Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), sentenza n. 6205 del 2 settembre 2021, art. 42-bis TUE non applicabile a fatti esauriti

MASSIMA

L’attuale fattispecie acquisitiva di cui all’articolo 42-bis del d.p.r. n. 327/2001 sia applicabile anche ai fatti anteriori ai sensi del comma 8 del medesimo articolo, tuttavia tale istituto trova un limite nei rapporti esauriti (Cons. Stato, Ad. Plen., sent. n. 6 del 2021, § 7.5), con ciò dovendosi intendere non solo i casi in cui il passaggio della proprietà in capo all’amministrazione – mediante il meccanismo dell’occupazione acquisitiva – sia stato accertato con sentenza passata in giudicato (ipotesi vagliata espressamente dalla menzionata sentenza della Adunanza Plenaria n. 6 del 2021), ma anche tutti i casi in cui l’acquisto del bene – a seguito delle circostanze che un tempo inducevano a ravvisare una ‘espropriazione sostanziale’ o una ‘occupazione acquisitiva’ – sia stato motivatamente disposto con un provvedimento amministrativo rimasto inoppugnato (o comunque tardivamente impugnato), venendo anche in tal caso in rilievo un’ipotesi di rapporto giuridico oramai esaurito.

SENTENZA

N. 06205/2021REG.PROV.COLL.

N. 07370/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7370 del 2020, proposto dai signori OMISSIS, rappresentati e difesi dagli avvocati OMISSIS, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Elisabetta Marini in Roma, via C. Dossi, n. 15;

contro

il Comune di Ariano Irpino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Morelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Vitelleschi, n. 26;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), n. 24/2020, resa tra le parti, depositata l’8 gennaio 2020, non notificata, pronunciata nel giudizio di primo grado n.r.g. 2487/2014.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Ariano Irpino, con appello incidentale notificato il 29 ottobre 2020;

Visti tutti gli atti della causa;

Rilevato che l’udienza si è svolta ai sensi dell’art. 25, comma 2, del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito con modificazioni con legge 18 dicembre 2020, 176, attraverso videoconferenza con l’utilizzo della piattaforma “Microsoft Teams”, come previsto dalla circolare n. 6305 del 13 marzo 2020 del Segretario generale della Giustizia amministrativa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 giugno 2021 il Cons. Michele Pizzi e udito per l’appellante l’avvocato OMISSIS;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue.

FATTO

1. Nell’aprile del 2004 il sig. OMISSIS, quale procuratore generale della signora OMISSIS aveva adito il Tar per la Campania, sezione staccata di Salerno, esponendo che i terreni di proprietà della sua rappresentata erano stati occupati dal Comune di Ariano Irpino a seguito di una procedura espropriativa iniziata con delibera del consiglio comunale n. 29/1987, di approvazione del PIP, e della giunta comunale n. 1036/1993 di approvazione del progetto delle infrastrutture e di dichiarazione di pubblica utilità, nonché del decreto sindacale n. 25484/94, che aveva fissato in cinque anni, decorrenti dalla data di immissione in possesso, il termine di durata della occupazione e di completamento della procedura ablatoria (immissione in possesso avvenuta in data 13 aprile 1994 da parte del r.t.i. “Tuccillo Costruzioni s.p.a. e Comapre s.p.a.” aggiudicatario dei lavori).

2. La signora OMISSIS, per mezzo del suo procuratore generale, aveva quindi impugnato il decreto prot. n. 2126 del 4 giugno 2002, adottato dal dirigente dell’ufficio tecnico comunale, con il quale – accertata l’irreversibile trasformazione dei suoli occupati sin dal 16 aprile 1997 e ritenuto “comunque necessario ed opportuno ad ogni effetto di legge emanare un provvedimento per la trasformazione dell’intervenuto acquisto dei fondi come sopra descritti sia ai fini della prova della realizzazione dei lavori di cui sopra e sia ai fini della trascrizione presso la Conservatoria dei Registri Immobiliari (Uffici del Territorio) e la Volturazione” – era stata dichiarata “in via definitiva l’espropriazione sostanziale, con acquisto della proprietà a titolo originario nei modi e nei termini descritti in premessa, dei fondi identificati […] che pertanto sono acquisiti ad ogni effetto di legge al patrimonio del Comune di Ariano Irpino”, liquidando altresì il risarcimento del danno (relativamente ai terreni catastalmente identificati al foglio 11, particelle 675, 676, 677, 678, 679, 680, 681, 682, 683, 684, 685, 686, 687, 688 e 689, per mq 36.505).

3. Il Tar per la Campania, sezione staccata di Salerno, con sentenza n. 205 del 2006, non impugnata, dichiarava il ricorso irricevibile per tardività, avendo la ricorrente avuto conoscenza del gravato provvedimento sin dall’aprile del 2003, precisando, altresì, che vi era difetto di giurisdizione del giudice amministrativo con riguardo alla pretesa risarcitoria conseguente all’illecita occupazione e trasformazione dei terreni, a seguito della scadenza del termine fissato originariamente per l’occupazione d’urgenza.

4. La signora OMISSIS – sempre a mezzo del suo procuratore generale sig. Vito OMISSIS– con atto di citazione del settembre 2006 adiva, pertanto, il Tribunale civile di Ariano Irpino esponendo che - a fronte della ‘occupazione appropriativa mediante accessione invertita’ avvenuta a seguito dell’irreversibile trasformazione dei terreni in data 16 aprile 1997, così come formalmente accertato dal Comune di Ariano Irpino con il decreto del 4 giugno 2002, dichiarativo della espropriazione sostanziale – era stata liquidata la somma di euro 151.813,59 a titolo di ristoro per la perdita della proprietà dei terreni de quibus, oramai passati in proprietà al Comune.

5. L’attrice – nel menzionato processo civile – lamentava l’erroneità del criterio seguito dal Comune per la liquidazione del risarcimento del danno, che si sarebbe dovuto calcolare prendendo a riferimento il valore di mercato dei fondi in questione sulla base della natura edificatoria dei suoli al tempo in cui venne a scadenza il termine quinquennale di occupazione legittima (12 aprile 1999), con conseguente condanna del Comune al pagamento della somma, a titolo risarcitorio, pari ad euro 759.304,00.

6. Il Tribunale di Benevento (al quale era stato accorpato il Tribunale di Ariano Irpino) con sentenza n. 288 del 2014 – pronunciata nei confronti degli eredi della signora OMISSIS, deceduta nelle more del giudizio – declinava la propria giurisdizione in favore del giudice amministrativo (sul presupposto che la sentenza del Tar per la Campania, sezione staccata di Salerno, n. 205 del 2006 avesse pronunciato unicamente in rito sulla tardività del ricorso e che la declinatoria di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda risarcitoria fosse un mero obiter dictum).

7. Con ricorso in riassunzione innanzi al Tar per la Campania, sezione staccata di Salerno, notificato e depositato nel novembre del 2014, i signori OMISSIS, tutti in qualità di eredi della signora OMISSIS, pur riassumendo il medesimo giudizio risarcitorio, hanno tuttavia rappresentato il mutamento avvenuto medio tempore nell’ordinamento giuridico, con l’espunzione dell’istituto della espropriazione sostanziale sub specie di occupazione appropriativa (detta anche occupazione acquisitiva) mediante il meccanismo ‘dell’accessione invertita’, nelle ipotesi in cui manchi un valido ed efficace decreto di esproprio, non potendo oramai la proprietà transitare in capo all’amministrazione per la sola irreversibile trasformazione dei terreni illegittimamente occupati.

8. I ricorrenti hanno quindi dedotto la radicale inefficacia del decreto comunale del 4 giugno 2002, non potendo questo costituire oramai un valido titolo di trasferimento dei fondi già di proprietà della de cuius, dal momento che – a monte – l’irreversibile trasformazione dei fondi non poteva più essere qualificata come causa di perdita della proprietà in favore del patrimonio comunale, con la conseguenza che, a fronte del comportamento seguito dal Comune di Ariano Irpino, da qualificarsi come illecito permanente, i terreni de quibus si sarebbero dovuti restituire ai ricorrenti previa loro riduzione in pristino stato (salva l’adozione di un provvedimento acquisitivo ai sensi dell’articolo 42-bis del d.p.r. n. 327/2001), oltre al risarcimento del danno relativo al mancato godimento del fondo a partire dal 12 aprile 1999 e fino alla restituzione dei terreni o fino all’adozione del provvedimento acquisitivo ai sensi del citato articolo 42-bis.

9. Il Tar per la Campania, sezione staccata di Salerno, con la gravata sentenza n. 24 del 2020:

a) ha respinto le eccezioni preliminari sollevate dal Comune resistente;

b) ha dichiarato inammissibile la domanda di restituzione dei terreni, in quanto incompatibile con la domanda risarcitoria per perdita della proprietà dei terreni stessi, già formulata innanzi al giudice civile, a seguito dell’operare del meccanismo della rinunzia abdicativa;

c) ha dichiarato inammissibile, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, la domanda di risarcimento del danno per perdita della proprietà dei terreni, stante l’effetto preclusivo del cd. giudicato esterno di cui alla sentenza del medesimo Tar n. 205 del 2006 che, su analoga domanda risarcitoria, aveva già declinato la propria giurisdizione.

10. Con appello notificato il 24 agosto 2020 e depositato il 23 settembre 2020, gli appellanti indicati in epigrafe hanno impugnato la predetta sentenza, deducendo che:

10.1. - erroneamente il Tar ha dichiarato inammissibile la domanda restitutoria, essendo stato espunto dall’ordinamento il meccanismo della rinuncia abdicativa (a seguito della proposizione di una domanda risarcitoria) dopo la sentenza dell’Adunanza plenaria n. 4 del 2020;

10.2. - erroneamente il Tar ha dichiarato inammissibile la domanda risarcitoria per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, non essendosi formato alcun giudicato sulla sentenza n. 205 del 2006 del Tar per la Campania, sezione staccata di Salerno, in quanto il giudizio fu tempestivamente proseguito nel termine di sei mesi, ai sensi dell’articolo 50 c.p.c. nella versione applicabile ratione temporis (prima della novella introdotta con la legge n. 69/2009), innanzi al Tribunale civile di Ariano Irpino;

10.3. - il provvedimento comunale del 4 giugno 2002 è radicalmente nullo ai sensi dell’art. 21-septies l.n. 241/1990, stante il superamento dell’istituto dell’occupazione acquisitiva.

11. Il Comune di Ariano Irpino si è costituito in giudizio, chiedendo il rigetto dell’appello, nonché riproponendo, ai sensi dell’articolo 101, comma 2, c.p.a., le eccezioni non esaminate dal Tar, con riguardo al difetto di legittimazione attiva degli appellanti e con riguardo alla necessità di integrare il contraddittorio con la r.t.i. Tuccillo Costruzioni.

12. Con il medesimo atto, notificato il 29 ottobre 2020 e depositato in pari data, il Comune ha proposto appello incidentale, deducendo i seguenti due motivi:

12.1. - erroneamente il Tar avrebbe dichiarato la perdita del diritto di proprietà in capo agli appellanti sulla base del meccanismo della rinuncia abdicativa, anziché basandosi sull’effetto traslativo della proprietà già verificatosi con l’irreversibile trasformazione del bene, così come riconosciuto dal decreto comunale prot. n. 2126 del 4 giugno 2002;

12.2. - erroneamente il Tar avrebbe rigettato l’eccezione di inammissibilità del ricorso in riassunzione per violazione del divieto di ius novorum, in quanto i ricorrenti avrebbero dedotto domande nuove rispetto a quelle dedotte dinanzi al giudice civile.

13. Gli appellanti ed il Comune hanno poi depositato memorie, rispettivamente in data 30 gennaio e 8 febbraio 2021, insistendo nelle rispettive difese.

14. All’udienza dell’8 giugno 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

15. L’appello è infondato.

15.1. Infatti è pur vero che le sentenze della Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato nn. 2, 3 e 4 del 2020 hanno chiarito che nell’ordinamento giuridico italiano è inconfigurabile la ‘rinuncia abdicativa’ al diritto di proprietà sul terreno, oggetto di occupazione senza titolo, a seguito della proposizione della domanda di risarcimento del danno, ma è anche vero tuttavia che, nel caso di specie, non è più possibile chiedere né la restituzione dei terreni – già di proprietà della signora Giovanna Sicuranza - irreversibilmente trasformati dal Comune di Ariano Irpino, né l’adozione di un provvedimento acquisitivo ex art. 42-bis del d.p.r. n. 327/2001, dal momento che i terreni in questione – dopo l’irreversibile trasformazione dei terreni de quibus nell’aprile del 1997 e la scadenza del termine quinquennale di occupazione legittima nell’aprile del 1999 – sono stati acquisiti in proprietà dal Comune con il provvedimento prot. n. 2126 del 4 giugno 2002.

15.2. Tale atto è stato emesso nell’esercizio di un potere autoritativo, immanente nel sistema già prima dell’entrata in vigore dapprima dell’art. 43 e poi dell’art. 42 bis del testo unico sugli espropri, considerato altresì che a suo tempo il Comune, contestualmente all’accertamento del passaggio della proprietà dei terreni de quibus al proprio patrimonio, aveva liquidato agli aventi diritto le somme corrispondenti al valore dei terreni (pari ad euro 151.813,59), senza alcuna contestazione sulla sussistenza di un tale potere “acquisitivo” in capo all’amministrazione comunale, come emerge dagli atti di causa e, in particolare, dalla raccomandata del sig. OMISSIS, datata 3 dicembre 2003, nella quale quest’ultimo, pur contestando la quantificazione dell’importo liquidato, prendeva atto che “il Comune di Ariano Irpino con decreto del 4/6/2002 dichiarava in via definitiva l’espropriazione sostanziale per occupazione appropriativa, a titolo originario, dei fondi già di proprietà della Sig.ra OMISSIS[…]”, raccomandata alla quale il Comune rispose con nota dell’11 dicembre 2003, invitando gli aventi diritto a recarsi presso gli uffici comunali e precisando che le somme “sono esigibili previa esibizione di idoneo titolo”.

15.3. E’ opportuno al riguardo precisare che, se è vero che l’ordinamento giuridico non contempla più l’istituto dell’occupazione acquisitiva, né alcuna altra forma di espropriazione indiretta e sostanziale, potendo e dovendo ora l’amministrazione – che intenda acquisire al proprio patrimonio un terreno illegittimamente occupato e trasformato - procedere unicamente sulla base degli stringenti presupposti previsti dal meccanismo acquisitivo di cui all’art. 42-bis del d.p.r. n. 327/2001 (salvi i casi di cessione volontaria ed usucapione dei terreni), tuttavia è anche vero che, nel caso di specie, viene in rilievo un rapporto oramai esaurito, in quanto il Comune di Ariano Irpino adottò il provvedimento prot. n. 2126 in data 4 giugno 2002 (provvedimento mai annullato e tuttora valido ed efficace), prima ancora dell’entrata in vigore dell’originario articolo 43 del d.p.r. n. 327/2001 (norma entrata in vigore nel giugno del 2003) e dell’art. 42 bis, entrato in vigore dopo la dichiarazione di incostituzionalità del citato art. 43.

15.4. Occorre evidenziare che, ancorché l’attuale fattispecie acquisitiva di cui all’articolo 42-bis del d.p.r. n. 327/2001 sia applicabile anche ai fatti anteriori ai sensi del comma 8 del medesimo articolo, tuttavia tale istituto trova un limite nei rapporti esauriti (Cons. Stato, Ad. Plen., sent. n. 6 del 2021, § 7.5), con ciò dovendosi intendere non solo i casi in cui il passaggio della proprietà in capo all’amministrazione – mediante il meccanismo dell’occupazione acquisitiva – sia stato accertato con sentenza passata in giudicato (ipotesi vagliata espressamente dalla menzionata sentenza della Adunanza Plenaria n. 6 del 2021), ma anche tutti i casi in cui – come nella presente fattispecie – l’acquisto del bene – a seguito delle circostanze che un tempo inducevano a ravvisare una ‘espropriazione sostanziale’ o una ‘occupazione acquisitiva’ – sia stato motivatamente disposto con un provvedimento amministrativo rimasto inoppugnato (o comunque tardivamente impugnato), venendo anche in tal caso in rilievo un’ipotesi di rapporto giuridico oramai esaurito.

15.5. Di conseguenza gli eredi della originaria proprietaria non possono agire ora nei confronti del Comune di Ariano Irpino per ottenere la restituzione dei terreni de quibus o l’adozione del provvedimento ex art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001, non dovendo evidentemente il Comune decidere se restituire o acquisire al proprio patrimonio i terreni dei quali è già divenuto proprietario.

15.6. Né è possibile in questa sede esaminare la questione relativa al risarcimento del danno liquidato nel suddetto decreto comunale del 4 giugno 2002 per la perdita della proprietà dei terreni - questione ricadente nella giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo proprio in quanto concernente la tutela risarcitoria ai sensi dell’art. 7, comma 4, c.p.a. – in quanto tale doglianza si sarebbe dovuta proporre se del caso con tempestivo ricorso avverso il suddetto decreto comunale del 4 giugno 2002: al contrario il menzionato decreto fu tardivamente impugnato nel 2004, come dichiarato dal Tar per la Campania, sezione staccata di Salerno, con la sentenza n. 205 del 2006, che dichiarò il ricorso irricevibile, con pronuncia non impugnata.

15.7. L’appello deve quindi essere respinto.

16. Il rigetto dell’appello principale consente:

16.1. - di assorbire le eccezioni preliminari non esaminate dal Tar e riproposte dal Comune appellato ai sensi dell’articolo 101, comma 2, c.p.a.;

16.2. - di dichiarare improcedibile l’appello incidentale del Comune per sopravvenuta carenza di interesse.

17. In definitiva l’appello principale deve essere respinto e l’appello incidentale del Comune deve essere dichiarato improcedibile.

18. Le spese di lite del presente grado del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello n.r.g. 7370/2020, come in epigrafe proposto:

- respinge l’appello principale;

- dichiara improcedibile l’appello incidentale.

Condanna gli appellanti in solido al pagamento delle spese di lite del presente giudizio in favore del Comune di Ariano Irpino, complessivamente liquidate in euro 12.000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2021, ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, con l'intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere

Michele Pizzi, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Michele Pizzi

Luigi Maruotti

IL SEGRETARIO