Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, (Sezione Seconda), sentenza n. 1 del 7 gennaio 2022, sulla acquisizione sanante

MASSIMA

Il Decreto rappresenta l’ “unificazione” dei diversi rilevanti aspetti, sia giuridici che strettamente finanziari-economici, attestanti il trasferimento del bene tramite esproprio “speciale” (acquisizione “sanante”, ex post).

Un provvedimento che costituisce l’unica decisione finale suscettibile di essere gravata dal privato nelle opportune sedi giudiziarie.

SENTENZA

N. 00001/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00371/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 371 del 2021, proposto da
OMISSIS, rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Deiana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Calangianus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Matilde Mura, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la NOMINA del COMMISSARIO AD ACTA

a seguito dell’intervenuto accoglimento dell'ottemperanza (sentenza 643 del 17.9.2021) della sentenza del TAR Sardegna, Sez. II, n. 875 del 9.12.2019 (RG N. 193/2014).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Calangianus;

Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 dicembre 2021 la dott.ssa Grazia Flaim e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Con sentenza (di merito) n. 875 del 9.12.2019 è stato accolto dal Tar il ricorso radicato da OMISSIS ((RG N. 193/2014) per la restituzione dell’area occupata illegittimamente con la realizzazione di infrastrutture pubbliche al servizio della zona D.

Il Comune, con la delibera del CC n. 20 del 22.6.2021, ha assunto la decisione di acquisire il bene illegittimamente occupato, ricorrendone tutti i presupposti normativi, con espletamento del procedimento normato dall’art. 42 bis TU 327/2001.

Nonostante l’invio di diffida, il 16.9.2020 non è stato formalizzato il “decreto finale” di esproprio, ex art. 42 bis TU.

Il ricorrente è stato costretto ad avviare, il 3.5.2021, ricorso per l’esecuzione integrale della sentenza, che è stato accolto con la sentenza d’ ottemperanza n. 643 del 17.9.2021, la quale ha imposto al Comune l’adempimento della pronuncia (restituzione dell’area entro 40 giorni con pagamento dell’illegittima occupazione, con possibilità, in alternativa, di adozione del decreto sanante ex art. 42 bis TU 327/2001 con il pagamento delle somme ivi previste).

Sono stati assunti dall’Amministrazione alcuni atti endoprocedimentali, ma non anche il decreto “finale” di esproprio sanante.

Con nota del 7.9.2021 il difensore del proprietario ha diffidato il Comune, ex art. 328 2° comma del c.p., all’adozione del provvedimento.

Parte ricorrente, in assenza di decisione finale, ha chiesto al Tar, il 5.11.2021, la nomina di un Commissario ad acta per l’assunzione del decreto sostanziale e formale conclusivo della procedura di acquisizione.

Nel frattempo il Comune è riuscito, comunque, ad ottenere, il 17 dicembre 2021, la trascrizione del provvedimento di intestazione del bene al proprio patrimonio.

Alla Camera di consiglio del 15.12.2021 è stato concesso un breve rinvio per verificare se, nelle more, vi fosse stata l’eventuale adozione del provvedimento finale, ex art. 42 bis, da parte del Comune (per evitare la nomina del Commissario ad acta).

Alla successiva Camera di consiglio del 21 dicembre 2021 la richiesta di nomina di un Commissario ad acta è stata posta in decisione, non risultando assunto il richiesto decreto finale, a chiusura della procedura.

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La Diffida del privato, del 7.9.2021, per l’adozione, da parte del Comune, del provvedimento conclusivo, è stata riscontrata dall’Ufficio tecnico con nota del 25.10.2021, ove si sostiene di aver pienamente eseguito la sentenza d’ottemperanza del Tar n. 643/2021, richiamando gli atti che erano stati già assunti, in particolare:

-delibera della GC n. 87 del 3.11.2020 che ha accertato la sussistenza dell’interesse pubblico al mantenimento dell’opera di infrastrutturazione, disponendo l’avvio dell’acquisizione sanante, dando mandato agli uffici all’adozione degli atti necessari e conseguenti per l’acquisizione del terreno al patrimonio comunale;

- delibera del CC n. 20 del 22.6.2021, con la quale è stato deciso di acquisire il bene, illegittimamente occupato, ricorrendone tutti i presupposti normativi, con espletamento del procedimento normato dall’art. 42 bis TU 327/2001;

-la determinazione n. 221 del 28.6.2021 di “impegno di spesa”;

-la determinazione n. 336 del 19.10.2021 di riconoscimento dell’occupazione illecita e dell’irreversibilità per realizzata opera pubblica di infrastrutturazione della zona D, con attestazione della sussistenza dell’interesse pubblico attuale alla conservazione del bene in mano pubblica;

tale provvedimento, nel dispositivo, dispone il “deposito definitivo” delle somme necessarie nel conto statale (Ministero Economia - Tesoreria centrale), euro 7.771, quali somme spettanti a titolo di indennità definitiva di espropriazione (con adempimento dell’ onere squisitamente finanziario); l’atto contabile non contiene anche ulteriori determinazioni esecutive assimilabili al “decreto finale” di acquisizione del bene immobile occupato;

-la successiva determinazione n. 336 del 19.10.2021 con la quale è stata “costituito”, in concreto, il deposito presso la Ragioneria territoriale dello Stato (con riscontro positivo da parte del Ministero del 10.11.2021).

Verificati gli atti che sono stati adottati, la domanda di nomina del Commissario ad acta va accolta.

Il Comune dopo la sentenza d’ottemperanza del 17.9.2021 n. 643, favorevole al privato, pur avendo assunto plurimi provvedimenti non ha emesso, anche, il decreto finale di formale di acquisizione della proprietà, unico atto effettivamente idoneo a sancire il passaggio di proprietà dell’ immobile.

La delibera del C.C. n. 20 del 22.6.2021 rappresenta il provvedimento decisorio sostanziale, che ha dato impulso alla procedura, dichiarando la sussistenza di tutti gli elementi stabiliti dalla norma, demandando, però, agli uffici l’adozione del decreto finale, tramite determinazione dirigenziale.

E’ vero che, dopo la decisione del Consiglio comunale, sono stati assunti alcuni atti, ma nessuno può essere qualificato (o assimilato) come decreto conclusivo di acquisizione della proprietà delle aree abusivamente occupate.

Il difensore del ricorrente, in riferimento agli ultimi atti (tardivamente) depositati dall’amministrazione (il 20.12.2021), ha accettato il contraddittorio ma ha ribadito l’insufficienza dell’attività provvedimentale posta in essere.

In particolare la parte è insoddisfatta delle (limitate) decisioni assunte, a causa della persistente mancanza del provvedimento formale conclusivo, ex art. 42 bis, la cui mancanza, oltretutto, rende difficoltoso, o addirittura impossibile, l’avvio del procedimento giudiziario speciale, innanzi alla Corte d’Appello, per l’ opposizione alla stima d’acquisto (quantificata in euro 7.771), ritenuta del tutto incongrua nell’ambito del rapporto sinallagmatico petitorio.

In quella sede giudiziaria (opposizione alla stima) la mancanza di un provvedimento finale, formale e sostanziale, rischierebbe di essere sanzionata con una pronunzia di inammissibilità dell’azione, proprio a causa della mancanza del decreto definitivo.

Il Collegio ritiene che, considerati gli atti depositati in giudizio dal Comune, così come integrati dai documenti da ultimo assunti, effettivamente persiste l’assenza di un “formale decreto conclusivo” della procedura ablatoria speciale, come prescritto dall’art. 42 bis TU Espropri.

Si consideri che il Consiglio comunale, nella sua decisione sostanziale n. 20 del 22.6.2021:

-ha disposto l’attuazione dell’acquisizione sanante, dell’area di proprietà Deiana, di 590 mq., con quantificazione complessiva del corrispettivo in euro 7.771;

-ha dato mandato al Responsabile del Servizio tecnico del Comune di “predisporre tutti gli atti necessari e conseguenti adempimenti al fine di PERVENIRE ALL’EMISSIONE DEL DECRETO DEFINITIVO ai sensi della normativa vigente in materia in nome e per conto e nell’interesse del Comune, conferendogli la facoltà di correggere, modificare, aggiornare o integrare l’atto stesso rispetto allo schema approvato, per errori o altra causa, nell’esclusivo interesse del Comune quale Ente Beneficiario”,

-ha dato mandato altresì al Responsabile del Servizio tecnico del Comune “affinchè provveda ad impegnare la somma occorrente e a disporre il pagamento delle somme dovute, pari a euro 7.771, a favore dei proprietari, definitivamente accertati, entro i termini indicati nel comma 4 dell’art. 42 bis del DPR 327/2001 e pertanto entro 30 giorni DALL’ADOZIONE DEL PROVVEDIMENTO DEFINITIVO di acquisizione delle aree”;

La delibera del CC n. 20 del 22.6.2021 non può essere, quindi, considerata “self- executing” per quanto concerne la definizione conclusiva dell’assetto dei rapporti (fra PA e privato), finalizzati alla definizione del procedimento. Il provvedimento ha conferito incarico agli uffici comunali di espletare le conseguenti attività esecutive, in modo da concretizzare e tradurre la decisione assunta, con l’espletamento di tutte le formalità necessarie, con adempimenti a contenuto sostanziale definitorio.

Essenzialmente risultava necessario l’espletamento dell’ulteriore fase di emanazione del decreto dirigenziale di trasferimento della proprietà , titolo speciale sanante, idoneo a produrre il trasferimento del bene, ex post, al patrimonio comunale (con quantificazione, in quella sede, del corrispettivo globale spettante), come richiesto dall’art. 42 bis citato.

La mancanza del formale provvedimento di acquisizione della proprietà dell’immobile del ricorrente, ex art. 42 bis del TU espropri, rende privo di completezza il procedimento (che doveva svilupparsi in più fasi, in relazione alle rispettive competenze).

La decisoria “principale” è stata assunta dal CC, ma tale delibera richiedeva, testualmente, determinazioni “secondarie-esecutive”, esplicitamente delegate e che avrebbero dovuto essere assunte, in conformità, dagli uffici comunali (in particolare Ufficio tecnico).

E’ vero che vi è stata una attuazione, ma questa è solo “parziale” (alcuni passaggi, come l’impegno di spesa e la costituzione del deposito, sono stati attuati con vincolo delle somme alla ragioneria dello stato.

Ma non è stata data “completa” esecuzione, nella specie in riferimento all’omissione del decreto sanante di acquisizione, che dove, ancora, essere adottato.

Ultima considerazione in relazione alla problematica della “nota di trascrizione” del 17.12.2021, depositata il 20.12.2021 dalla PA, dalla quale risulta l’accoglimento della richiesta del Comune dell’avvenuto acquisto.

In relazione a tale atto occorre compiere la verifica dell’ “atto sottostante”.

La nota di trascrizione, nel sistema ordinario nazionale (ad eccezione del sistema, di origine austro-ungarica, persistente in alcune Regioni e Province autonome del Nord), ha natura meramente dichiaratoria (e non costitutiva). Ciò impone di analizzare, in riferimento a quest’atto, la sussistenza (o meno) di idoneo “provvedimento sottostante”, azionato dalla PA per poter ottenere l’intestazione del bene.

In particolare la Nota di trascrizione è stata redatta dalla Conservatoria-Servizio della Pubblicità immobiliare di Tempio Pausania dell’Agenzia delle Entrate, a seguito dell’ avvenuta <<presentazione, da parte del Comune, il 17.12.2021 fondata su “atto amministrativo – 400 determina di acquisizione ex art. 42 bis dpr 327/2001 – Particelle 822 e 823 – acquisizione al patrimonio immobiliare del Comune – area utilizzata per scopi di interesse pubblico art. 42 bis dpr 327/2001>>.

La nota menziona, come fonte legittimante, l’ “atto pubblico amministrativo del 28.6.2021 n. 201”.

Cioè la determinazione che (come è stato precedentemente illustrato), si limitava a determinare l’ “impegno di spesa” per il corrispettivo dell’acquisto della proprietà (già quantificato in sede di delibera consiliare).

Tale nota di trascrizione prende atto (solo) dell’esistenza di un provvedimento che, in realtà, non rappresenta il vero “titolo” formale (decreto sanante) idoneo a determinare il trasferimento del bene.

La circostanza che risulti accertata la sussistenza dei “presupposti” per poter azionare il potere (ex art. 42 bis) non è sufficiente.

Il titolo indicato nella Nota di trascrizione (201 del 28.6.2021) e posto a supporto dell’istanza comunale (con valutazione favorevole da parte dell’Ufficio preposto, Conservatoria) non consente di ritenere, anche, pienamente costituito il rapporto giuridico-economico “sottostante” sostanziale globale afferente la gestione dei poteri pubblici, che deve risultare rispettoso della specifica norma che ne disciplina la formazione e l’esplicazione (in fasi autonome, in base alle competenze fra i diversi organi comunali).

Trattasi di atto endoprocedimentale ed istruttorio non confluito nel provvedimento-decreto finale di acquisizione (suscettibile di essere, eventualmente, impugnato dalla parte).

In definitiva in questa “serie” di provvedimenti e determinazioni che si sono susseguiti è stata omessa l’adozione del fondamentale decreto finale conclusivo della procedura di acquisizione, come richiesto dalla legge (art. 42 bis TU espropri citato).

Il Decreto rappresenta l’ “unificazione” dei diversi rilevanti aspetti, sia giuridici che strettamente finanziari-economici, attestanti il trasferimento del bene tramite esproprio “speciale” (acquisizione “sanante”, ex post).

Un provvedimento che costituisce l’unica decisione finale suscettibile di essere gravata dal privato nelle opportune sedi giudiziarie.

Non esistendo il decreto la posizione giuridica del ricorrente rimane, in questa fase, limitata, rischiando di non poter neppure esercitare l’opposizione alla stima espropriativa.

In conclusione va accolta la richiesta, depositata il 5.11.2021, di nomina del Commissario ad acta, per la definizione conclusiva del procedimento, ai fini dell’assunzione del formale provvedimento di acquisizione sanante, ex art. 42 bis del TU espropri (con congiunta quantificazione del corrispettivo dovuto, determinato in via unilaterale dalla PA, nel rispetto delle voci contemplate dalla norma).

Si dispone, per l’assunzione di tale provvedimento conclusivo, la nomina del Direttore Generale del degli Enti Locali e Finanze della Regione Sardegna, o suo Delegato, che dovrà provvedere entro 30 giorni dalla comunicazione della presente sentenza (previa verifica dell’eventuale adozione, nelle more, del provvedimento da parte del Comune) ai necessari adempimenti.

Le spese per l’attività che dovrà svolgere il Funzionario nominato, quale ausiliario del Giudice, ove il protrarsi dell’inerzia del Comune renda necessaria l’attività del Commissario medesimo, vengono poste a carico del Comune che non ha emesso il necessario decreto sanante, a conclusione della procedura ex art. 42 bis TU 327/2001.

Le spese attinenti questa ulteriore fase del giudizio seguono la soccombenza e vengono quantificate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda),

-nomina Commissario ad acta il Direttore Generale dell’Assessorato regionale Enti locali e Finanze, il quale dovrà assumere, direttamente o tramite specifica delega, il decreto sanante, ex art. 42 bis TU Espropri n. 327/2001, entro 30 giorni dalla comunicazione della presente sentenza, con successivo deposito in giudizio entro 10 giorni;

-condanna il Comune, ove il protrarsi dell’inerzia dello stesso renda necessaria l’attività del Commissario ad acta, al pagamento di euro 1.500 (millecinquecento) per lo svolgimento dell’attività da parte dell’ausiliario del Giudice, in sostituzione del Comune inadempiente;

-condanna il Comune al pagamento di euro 1.000 (mille), oltre oneri di legge, per questa fase integrativa del giudizio che si è resa necessaria a causa dell’omissione, da parte del Comune, della conclusione del procedimento.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 21 dicembre 2021 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lensi, Presidente

Grazia Flaim, Consigliere, Estensore

Antonio Plaisant, Consigliere

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Grazia Flaim

Marco Lensi

IL SEGRETARIO