T.A.R. Sicilia Palermo, Sez. III, Sent., (data ud. 09/11/2021) 22/11/2021, n. 3152

MASSIMA: “Non può trovare accoglimento la domanda, formulata in via alternativa, di condanna del Comune ad emanare il provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis D.P.R. n. 327 del 2001 in quanto si tratta di un provvedimento connotato da ampia discrezionalità rispetto al quale non sussiste in capo all'Amministrazione un obbligo di provvedere (in argomento, v. da ultimo TA.R. Palermo, sent. n. 1644 del 2021)”.

SENTENZA:

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 332 del 2019, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Riccardo Rotigliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, via Filippo Cordova;

contro

Comune di G..., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanna Cassara', con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento

dell'illegittimità dell'occupazione dei beni immobili, di proprietà della ricorrente, siti in G... (CL), contrada-OMISSIS-, oggi distinti in catasto terreni al -OMISSIS-;

e, per l'effetto, per la condanna

del Comune di G... alla restituzione degli immobili sopra descritti, siccome occupati senza titolo, previa riduzione in pristino stato, e al risarcimento dei danni subiti dalla ricorrente per effetto di tale illecita occupazione, nella misura che ci si riserva di indicare in corso giudizio, anche a mezzo di verificazione o consulenza tecnica di ufficio;

ovvero, in alternativa, per la condanna del Comune di G... ad emanare, entro e non oltre 60 giorni (o altro termine dal Tribunale ritenuto di giustizia) dalla notificazione dell'emittenda sentenza, un provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001, mercé il contestuale risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale, ivi compreso quello relativo al periodo di occupazione senza titolo, nei modi e nelle misure di cui alla citata disposizione di legge.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di G...;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 novembre 2021 il dott. Bartolo Salone e udito per la parte ricorrente il difensore, come specificato nel verbale;

Svolgimento del processo

Con atto di citazione, le Sig.re-OMISSIS-e -OMISSIS-hanno convenuto in giudizio nel 2007 il comune di G... davanti al Tribunale di G..., esponendo:

- di essere proprietarie, per quote indivise, di alcuni terreni siti nel territorio del Comune di G..., contrada-OMISSIS-, distinti in catasto al -OMISSIS-;

- che parte dei predetti terreni è stata occupata dal comune di G... per la realizzazione di alcune strade pubbliche, come da deliberazione della Giunta municipale n. -OMISSIS-con la quale veniva approvato il progetto esecutivo delle opere di urbanizzazione primaria del piano particolareggiato di recupero n. 3 - 1 stralcio di cui alla delibera del Commissario ad acta n.-OMISSIS-;

- che, dopo l'immissione in possesso avvenuta giusto provvedimento del Sindaco n. -OMISSIS- col quale veniva ordinata l'occupazione d'urgenza, il Comune procedeva all'irreversibile trasformazione del terreno mediante l'esecuzione dei lavori, ultimati il 14 marzo 2003 (cfr. certificato di ultimazione dei lavori, doc. 12 allegato al ricorso);

- che, nonostante ciò, non veniva adottato il decreto di esproprio nel prescritto quinquennio, con conseguente illegittimità della procedura espropriativa e dell'occupazione del terreno di loro proprietà.

Alla luce di ciò, le attrici hanno esercitato l'azione di risarcimento del danno per la perdita del bene e l'occupazione illegittima innanzi al Tribunale civile di G....

La causa veniva definita con sentenza n. -OMISSIS- del 14/05/2008 con la quale il Tribunale di G... dichiarava il proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo. La sentenza del Tribunale di G... veniva poi confermata dalla Corte d'appello di Caltanissetta con la sentenza n. -OMISSIS- del 31/03/2015.

Nel corso del 2015 vi è stato uno scambio di corrispondenza tra le parti in vista di una possibile composizione bonaria della vertenza, che, però, non ha sortito alcun effetto.

Quindi, con il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato il 31.01.2019 e depositato il 12.02.2019, la sig.ra-OMISSIS-- divenuta proprietaria esclusiva delle particelle di terreno sopra indicate in seguito al decesso nel 2012 della madre -OMISSIS-, dalla quale ereditava la restante quota di proprietà - ha chiesto primariamente la restituzione, previa riduzione in pristino stato, del suolo occupato di sua proprietà, oltre al risarcimento dei danni per la illegittima occupazione a far data dalla scadenza del termine per l'adozione del decreto di esproprio e fino all'effettiva restituzione, e alternativamente l'adozione, da parte del Comune, del provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001 con le conseguenze ivi previste.

Nel costituirsi in giudizio, con atto depositato l'1 aprile 2019, il Comune di G... ha eccepito il difetto di legittimazione attiva della ricorrente, poiché quest'ultima non avrebbe fornito adeguata prova del proprio titolo di proprietà, con particolare riferimento all'acquisto della quota di proprietà della madre; ha precisato che solo una parte delle particelle indicate è stata oggetto di effettiva occupazione e trasformazione per la realizzazione dell'opera pubblica; ha contestato l'esattezza della relazione di stima allegata da controparte; ha infine dedotto la mancanza di prova concreta del danno.

Con ordinanza istruttoria n. -OMISSIS-, il Collegio ha nominato verificatore il Direttore del dipartimento di Ingegneria dell'Università degli Studi di Palermo, con facoltà di delega a un docente di comprovata esperienza, al fine di "accertare e determinare:

- l'effettiva consistenza delle opere di urbanizzazione realizzate e ad oggi esistenti sui terreni di proprietà della parte ricorrente;

- la reale estensione delle porzioni particellari occupate e trasformate dal Comune per scopi di pubblica utilità;

- la data di avvenuta immissione in possesso per la realizzazione delle opere di urbanizzazione insistenti sui terreni di proprietà della ricorrente;

- la classificazione urbanistica delle aree medesime, con particolare riferimento alla potenziale natura e vocazione edificatoria delle porzioni che abbiano formato oggetto di occupazione".

Nella relazione finale delle operazioni di verificazione, depositata in data 16.06.2021, il prof. I.M.V., indicato per lo svolgimento dell'incarico dal Direttore del dipartimento di Ingegneria dell'Università degli Studi di Palermo, dà atto che:

1) nelle particelle oggetto di contenzioso sono stati realizzati un articolato asse viario e altre connesse opere di urbanizzazione primaria;

2) le aree interessate dalla realizzazione delle opere di urbanizzazione ricadenti nelle predette particelle sono stimabili in 15.408 mq;

3) in merito alla immissione in possesso per la realizzazione delle opere di urbanizzazione insistenti sui terreni di proprietà della ricorrente, "le attività di verificazione non hanno condotto a reperire evidenze diverse da quelle già depositate dalle parti agli atti processuali";

4) la classificazione urbanistica delle aree è mutata nel corso degli anni da Zona E, con destinazione d'uso a verde agricolo, a "C3.4 - Area di espansione urbana residenziale", la quale interessa peraltro i soli lotti delimitati dal tessuto viario e non le aree attraversate dalle strade e dalle altre opere di urbanizzazione primaria, la cui potenzialità edificatoria è pressoché nulla.

All'udienza pubblica del giorno 9 novembre 2021 il ricorso è stato posto in decisione.

Motivi della decisione

Tanto premesso, deve essere disattesa, in quanto infondata, l'eccezione di difetto di legittimazione attiva sollevata dal Comune. Ed invero, seppure in astratto sarebbe bastata la mera contitolarità del diritto dominicale a radicare la legittimazione ad agire, nel caso concreto la morte della dante causa, sig.ra -OMISSIS-, in data 21.04.2012 (cfr. certificato di morte in atti) in mancanza di altri successibili sopravvissuti (v. certificato storico di famiglia), ha determinato l'acquisto iure successionis in capo all'odierna ricorrente per la restante quota di titolarità del bene. Non costituisce, invece, circostanza impeditiva dell'acquisto della proprietà della restante quota la mancata effettuazione della voltura e il conseguente mancato aggiornamento della visura storica, adempimenti che allo stato la ricorrente ha spiegato di non avere ancora effettuato per ragioni di tipo fiscale.

Con il ricorso, la parte ricorrente si duole dell'illegittima apprensione e della esecuzione di lavori pubblici sulle particelle di terreno di cui è proprietaria, come meglio sopra identificati. Più precisamente, il Comune resistente, dopo avere approvato il progetto dell'opera (avente valore di dichiarazione di pubblica utilità) con deliberazione della Giunta municipale n. -OMISSIS-ed essersi immesso nel possesso dei terreni nel mese di agosto 2002 in esecuzione di un provvedimento di occupazione d'urgenza, ha eseguito i lavori e ultimato le opere previste entro il mese di marzo del 2003, ma non ha perfezionato l'iter della procedura ablativa mediante l'emanazione, nei cinque anni successivi, del decreto di esproprio dell'area occupata.

Ne è derivata la sopravvenuta inefficacia, ai sensi dell'art. 13, comma 4 del D.P.R. n. 327 del 2001 (Testo unico in materia di espropriazione per pubblica utilità), della dichiarazione di pubblica utilità con la conseguenza che l'occupazione, originariamente legittima, dell'immobile ad opera dell'autorità espropriante si è successivamente risolta in una occupazione sine titulo.

Ebbene, l'occupazione di un bene di proprietà privata, ove non assistita da un valido ed efficace titolo giustificativo, non comporta l'acquisizione alla mano pubblica, ancorché sia intervenuta l'irreversibile trasformazione del bene stesso per effetto della realizzazione dell'opera pubblica sul bene oggetto di illegittima apprensione. A questo proposito, il supremo consesso della giustizia amministrativa (C. di S., Ad. pl., n. 2/2020), sulla scorta di una oramai consolidata giurisprudenza nazionale ed europea, ha dichiarato "tramontato" l'istituto, di origine pretoria, della c.d. occupazione "appropriativa" o "acquisitiva", che, come è noto, determinava l'acquisizione della proprietà del fondo a favore della pubblica amministrazione per "accessione invertita", allorché si fosse verificata l'irreversibile trasformazione dell'area.

Ricorda la plenaria, nella sentenza appena menzionata, che "L'istituto, che pure rispondeva, nel silenzio della legge, all'esigenza pratica e sistematica di definire l'assetto proprietario di un bene illegittimamente occupato e il conseguente assetto degli interessi, risultava peraltro evidentemente privo di base legale ed è stato pertanto ritenuto illegittimo dalla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, con la conseguenza che, attualmente, il mero fatto dell'intervenuta realizzazione dell'opera pubblica non assurge a titolo di acquisto, non determina il trasferimento della proprietà e non fa venire meno l'obbligo dell'Amministrazione di restituire al privato il bene illegittimamente appreso".

Fra l'altro, con la stessa pronuncia l'Adunanza plenaria è tornata ad interrogarsi sulla "rinuncia abdicativa" quale atto implicito ed implicato nella proposizione, da parte di un privato illegittimamente espropriato, della domanda di risarcimento del danno per equivalente monetario derivante dall'illecito permanente costituito dall'occupazione di un suolo da parte della P.A., a fronte della irreversibile trasformazione del fondo; e, prendendo motivatamente le distanze dai principi affermati dalla medesima Adunanza con la sentenza n. 2/2016, ha ritenuto, all'esito di un iter logico-argomentativo molto approfondito cui il Tribunale intende prestare adesione, che l'istituto in questione presenti gli stessi inconvenienti insiti nella ormai superata teoria dell'accessione invertita che sta alla base dell'istituto pretorio dell'occupazione acquisitiva, rilevando che nessuna norma attribuisce al soggetto espropriato, pur a fronte dell'illegittimità del titolo espropriativo, un diritto, sostanzialmente potestativo, di determinare l'attribuzione della proprietà all'amministrazione espropriante previa corresponsione del risarcimento del danno e osservando, più precisamente, che l'art. 42 bis T.U. espr. "non può che escludere che la 'sorte' del bene sia decisa dal proprietario e che l'Autorità acquisti coattivamente il bene, sol perché il proprietario dichiari di averlo perso o di volerlo perdere, o di volere il controvalore del bene. Come se il proprietario del bene fosse titolare di una sorta di diritto potestativo a imporre il trasferimento della proprietà, mediante rinuncia al bene (implicita o esplicita che sia), previa corresponsione del suo controvalore (non rileva, sotto questo profilo, se a titolo risarcitorio o indennitario)".

Tornando alla vicenda in esame, deve quindi escludersi, alla luce dei ricordati principi, che l'irreversibile trasformazione dell'immobile di proprietà della parte ricorrente ad opera del Comune durante il periodo di occupazione abbia potuto determinare l'acquisizione dello stesso alla mano pubblica "per accessione" o in virtù di "rinuncia abdicativa", all'uopo occorrendo invece un apposito ed espresso provvedimento di acquisizione da adottare ai sensi del menzionato art. 42 bis T.U. espr., che nella fattispecie non vi è stato.

Posto, dunque, che il mero fatto dell'intervenuta realizzazione dell'opera pubblica non assurge a titolo di acquisto e non determina il trasferimento della proprietà, continua a sussistere l'obbligo dell'Amministrazione di restituire al privato il bene illegittimamente appreso nel medesimo stato in cui questo si trovava al tempo in cui è avvenuta l'occupazione. Ne consegue che il Comune di G..., in accoglimento della domanda proposta dalla parte ricorrente, deve essere condannato a restituire l'area illegittimamente occupata (la cui estensione è stata accertata dal verificatore con valutazione congruamente motivata e supportata documentalmente) di proprietà della ricorrente, previa riduzione in pristino dello stato dei luoghi.

L'Amministrazione va poi condannata, in accoglimento dell'ulteriore domanda di parte ricorrente, al risarcimento del danno derivante dal mancato godimento della proprietà per tutto il periodo di occupazione sine titulo, corrispondente al tempo intercorso dal 13 agosto 2005 (data di scadenza dell'efficacia dell'occupazione temporanea, siccome autorizzata per la durata di tre anni dall'immissione in possesso) fino alla data di cessazione dell'illecito.

Quanto ai criteri di quantificazione del risarcimento, tenuto conto della mancanza di specifica prova da parte della ricorrente, e tenendo conto ex art. 30, comma 3, cod. proc. amm. del tempo decorso prima dell'iniziativa assunta in sede giudiziaria, appare equo individuare - conformemente al criterio utilizzato in una fattispecie analoga dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 329/2016 - quale criterio di calcolo, in applicazione analogica di quello dettato dal precitato art. 42 bis, il 5% del valore venale dei suoli de quibus (valore da determinarsi avuto riguardo alla vocazione economica e alla destinazione urbanistica dei suoli, tenuto conto altresì delle limitate possibilità edificatorie dei suoli stessi, come riscontrate dal verificatore al termine dell'incarico ricevuto) individuato per ciascun anno di occupazione.

Sulla base di tali criteri il Comune resistente dovrà proporre in favore della parte ricorrente, ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a., il pagamento di una congrua somma a titolo di risarcimento del danno per l'occupazione sine titulo entro il termine di centoventi (120) giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza o dalla sua notificazione a cura di parte, se anteriore.

Entro questi limiti, le domande di parte ricorrente devono essere accolte.

Viceversa, non può trovare accoglimento la domanda, formulata in via alternativa, di condanna del Comune ad emanare il provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis D.P.R. n. 327 del 2001 in quanto si tratta di un provvedimento connotato da ampia discrezionalità rispetto al quale non sussiste in capo all'Amministrazione un obbligo di provvedere (in argomento, v. da ultimo TA.R. Palermo, sent. n. 1644 del 2021). Resta ferma, tuttavia, e non viene pregiudicata dalla presente sentenza, la facoltà del Comune di determinarsi ai sensi dell'art. 42 bis mediante l'adozione del provvedimento acquisitivo e la liquidazione al privato del relativo indennizzo, con salvezza in ogni caso del diritto al risarcimento del danno per il periodo di occupazione senza titolo da liquidarsi conformemente al disposto di cui al comma 3, secondo periodo, del medesimo articolo.

L'accoglimento del ricorso nei termini sopra indicati e i continui mutamenti in subiecta materia del panorama normativo e giurisprudenziale giustificano la compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, accoglie nei sensi di cui in motivazione il ricorso e per l'effetto:

- condanna il Comune di G... al rilascio, previa riduzione in pristino dello stato dei luoghi, dell'immobile occupato;

- condanna il Comune medesimo al risarcimento del danno nella misura del 5% del valore venale del bene per ogni anno di occupazione calcolato a partire dal 13.08.2005 e fino all'effettivo rilascio;

- visto l'art. 34, comma 4, c.p.a., onera a tal fine il Comune resistente di proporre alla parte ricorrente, nel termine di centoventi (120) giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza o dalla sua notificazione a cura di parte, se anteriore, una somma a titolo di risarcimento da quantificarsi alla stregua dei criteri indicati in parte motiva;

- compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Conclusione

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 9 novembre 2021, con l'intervento dei Magistrati:

Maria Cristina Quiligotti, Presidente

Roberto Valenti, Consigliere

Bartolo Salone, Referendario, Estensore