N. 00474/2015 REG.PROV.COLL.

N. 02069/2004 REG.RIC.

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2069 del 2004, proposto da: 

Filippi Domenico Antonio, rappresentato e difeso dall'avv. Maria Luisa Acciari, con domicilio eletto presso Vincenzo Cerulli Irelli in Roma, via Dora, 1; 

contro

Provincia di Viterbo, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avv. Maria Teresa Stringola e Francesca Manili, anche disgiuntamente, con domicilio eletto in Roma, Via C. Fracassini n. 18, presso lo studio dell’avv. Roberto Venettoni; 

per l’accertamento di illegittimità dell’occupazione delle aree di proprietà della ricorrente e per la conseguente condanna dell’intimata Amministrazione Provinciale di Viterbo al risarcimento dei danni per equivalente.

 

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di Viterbo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2014 il cons. Giuseppe Rotondo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

 

FATTO e DIRITTO

Con ricorso in riassunzione (ex art.105, c. 3^ del Cod.proc. amm.) – a seguito di annullamento della sentenza Tar Lazio n. 6678/2007 disposto con decisione n. 2733/2012 del Consiglio di Stato) - viene riproposta la domanda di accertamento dell’illegittimità dell’occupazione delle aree di proprietà della ricorrente e di conseguente condanna dell’intimata Amministrazione Provinciale di Viterbo al risarcimento dei danni per equivalente, ex art. 2043 cod. civ., mediante “pagamento, in favore dell’istante, del valore venale delle aree, ove si prenda atto della loro irreversibile trasformazione per effetto della realizzazione della prevista opera pubblica, il tutto aumentato del maggior danno ed interessi, il cui ammontare complessivo viene quantificato – con più ampia facoltà di precisazione in corso di causa - in euro 35.000,00”.

Parte ricorrente ha, altresì, chiesto la condanna dell’intimata Amministrazione al pagamento delle somme maturate a titolo di indennità di occupazione legittima, maggiorato di interessi e rivalutazione, nonché delle somme maturate e maturande a titolo di risarcimento del danno cagionato alla residua proprietà, dei soprassuoli e del frutto pendente, oltre svalutazione ed interessi.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione Provinciale di Viterbo.

Le parti hanno depositato memorie e documenti.

All’udienza del 29 ottobre 2014, la causa è stata trattenuta per la decisione.

Giova premettere che il Consiglio di Stato, con sentenza n. 2733/2012, ha annullato la sentenza del Tar Lazio, sez. II ter, n. 6678 del 18 luglio 2007, resa inter partes, disponendo il rinvio al giudice di primo grado per “l’ulteriore corso del giudizio”.

Più in particolare il giudice d’appello, dopo aver chiarito che “Il fulcro essenziale della controversia è costituito dalla incontestata tardività del decreto di esproprio, che è stato pacificamente emanato in momento successivo alla consumazione dei termini di avvio e ultimazione della procedura”, ha definitivamente statuito che “la domanda risarcitoria connessa alla perdurante occupazione del suolo dopo la scadenza dei termini e in funzione dell’inidoneità del tardivo decreto espropriativo a produrre l’effetto ablatorio, pertenga alla giurisdizione esclusiva amministrativa, ai sensi dell’art. 53 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327”.

Nel riformare la decisione di primo grado, l’Alto Consesso ha, per un verso, definitivamente acclarato l’inefficacia del decreto di esproprio impugnato in primo grado che, siccome tardivamente emanato dall’Amministrazione, non è stato ritenuto inidoneo a produrre l’effetto traslativo della proprietà in mano pubblica; dall’altro, ha annullato la sentenza con rinvio al giudice di prime cure perché si pronunci sulla domanda di risarcimento del danno in relazione alla perdurante occupazione illecita del suolo.

Definito l’ambito del presente giudizio, il Collegio osserva preliminarmente che, in relazione alla domanda di accertamento, con conseguente condanna dell’Amministrazione Provinciale di Viterbo, del diritto di credito del ricorrente al pagamento delle somme maturate a titolo di indennità di occupazione legittima del proprio suolo (ex artt. 20, L. n. 865/71 e 22 bis D.P.R. n. 327/2001), deve rilevarsi che il ricorso presenta significativi profili di inammissibilità, atteso che tutte le controversie inerenti a diritti di natura indennitaria (indennità di occupazione e/o di espropriazione), in funzione di controvalore del bene oggetto delle procedure ablatorie non possono che essere devolute, sia in ordine all’an che al quantum, alla giurisdizione del giudice ordinario secondo quanto prescritto dall’art. 34 D. Lgs. n. 80 del 1998, dagli artt. 19 e 20 L. n. 865 del 1971 (Cass. SS.UU. n. 15471/03; Cass. ss. n. 541/91; Cass. n. 6493/88; T.A.R. Campania, Sez.V, 21.3.2007, n. 2617) e da ultimo dall’art. 133, c. 1, lett. f) del D:Lgs n. 104 del 2010; l’opzione ermeneutica in esame è del resto coerente con la previsione attualmente vigente, di cui all’art. 53, punto 3, del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (T.U. sulle espropriazioni per pubblica utilità) che conferma la giurisdizione del giudice ordinario <
>.

Nel merito delle restanti domande, come seguono le considerazioni del Collegio.

Parte ricorrente ha chiesto che, accertata l’illegittimità della perdurante occupazione del fondo, l’intimata Amministrazione venga condannata al risarcimento del danno (patrimoniale, non patrimoniale e morale) in relazione, sia alla perdurante occupazione del suolo dopo la scadenza dei termini di occupazione legittima, sia al pregiudizio asseritamente arrecatole alla porzione residua del terreno.

In punto di fatto, la decisione del giudice d’appello ha statuito che:

-il decreto espropriativo del suolo è stato adottato tardivamente, allorquando si erano consumati i termini di avvio ed ultimazione della procedura ablatoria; da cui, la conseguente “inidoneità del tardivo decreto espropriativo a produrre l’effetto ablatorio” (id est, nullità/inefficacia del provvedimento de quo);

-al momento della pronuncia della sentenza del Tar Lazio, sez. II ter, n. 6678/2007 (annullata con rinvio al giudice di primo grado con la decisione 2733/2013, sul rilievo dell’erronea declinataria, da parte del TAR, della giurisdizione amministrativa in ordine alla domanda risarcitoria connessa alla perdurante occupazione del suolo dopo la scadenza di termini di legittima occupazione) era già in vigore il T.U. Espropri approvato con D. Lgs 8 giugno 2001, n. 327.

Ebbene, in ordine alla configurabilità del fatto illecito suscettibile di risarcimento, il Collegio ritiene che non sussistano valide ragioni per discostarsi dall’orientamento giurisprudenziale ormai consolidato secondo il quale:

A)La cessazione di efficacia dell'ordinanza di occupazione di un’area non fa venir meno l'occupazione da parte della Pubblica amministrazione, mantenuta attraverso la detenzione dell'immobile; per far cessare l'occupazione è, infatti, necessario un atto di riconsegna del bene al proprietario, in mancanza del quale l'occupazione diviene illegittima e fonte di responsabilità per la P.A. occupante (T.A.R. Sicilia, Catania, sez. II, 15 gennaio 2014, n. 18).

B)Pur se l'opera risulti ultimata, finché dura l'illegittima occupazione del bene, senza che vi sia un eventuale titolo idoneo a determinare il trasferimento della proprietà in capo all'Amministrazione medesima, non decorre alcun termine di prescrizione ai fini dell'eventuale azione risarcitoria, data la natura permanente dell'illecito dell'Amministrazione (T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, 3 luglio 2013, n. 757).

C)In caso di illegittima occupazione di suolo privato da parte dell'Amministrazione e agli effetti della quantificazione del danno da risarcire al proprietario, il momento iniziale del comportamento lesivo deve essere identificato in quello in cui l'occupazione dell'area privata è divenuta illegittima, il che significa che decorre dalla prima apprensione del bene, ossia dalla sua occupazione qualora l'intera procedura espropriativa sia stata annullata, oppure dallo scadere del termine massimo di occupazione legittima, qualora invece questa prima fase sia rimasta integra; il termine finale deve essere invece individuato in quello in cui la Pubblica amministrazione acquisterà legittimamente la proprietà dell'area ovvero provvederà alla restituzione della stessa al proprietario (Consiglio di Stato, sez. IV, 16 settembre 2011 n. 5230).

D)L'istituto dell'occupazione acquisitiva è stato espunto dal nostro ordinamento giuridico sia a seguito dell'intervento della Corte europea dei Diritti dell'Uomo, che ha ritenuto l'occupazione appropriativa contrastante con la Convenzione europea dei Diritti dell'Uomo, sia a seguito dell'entrata in vigore dell’art. 42 bis, d.P.R. n. 327 del 2001. Pertanto, all’annullamento degli atti della procedura espropriativa ovvero alla perdita di efficacia del provvedimento di occupazione (ipotesi, quest’ultima, ricorrente nella fattispecie) consegue l’obbligo dell’Amministrazione di restituire i terreni illegittimamente occupati, fatta salva la facoltà dell'Ente pubblico espropriante di avvalersi dell'art. 42 bis, d.P.R. n. 327 del 2001 (cfr. T.A.R. Toscana, Firenze, sez. III, 29.11.2013, n. 1655).

Invero, l’intervenuta realizzazione dell'opera pubblica non fa venir meno l'obbligo dell'Amministrazione di restituire al privato il bene illegittimamente appreso, dovendosi ritenere superata l'interpretazione che riconnetteva alla costruzione dell'opera pubblica effetti preclusivi o limitativi della tutela in forma specifica del privato operata in relazione al diritto comune europeo; di conseguenza, il proprietario del fondo illegittimamente occupato dall'Amministrazione, una volta ottenuta la declaratoria d’illegittimità dell'occupazione e l'annullamento dei relativi provvedimenti, può legittimamente chiedere sia la restituzione del fondo sia la sua riduzione in pristino, ma non anche il risarcimento del danno atteso che la titolarità del diritto di proprietà del suolo non è venuta meno, sicché nessun danno può profilarsi in relazione alla sua perdita (Consiglio di Stato, sez. IV, 27 gennaio 2014 n. 359; T.A.R. Sardegna, Cagliari, sez. II, 11 gennaio 2014 n. 15).

E)Il giudice amministrativo, nello stabilire l'importo del danno, non può includervi anche quanto dovuto per il periodo di occupazione legittima, la cui valutazione è, invero, di spettanza del giudice ordinario, a norma degli artt. 53, comma 3, e 54, T.U. 8 giugno 2001 n. 327: la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sussiste solo in caso di danni conseguenti all'annullamento della dichiarazione di p.u. e, in generale, di un provvedimento amministrativo in tema di espropriazione per pubblica utilità (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 4 novembre 2013 n. 4895).

F)Spetta, invece, il risarcimento del danno causato dall’illegittima detenzione delle aree da parte dell'Amministrazione del fondo non espropriato né altrimenti acquisito al patrimonio dell’ente ma rimasto nella proprietà dominicale del privato. Tale danno deve coprire il solo valore d'uso del bene dal momento della sua illegittima occupazione (corrispondente alla data di cessazione di efficacia del decreto di occupazione d’urgenza), fino alla giuridica regolarizzazione della fattispecie ovvero fino alla restituzione dell’area o al suo legittimo acquisto, con il consenso della controparte mediante contratto oppure mediante l’adozione del provvedimento autoritativo di acquisizione sanante ex art. 42- bis, d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 (T.A.R. Toscana, Firenze, sez. III, 29.11.2013, n. 1655); tale valore d’uso, corrispondente come detto, al danno sofferto dal proprietario per l'illecita, prolungata occupazione dei terreni di sua proprietà, può quantificarsi, con valutazione equitativa ex artt. 2056 e 1226 c.c., nell'interesse del cinque per cento annuo sul valore venale del bene, in linea con il parametro fatto proprio dal legislatore con l’art. 42- bis, comma 3, del d.P.R. n. 327 del 2001, suscettibile di applicazione analogica in quanto espressione di un principio generale (T.A.R. Basilicata, Potenza, sez. I, 7 marzo 2014, n. 182; T.A.R. Liguria, Genova, sez. I, 14 dicembre 2012).

G)La giurisprudenza di legittimità fin dall'inizio degli anni ‘80 ha riconsiderato ed espunto (Cass. 382/1978; 2931/1980; 5856/1981) la regola, fino ad allora seguita, che alla P.A. occupante (senza titolo) fosse concesso di completare la procedura ablativa in ogni tempo con la tardiva pronuncia del decreto di esproprio affermando (vedi anche decisione n. 293 del 2010 della Consulta) che la sopravvenienza del decreto espropriativo non può avere un'efficacia sanante retroattiva, determinata da scelte discrezionali dell'ente pubblico o dai suoi poteri autoritativi.

Alla stregua di quanto sopra esposto, circoscritto il petitum alla domanda risarcitoria per equivalente, appare evidente al Collegio l’illiceità del comportamento serbato dall’intimata Amministrazione che, per un verso, ha continuato ad occupare il suolo di proprietà del ricorrente nonostante la scadenza dei termini di legittima occupazione (divenuta, pertanto, ”sine titulo”, in quanto non più presidiata da un titolo legittimante); per l’altro, senza alcuna plausibile giustificazione, ha adottato tardivamente e, perciò, inefficacemente il decreto espropriativo al quale, pertanto, non può attribuirsi alcun effetto sanante né dell’occupazione illegittima né dell’effetto traslativo della proprietà.

Quanto argomentato è sufficiente, ad avviso della Sezione, a ritenere provata la responsabilità di Amministrazione nell’illecito per cui è causa: infatti, è evidente che il soggetto espropriante non può ritenersi esonerato, per il solo fatto che i termini procedimentali siano scaduti, dal dovere di fare tutto quanto è in proprio potere per evitare l’indefinito protrarsi di una situazione contra jus che la sua stessa attività, inizialmente legittima, ha di fatto contribuito a determinare.

A tale conclusione induce l’applicazione dei comuni principi in tema di responsabilità aquiliana, laddove si assume in giurisprudenza che ai fini dell’individuazione del nesso causale per omissione può rilevare anche la violazione di un generico obbligo di impedire l’evento lesivo derivante da una specifica situazione tale da imporre il compimento di una determinata attività a tutela di un diritto altrui, ben potendo siffatta situazione scaturire anche da pregressa attività posta in essere dall’agente (cfr. Cass. civ., sez. II, 12 marzo 2012, nr. 3876; Cass. civ., sez. III, 29 luglio 2004, nr. 14484), ovvero da uno specifico rapporto negoziale o di altra natura esistente fra il danneggiante ed il danneggiato (cfr. Cass. civ., sez. III, 23 maggio 2006, nr. 12111; id., 30 giugno 2005, nr. 13957); sotto altro profilo la giurisprudenza ritiene che l’omissione può connotarsi dell’elemento oggettivo della colpa anche in caso di mera inerzia a fronte di una situazione pregiudizievole in atto, nota all’agente e che quest’ultimo avrebbe avuto la possibilità di impedire o far cessare (cfr. Cass. civ., sez. III, 14 giugno 1999, nr. 5880).

Sulla base delle coordinate ermeneutiche sopra richiamate, il ricorso in esame può essere accolto in parte qua, con declaratoria della illegittimità della perdurante occupazione di parte del fondo della ricorrente e la conseguente condanna della parte intimata al pagamento del danno patrimoniale conseguente all’illegittima detenzione del suolo, con decorrenza dalla data di cessazione della efficacia del decreto di occupazione d’urgenza.

Non può, invece, il Collegio, disporre la restituzione (materiale) del suolo al legittimo proprietario del fondo occupato, ancorché illegittimamente detenuto, in quanto – pur avendo l’interessato precisato, nelle memorie conclusive, che non era sua intenzione rinunciare implicitamente, con la sua domanda risarcitoria, al diritto dominicale – nessuna istanza specifica è stata avanzata in tal senso né articolata alcuna censura, sicché non potrebbe il Collegio – se non violando il precetto di cui all’art. 112 c.p.c. - adottare una simile statuizione (fermo restando, beninteso, che l’esercizio del potere di cui all’art. 42 bis del TU Espropriazione è prerogativa riservata alle amministrazioni, e da esse attivabile in ogni tempo);

Va respinta anche la domanda di risarcimento del danno connesso alla perdita della titolarità (giuridica) del bene che, come sopra chiarito (v. lett. “D”), continua ad appartenere ai ricorrenti.

Da respingere, inoltre, è anche la domanda di risarcimento dei danni non patrimoniali e morali che parte ricorrente ha introdotto solo con memoria conclusiva, non notificata a controparte, e per giunta formulata apoditticamente, ovvero senza fornire e/o allegare alcun elemento a comprova del pregiudizio asseritamente subito.

La formulazione in termini generici della pretesa induce al rigetto anche della domanda di risarcimento dei danni connessi all’asserito - ma non sufficientemente suffragato - pregiudizio recato alla residua porzione di proprietà del ricorrente.

Per quanto concerne, infine, la postulata indennità di occupazione legittima è stata, invece, già declinata la giurisdizione del giudice amministrativo in favore dell’autorità giudiziaria ordinaria, cui la causa va rinviata ai sensi dell’art. 11 del Cod. proc. Amm.

Tornando ai motivi dell’accoglimento parziale, il ricorrente contesta le modalità seguite dall’Amministrazione (v. perizia estimativa dei tecnici provinciali) per il calcolo delle indennità, censurando:

-il mancato riferimento a prezzi di compravendita di terreni aventi caratteristiche simili;

-il valore unitario attribuito al metro quadrato di terreno;

-il mancato rilievo attribuito “all’esercizio dell’azienda”;

-l’adattamento dei valori agricoli medi a quelli di mercato, senza alcuna indagine di mercato;

-la mancata applicazione, in concreto, del criterio di stima indicato in perizia (valore di mercato);

-l’indifferente scambio dei valori di mercato con i valori agricoli medi;

-il mancato allineamento alle disposizioni normative ed a quanto affermato dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 181 del 2011;

-le conclusioni cui sono pervenuti i tecnici dell’Amministrazione nel determinare i valori definitivo di espropri di terreni con caratteristiche analoghe a quelle per cui è causa, che differiscono sensibilmente tra loro pur avendo la medesima destinazione colturale a noccioleto.

Il Collegio rileva, innanzitutto, che – sulla scorta delle allegazioni addotte a supporto dei rilievi censori relativi ai valori unitari dei terreni presi a raffronto - parte ricorrente abbia sufficientemente assolto, in qualità di parte danneggiata, all’onere probatorio - su di essa incombente, trattandosi di diritto soggettivo - di fornire prova circa l’entità del danno patrimoniale subito (Cons. Stato Sez. V, 04-03-2011, n. 1408) .

Vertendo la questione controversa sulla commisurazione del risarcimento del danno per il periodo di occupazione senza titolo (art. 43, c. 3 del D.P.R. n. 327 del 2001), il Collegio, in base all’art. 34 comma 4 del c.p.a., in via equitativa e secondo la “ratio” dell'art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, ritiene di dover stabilire i seguenti criteri:

a) l’amministrazione intimata, tenuto conto della destinazione urbanistica del suolo, dovrà proporre al ricorrente, entro il termine di 90 gg. dalla comunicazione in via amministrativa o dalla notificazione della presente sentenza, il pagamento delle somme dovute, quantificate nei termini di seguito esposti (pagamento da effettuare poi, su accordo delle parti, nei 90 gg. successivi);

b) ai fini della quantificazione del valore venale, quale parametro per la determinazione del danno, la parte intimata è tenuta ad utilizzare il metodo di stima diretta (o sintetica), che consiste nella determinazione del più probabile valore di mercato di un bene (di norma maggiore del loro valore agricolo medio), mediante la comparazione di valori di beni della stessa tipologia di quello oggetto di stima (atti di compravendita di terreni finitimi e simili), devalutando i valori medi a mq. indicati per il terreno interessato fino a portarli al momento della cessazione di efficacia del decreto di occupazione;

c) una volta stabilito, alla data di cessazione del decreto di occupazione, il valore venale del bene, l’Amministrazione resistente è tenuta a computare a titolo risarcitorio – ai sensi dell’art. 42 bis, c. 5 del D.P.R. n. 327 del 2001 - gli interessi nella misura del 5% per ogni anno di occupazione illegittima fino alla data del 29 ottobre 2014 (udienza di discussione della causa in oggetto).

Tale danno, spettante sino alla regolarizzazione giuridica della fattispecie, può, allo stato, essere liquidato solo sino alla data odierna, in osservanza del principio di cui all'art. 112 c.p.c., secondo il quale il giudice non può pronunciarsi oltre i limiti della domanda.

Sulla somma così determinata, saranno dovuti gli interessi compensativi fino al definitivo soddisfo.

Onde evitare il maturarsi di un ulteriore danno risarcibile, anche in relazione al paventato danno cagionato alla residua proprietà, l’Amministrazione dovrà provvedere, in via prioritaria, alla regolarizzazione giuridica della fattispecie, mediante l’immediata restituzione del bene occupato, previa integrale riduzione in pristino, ovvero attraverso il legittimo acquisto della proprietà dell'area o con il consenso della controparte, mediante contratto, ovvero mediante l'adozione del provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42- bis, d.P.R. n. 327/2001.

In conclusione, sulla base delle considerazioni sopra indicate, il ricorso va accolto in parte, ovvero limitatamente al risarcimento del danno da occupazione illegittima, calcolato secondo i criteri sopra indicati; va, invece, dichiarato il difetto di giurisdizione quanto alla domanda giudiziale relativa al pagamento dell’indennità da occupazione legittima.

L’accoglimento solo parziale del ricorso è giusta causa per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a)lo accoglie in parte, e, per l’effetto, accertata l’illegittimità della perdurante occupazione del fondo di proprietà del ricorrente, condanna la Provincia di Viterbo, in persona del suo legale rappresentante, al risarcimento del danno da occupazione illegittima in favore del ricorrente, da quantificarsi, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., nella somma pari al 5% annuo del valore venale del bene illegittimamente detenuto, come sopra determinato, da liquidarsi a partire dalla data della cessazione di efficacia del decreto di occupazione d’urgenza e sino alla data del 29 ottobre 2014;

b)dichiara il difetto di giurisdizione con riguardo alla domanda relativa al mancato pagamento dell’indennità da occupazione legittima.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2014 con l'intervento dei magistrati:

Maddalena Filippi, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore

 

 

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

 

 

 

 

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/01/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)