Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), sentenza n.2346 del 18 marzo 2021, sul termine prescrizione per occupazioni illegittime collegate solo a picchettamento

MASSIMA

In caso di domanda di risarcimento del danno per illegittima occupazione dei terreni, la prescrizione quinquennale decorre dal maturare di ogni singolo anno di illegittima occupazione (ex multis Cons. Stato, Sez. IV, sent. n. 1383/2021; Cons. giust. amm., sent. n. 255/2019; Cons. Stato, Sez. IV, sent. n. 5262/2017; id., Sez. IV, sent. n. 5084/2017; id., Sez. IV, sent. n. 4636/2016).

SENTENZA

N. 02346/2021REG.PROV.COLL.

N. 07070/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7070 del 2020, proposto dal signor OMISSIS in persona del legale rappresentante pro tempore, in qualità di acquirente a titolo derivativo degli immobili oggetto di causa, entrambi rappresentati e difesi dall'avvocato Marcello Carriero, elettivamente domiciliati presso il suo studio in Roma, via Cola di Rienzo, n. 111;

contro

il Comune di Grottaferrata, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Morelli, elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma, via Vitelleschi, n. 26;
il Comune di Rocca di Papa, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Piergiorgio Abbati, elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma, via G. Pierluigi da Palestrina, n. 19;
la XI Comunità Montana dei Castelli Romani e Prenestini, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma (Sezione Seconda-Bis), n. 13285/2019, resa tra le parti, pubblicata il 19 novembre 2019, non notificata, pronunciata nel giudizio per la condanna della XI Comunità montana dei Castelli romani e prenestini, del Comune di Grottaferrata e del Comune di Rocca di Papa al risarcimento dei danni conseguenti agli atti annullati dal Tar Lazio, sede di Roma, con sentenza n. 6065/2005, passata in giudicato.
 

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Grottaferrata e del Comune di Rocca di Papa;

Visti gli appelli incidentali proposti dal Comune di Grottaferrata e dal Comune di Rocca di Papa.

Visti tutti gli atti della causa;

Rilevato che l’udienza si è svolta ai sensi dell’art. 25, comma 2, del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito con modificazioni con legge 18 dicembre 2020, 176, attraverso videoconferenza con l’utilizzo della piattaforma “Microsoft Teams”, come previsto dalla circolare n. 6305 del 13 marzo 2020 del Segretario generale della Giustizia amministrativa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2021 il Cons. Michele Pizzi e uditi per le parti l’avvocato Marcello Carriero e l’avvocato Marco Morelli;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue.

FATTO

1. La signora OMISSIS, proprietaria di terreni situati nel Comune di Grottaferrata (foglio 19, particelle n. 143, n. 166, n. 169 e n. 196) e nel Comune di Rocca di Papa (foglio 2, particelle n. 4, n. 21 e n. 22) agì nell’anno 2000 proponendo ricorso innanzi al Tar Lazio, sede di Roma, chiedendo l’annullamento della deliberazione della XI Comunità montana dei Castelli romani n. 26 del 18 marzo 1999, di approvazione del progetto esecutivo dell’opera relativa alla sistemazione idrogeologica ed ambientale del Fosso di Pentina Stalla Cartabrutta e contestuale dichiarazione di pubblica utilità dell’opera in questione, nonché di tutti i relativi atti prodromici.

2. La ricorrente in quella sede lamentò anche l’illegittima occupazione dei suoi terreni da parte del Comune di Grottaferrata, nonché l’illegittimità degli atti di picchettamento e di rilievo posti in essere da tecnici incaricati dal Comune di Rocca di Papa.

3. Il Tar Lazio, sede di Roma, con sentenza n. 6065 del 2005, passata in giudicato, annullò i provvedimenti impugnati per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento, ai sensi dell’articolo 7 della legge n. 241 del 1990.

4. Con successivo ricorso (n.r.g. 6347/2011) innanzi al medesimo Tar Lazio, sede di Roma, la signora OMISSIS, mediante procuratore generale, ha agito per la condanna della XI Comunità montana dei Castelli romani e prenestini, nonché per la condanna dei Comuni di Grottaferrata e di Rocca di Papa, al fine di ottenere il risarcimento dei danni conseguenti agli atti della menzionata procedura espropriativa, annullati dalla citata sentenza del Tar Lazio, sede di Roma, n. 6065/2005 passata in giudicato.

5. Il Tar Lazio, sede di Roma, con la gravata sentenza 19 novembre 2019, n. 13285, accogliendo parzialmente il ricorso, ha così statuito:

5.1. - ha dichiarato il parziale difetto di giurisdizione del giudice amministrativo “nella parte in cui è censurato il cosiddetto <sconfinamento>, ovvero laddove l’opera di pubblica utilità è stata collocata e ha interessato un terreno più esteso di quello considerato negli atti amministrativi presupposti”;

5.2. - ha affermato che: “ben possono coesistere in astratto le due forme di pretesa risarcitoria, per via equivalente e in forma specifica, quando si richiede la riparazione del pregiudizio asseritamente arrecato dalla realizzazione dell’opera in uno con la remissione in pristino dello stato dei luoghi, non sussistendo un’inconciliabilità logico-fattuale tra i due rimedi”;

5.3. - ha rigettato la domanda di risarcimento del danno in forma specifica, previa rimessione in pristino dei terreni, in quanto tale domanda si sarebbe dovuta proporre con giudizio di ottemperanza e comunque perché tutti i fondi de quibus erano stati già venduti dalla ricorrente alla s.r.l. Ama Immobiliare nel giugno del 2012;

5.4. - ha rigettato la domanda di risarcimento del danno non patrimoniale, sub specie di danno biologico, a causa della mancanza della relativa documentazione medico-legale di accertamento della lesione all’integrità psico-fisica;

5.5. - ha rigettato la domanda di risarcimento del danno patrimoniale nei confronti della Comunità montana, perché i danni dedotti dalla ricorrente “non appaiono causalmente riconducibili alle delibere emesse” dalla predetta Comunità;

5.6. - ha altresì rigettato la domanda risarcitoria svolta nei confronti del Comune di Grottaferrata, “giacché detto Comune risulta aver avviato apposita procedura di acquisizione sanante dei suddetti terreni, ex art. 42 bis del d.p.r. n. 327 del 2001, da definire e concludere”;

5.7. - per quanto riguarda la domanda di risarcimento del danno proposta nei confronti del Comune di Rocca di Papa, ha respinto l’eccezione di prescrizione ed ha condannato il predetto Comune al pagamento della somma di euro 26.805,400 oltre interessi legali, considerata la limitata capacità edificatoria dei terreni.

6. La signora Rosa Bertoglio, mediante procuratore generale, e la s.r.l. Ama Immobiliare, in qualità di acquirente dei terreni de quibus, hanno proposto appello articolato nei seguenti quattro motivi:

6.1. – violazione dell’art. 42, comma 3, della Costituzione, violazione dell’art. 1 del protocollo n. 1 alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, violazione dell’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, violazione del codice del processo amministrativo ed errata applicazione dei poteri cognitori e decisori, contraddittorietà ed insufficienza della motivazione, violazione del d.P.R. n. 327/2001, dei principi espressi dal diritto vivente in ordine alla quantificazione dei danni conseguenti alla mancata disponibilità dei beni illegittimamente occupati ed alla impossibilità di utilizzo ai fini edificatori e di godimento delle aree, violazione degli articoli 32 e 112 cod. proc. amm., per aver il Tar erroneamente rigettato la domanda di ripristino dello stato dei luoghi e di restituzione dei terreni affermando la necessità di instaurare un giudizio di ottemperanza, considerato anche che l’intervenuta successione nella proprietà dei beni in corso di causa non può comportare per la s.r.l. Ama Immobiliare (acquirente dei terreni de quibus) l’impossibilità di “giovarsi, per quanto di ragione, della pronuncia emessa nei confronti del dante causa”;

6.2. - violazione dell’art. 42, comma 3, della Costituzione, violazione dell’art. 1 del protocollo n. 1 alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, violazione dell’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, violazione del codice del processo amministrativo ed errata applicazione dei poteri cognitori e decisori, contraddittorietà ed insufficienza della motivazione, violazione del d.P.R. n. 327/2001, dei principi espressi dal diritto vivente in ordine alla quantificazione dei danni conseguenti alla mancata disponibilità dei beni illegittimamente occupati ed alla impossibilità di utilizzo ai fini edificatori e di godimento delle aree con riferimento al rigetto della domanda nei confronti della XI Comunità montana, per aver il Tar Lazio erroneamente respinto la domanda risarcitoria svolta nei confronti della predetta Comunità, senza tener conto che l’opera pubblica da realizzare (in vista della quale furono adottati gli atti annullati dal Tar Lazio, sede di Roma, con la sentenza n. 6065/2005) era un’opera pubblica intercomunale, che la Comunità montana ha rivestito il ruolo di soggetto committente della progettazione e di stazione appaltante delle opere, e che l’intervento dei Comuni di Grottaferrata e di Rocca di Papa non fa venire meno l’autonoma responsabilità della predetta Comunità montana;

6.3. - violazione dell’art. 42, comma 3, della Costituzione, violazione dell’art. 1 del protocollo n. 1 alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, violazione dell’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, violazione del codice del processo amministrativo ed errata applicazione dei poteri cognitori e decisori, contraddittorietà ed insufficienza della motivazione, violazione del d.P.R. n. 327/2001, dei principi espressi dal diritto vivente in ordine alla quantificazione dei danni conseguenti alla mancata disponibilità dei beni illegittimamente occupati ed alla impossibilità di utilizzo ai fini edificatori e di godimento delle aree, violazione dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001, con riferimento al rigetto della domanda nei confronti del Comune di Grottaferrata, per aver il Tar Lazio erroneamente respinto la domanda risarcitoria per il solo fatto che il Comune di Grottaferrata avesse meramente avviato un procedimento amministrativo ai fini dell’acquisizione coattiva dei terreni ai sensi dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001;

6.4. - violazione dell’art. 42, comma 3, della Costituzione, violazione dell’art. 1 del protocollo n. 1 alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, violazione dell’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, violazione del codice del processo amministrativo ed errata applicazione dei poteri cognitori e decisori, contraddittorietà ed insufficienza della motivazione, violazione del d.P.R. n. 327/2001, dei principi espressi dal diritto vivente in ordine alla quantificazione dei danni conseguenti alla mancata disponibilità dei beni illegittimamente occupati ed alla impossibilità di utilizzo ai fini edificatori e di godimento delle aree, con riferimento al parziale rigetto della domanda nei confronti del Comune di Rocca di Papa, per aver il Tar Lazio erroneamente affermato che il Comune di Rocca di Papa si era limitato ad una mera opera di picchettamento e delimitazione dei terreni, nonché per aver erroneamente il Primo giudice calcolato il quantum debeatur senza tener conto della perizia di parte depositata dalla ricorrente e del reale valore dei terreni, che sono inseriti “in contesto ampiamente urbanizzato”.

7. Si è costituito in giudizio il Comune di Grottaferrata, chiedendo il rigetto dell’appello e riproponendo le eccezioni dedotte in primo grado ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm.: il Comune di Grottaferrata ha contestato nuovamente la perizia tecnica di parte depositata dalla ricorrente in primo grado a firma del geometra Capestri ed ha lamentato la mancata prova degli asseriti danni relativi ai frutti, all’abbattimento di alberi e recinzioni, alla mancata possibilità edificatoria, al rifacimento delle recinzioni ed al ripristino degli accessi, al deprezzamento delle abitazioni esistenti.

7.1. Il Comune di Grottaferrata ha, altresì, proposto appello incidentale in via subordinata, impugnando la sentenza del Tar Lazio, sede di Roma, n. 13285/2019: 1) nella parte in cui ha ammesso il cumulo tra risarcimento del danno per equivalente (comprensivo del valore del bene) ed il risarcimento del danno in forma specifica; 2) nella parte in cui ha previsto che la pretesa risarcitoria possa essere rivolta anche nei confronti di chi non sia ancora proprietario dei terreni; 3) nella parte in cui ha ritenuto sussistente la legittimazione passiva del Comune di Grottaferrata ed ha escluso la responsabilità della Comunità montana; 4) nella parte in cui ha respinto l’eccezione di prescrizione del diritto al risarcimento del danno.

8. Il Comune di Rocca di Papa si è costituito in giudizio, chiedendo il rigetto dell’appello, ed ha altresì proposto appello incidentale avverso la sentenza del Tar Lazio, sede di Roma, n. 13285/2019: 1) nella parte in cui ha riconosciuto la legittimazione passiva del Comune di Rocca di Papa, ha escluso la responsabilità della Comunità montana ed ha invece affermato la responsabilità del predetto Comune, liquidando l’importo da corrispondere alla ricorrente a titolo risarcitorio; 2) nella parte in cui ha rigettato l’eccezione di prescrizione del diritto al risarcimento del danno; 3) nella parte in cui ha erroneamente calcolato l’importo da corrispondere a titolo risarcitorio.

9. In data 1° febbraio 2021 il Comune di Rocca di Papa ha depositato memoria difensiva, illustrando le proprie difese e lamentando la tardività della produzione documentale del 21 gennaio 2021 da parte dell’appellante principale.

10. L’appellante principale, in data 2 febbraio 2021, ha replicato agli appelli incidentali, insistendo per la riforma della gravata sentenza.

11. Tutte le parti hanno poi depositato memorie di replica insistendo nelle rispettive difese.

12. Il Comune di Rocca di Papa, in data 2 marzo 2021, ha depositato note di udienza, alternative alla discussione, ai sensi dell’art. 4, comma 1, del decreto legge 30 aprile 2020, n. 28, convertito con modificazioni con legge 25 giugno 2020, n. 70.

13. All’udienza del 4 marzo 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

14. Il primo motivo dell’appello principale è in parte infondato ed in parte inammissibile.

14.1 Infatti, a prescindere dalla questione in diritto circa la necessità o meno di attivare un autonomo giudizio di ottemperanza per ottenere il risarcimento del danno in forma specifica (sub specie di rimessione in pristino dei terreni e loro restituzione), rimane comunque dirimente ed assorbente l’intervenuta alienazione, avvenuta nel giugno dell’anno 2012, dei terreni oggetto di causa da parte della signora OMISSIS, la quale società, pur divenendo medio tempore proprietaria dei beni de quibus e pur potendo intervenire nel giudizio innanzi al Tar Lazio, è rimasta estranea al giudizio di primo grado, con la conseguenza che, nel caso di specie, trova piena applicazione la previsione dell’art. 111 cod. proc. civ. secondo cui, in caso di successione tra vivi a titolo particolare, “il processo prosegue tra le parti originarie”.

Pertanto, considerato che l’avente causa – pur potendo - non è intervenuto nel giudizio di primo grado e non ha fatto propria la domanda restitutoria proposta dalla signora Bertoglio (dante causa), correttamente il Tar Lazio ha respinto la domanda di risarcimento del danno in forma specifica avanzata (solo) da quest’ultima, avendo costei oramai alienato i terreni di cui chiedeva la restituzione.

14.2. È inoltre inammissibile la domanda restitutoria proposta dalla s.r.l. Ama Immobiliare con il presente gravame, in quanto articolata per la prima volta in sede d’appello.

14.3. Pertanto il primo motivo di appello deve essere in parte respinto ed in parte dichiarato inammissibile.

15. Il secondo motivo dell’appello principale è infondato.

15.1. Infatti, con riguardo al capo di sentenza con il quale il Tar Lazio ha respinto la domanda risarcitoria proposta nei confronti della XI Comunità montana, gli appellanti svolgono censure alquanto generiche, dal momento che la natura intercomunale dell’opera ed il fatto che la Comunità montana ne fosse il soggetto committente non porta sic et simpliciter al riconoscimento di un profilo di responsabilità in capo alla medesima Comunità, non essendo stato provato il profilo soggettivo della colpa e considerato inoltre che, come rilevato dal Tar Lazio e non oggetto di censura, non sussiste il nesso causale: “i danni dedotti dalla parte ricorrente, secondo la prospettazione della medesima, sarebbero discesi dalla creazione di un nuovo fosso artificiale, in luogo del risanamento di quello esistente, e dunque non appaiono causalmente riconducibili alle delibere emesse dalla Comunità montana, che tale risanamento per l’appunto prevedevano” (pag. 6 della gravata sentenza).

15.2. Il secondo motivo di appello deve pertanto essere respinto.

16. Il terzo motivo dell’appello principale è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto risulta per tabulas che il Comune di Grottaferrata, con provvedimento prot. n. 5820 dell’8 febbraio 2021, ha disposto l’acquisizione coattiva, ai sensi dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001, dei terreni oggetto di causa (foglio 19, particelle n. 143, n. 166, n. 169 e n. 196), con la conseguenza che ogni doglianza deve essere ora eventualmente rivolta avverso tale provvedimento acquisitivo, anche ai fini del calcolo dell’indennizzo relativamente alla pregressa occupazione dei fondi de quibus;

17. Il quarto motivo dell’appello principale, concernente il capo della sentenza del Tar Lazio che ha parzialmente accolto la domanda risarcitoria nei confronti del Comune di Rocca di Papa, è infondato.

17.1. Al riguardo occorre preliminarmente esaminare il secondo motivo dell’appello incidentale svolto dal predetto Comune, con il quale è stato impugnato il capo della sentenza di primo grado che aveva respinto l’eccezione di prescrizione del diritto al risarcimento del danno.

17.2. Il secondo motivo dell’appello incidentale del Comune di Rocca di Papa è fondato e, pertanto, merita accoglimento.

17.3. In linea generale occorre precisare che, in caso di domanda di risarcimento del danno per illegittima occupazione dei terreni, la prescrizione quinquennale decorre dal maturare di ogni singolo anno di illegittima occupazione (ex multis Cons. Stato, Sez. IV, sent. n. 1383/2021; Cons. giust. amm., sent. n. 255/2019; Cons. Stato, Sez. IV, sent. n. 5262/2017; id., Sez. IV, sent. n. 5084/2017; id., Sez. IV, sent. n. 4636/2016).

Nel caso di specie dalla sentenza del Tar Lazio, sede di Roma, n. 6065 del 2005, passata in giudicato, emerge che, per quanto attiene all’attività materiale posta in essere dal Comune di Rocca di Papa, questa attività si è concretizzata in mere opere di rilievo e picchettamento, né risulta affatto dimostrato che il predetto Comune abbia occupato i terreni e che tale occupazione si sia protratta ininterrottamente negli ultimi venti anni, come genericamente dedotto dagli appellanti.

Di conseguenza, dal momento che l’unica attività materiale, posta in essere dal Comune di Rocca di Papa e di cui si ha certa contezza, fu quella di picchettamento e di rilievo dei terreni eseguita nel novembre dell’anno 1999 (come affermato a pagina 3 della sentenza del Tar Lazio, sede di Roma, n. 6065/2005, passata in giudicato) e considerato che la prima intimazione di pagamento fu inviata dalla signora Rosa Bertoglio al predetto Comune solo in data 11 dicembre 2006 (pag. 5 dell’appello principale), risulta prescritto il diritto al risarcimento del danno, essendo decorso il relativo termine quinquennale di prescrizione decorrente dal novembre del 1999.

17.4. Pertanto, stante l’accoglimento del secondo motivo dell’appello incidentale del Comune di Rocca di Papa, deve essere respinto il quarto motivo dell’appello principale e, in parziale riforma della sentenza gravata, deve essere respinta la domanda risarcitoria proposta nei confronti del predetto Comune.

18. In definitiva il primo motivo dell’appello principale deve essere in parte respinto ed in parte dichiarato inammissibile, il secondo motivo deve essere respinto, il terzo motivo deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse ed il quarto motivo deve essere respinto stante l’accoglimento del secondo motivo dell’appello incidentale proposto dal Comune di Rocca di Papa, con la conseguenza che, in parziale riforma della sentenza del Tar Lazio, sede di Roma, n. 13285/2019, deve essere respinta la domanda risarcitoria svolta in primo grado nei confronti del predetto Comune.

19. Stante il rigetto dell’appello principale deve disporsi l’assorbimento delle ulteriori censure dedotte con l’appello incidentale del Comune di Rocca di Papa, nonché l’assorbimento dell’appello incidentale proposto, in via subordinata, dal Comune di Grottaferrata.

20. Le spese di lite del presente giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo nei soli confronti del Comune di Rocca di Papa, dovendosi invece procedere alla compensazione delle spese di lite nei confronti del Comune di Grottaferrata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello n.r.g. 7070/2020, come in epigrafe proposto:

- respinge l’appello principale;

- accoglie l’appello incidentale proposto dal Comune di Rocca di Papa nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, che conferma per il resto, respinge la domanda risarcitoria proposta nei confronti del Comune di Rocca di Papa;

- assorbe le restanti censure dedotte con gli appelli incidentali;

- condanna in solido la signora Rosa Bertoglio e la s.r.l. Ama Immobiliare al pagamento delle spese di lite del presente giudizio in favore del Comune di Rocca di Papa, liquidate in euro 3.000,00 oltre accessori di legge;

- compensa le spese di lite nei confronti del Comune di Grottaferrata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2021, ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, con l'intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere

Michele Pizzi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Michele Pizzi

Luigi Maruotti

IL SEGRETARIO