Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sezione staccata di Salerno,  (Sezione Prima), sentenza n. 1013 del 15 aprile 2022, sul giudizio di ottemperanza su acquisizione sanante

MASSIMA

Il giudizio di ottemperanza si scompone in una triplice operazione logica: a) interpretazione del giudicato al fine di individuare il comportamento doveroso per la P.A. in sede di esecuzione; b) accertamento del comportamento in effetti tenuto dall'Amministrazione; c) valutazione della conformità del comportamento tenuto dall'Amministrazione rispetto a quello imposto dal giudicato (cfr., Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 6 aprile 2017, n. 1). L'oggetto del giudizio di ottemperanza è quindi rappresentato dalla puntuale verifica da parte del giudice dell'esatto adempimento da parte dell'Amministrazione dell'obbligo di conformarsi al giudicato per far conseguire concretamente all'interessato l'utilità o il bene della vita già riconosciutogli in sede di cognizione; tale verifica - che deve essere condotta nell'ambito dello stesso quadro processuale che ha costituito il substrato fattuale e giuridico della sentenza di cui si chiede l'esecuzione - comporta un'attenta attività di interpretazione del giudicato, al fine di enucleare e precisare il contenuto del relativo comando; attività, questa, da compiersi esclusivamente sulla base della sequenza "petitum - causa petendi - motivi - decisum".

dalla data della dichiarazione di dissesto e sino all'approvazione del rendiconto di cui all'articolo 256 non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti dell'ente per i debiti che rientrano nella competenza dell'organo straordinario di liquidazione. Le procedure esecutive pendenti alla data della dichiarazione di dissesto, nelle quali sono scaduti i termini per l'opposizione giudiziale da parte dell'ente, o la stessa benché proposta è stata rigettata, sono dichiarate estinte d'ufficio dal giudice con inserimento nella massa passiva dell'importo dovuto a titolo di capitale, accessori e spese".

SENTENZA 

N. 01013/2022 REG.PROV.COLL.

N. 01399/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1399 del 2021, proposto da
A., rappresentati e difesi dall'avvocato Antonio Volpe, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pietrastornina, non costituito in giudizio;

per l'ottemperanza

della sentenza del Tar Campania, Salerno, sez. I, n. 1238/2020, pubblicata il 29 settembre 2020.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2022 la dott.ssa Anna Saporito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con atto notificato il 13 settembre 2021 e depositato il successivo 28 settembre i sig.ri OMISSIS hanno agito per ottenere l'esecuzione del giudicato formatosi sulla sentenza del Tar Campania, Salerno, sez. I, n. 1238/2020, pubblicata il 29 settembre 2020, con la quale è stato ordinato al Comune di Pietrastornina l’adozione di “ogni necessario provvedimento volto ad assicurare agli istanti l’accesso pedonale agli immobili di loro proprietà, avvalendosi degli strumenti di intervento e disciplina della regolamentazione del traffico di cui all’art. 7 del D. Lgs n. 285/1992”.

1.1. Espongono i ricorrenti che con nota pec n. 639 del 1° febbraio 2021 il Sindaco dell’intimato Comune, pur dichiarando di ottemperare alla sentenza, nella sostanza non vi avrebbe provveduto “eccependo fantasiose difficoltà improponibili, inammissibili ed infondate già disattese del giudice amministrativo”. Con note pec del 1° febbraio 2021 e del 22 marzo 2021 i ricorrenti hanno contestato la mancata ottemperanza della sentenza in epigrafe indicata.

2. Tanto premesso, parte ricorrente ha chiesto di ordinare all’Amministrazione resistente di dare piena esecuzione al giudicato formatosi sulla sentenza azionata; ha altresì chiesto di nominare, per il caso di ulteriore inottemperanza, un commissario ad acta perché provveda in via sostitutiva.

3. Non si è costituito l'intimato Comune di Pietrastornina.

4. Con ordinanza n. 2473 del 19 novembre 2021 sono stati disposti incombenti istruttori.

4.1. In data 1° febbraio 2022 il Commissario Straordinario di Liquidazione del Comune ha depositato documentazione, chiedendo “di voler adottare un provvedimento di inammissibilità della richiesta” in quanto con delibera di Consiglio Comunale n. 16 del 30 ottobre 2020 è stato dichiarato il dissesto finanziario del Comune, con la conseguenza che “i debiti riferiti ad atti e fatti antecedenti il 31/12/2019 rientrano nella competenza dello scrivente Commissario Straordinario di Liquidazione”; ha altresì reso noto che i ricorrenti sono stati invitati a presentare, per quanto attiene al rimborso delle spese di lite liquidate nella sentenza indicata in epigrafe, istanza di inserimento nella massa passiva del Comune.

4.2. Con memoria del 28 febbraio 2022 i ricorrenti hanno contestato la nota del Commissario laddove non si limita al debito per la condanna al pagamento delle spese di lite liquidate nella sentenza 1238/2020 ma si estende all’obbligo posto in capo al Comune di adottare i provvedimenti necessari ad assicurare l’accesso pedonale agli immobili di loro proprietà.

5. Alla camera di consiglio del 9 marzo 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Preliminarmente il Collegio rammenta come il giudizio di ottemperanza si scompone in una triplice operazione logica: a) interpretazione del giudicato al fine di individuare il comportamento doveroso per la P.A. in sede di esecuzione; b) accertamento del comportamento in effetti tenuto dall'Amministrazione; c) valutazione della conformità del comportamento tenuto dall'Amministrazione rispetto a quello imposto dal giudicato (cfr., Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 6 aprile 2017, n. 1). L'oggetto del giudizio di ottemperanza è quindi rappresentato dalla puntuale verifica da parte del giudice dell'esatto adempimento da parte dell'Amministrazione dell'obbligo di conformarsi al giudicato per far conseguire concretamente all'interessato l'utilità o il bene della vita già riconosciutogli in sede di cognizione; tale verifica - che deve essere condotta nell'ambito dello stesso quadro processuale che ha costituito il substrato fattuale e giuridico della sentenza di cui si chiede l'esecuzione - comporta un'attenta attività di interpretazione del giudicato, al fine di enucleare e precisare il contenuto del relativo comando; attività, questa, da compiersi esclusivamente sulla base della sequenza "petitum - causa petendi - motivi - decisum".

7. Applicando le predette coordinate ermeneutiche al caso di specie, va osservato come il decisum della ottemperanda sentenza di questo Tar possa essere scisso in due distinti comandi giudiziali: da un lato la statuizione relativa alle spese di lite, poste a carico del Comune soccombente con distrazione in favore del procuratore antistatario; dall’altro la dichiarazione dell’obbligo “dell’amministrazione comunale intimata di pronunciarsi espressamente sull’istanza riproposta dai ricorrenti il 24 marzo 2014, entro il termine di 60 giorni decorrenti dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza ovvero, se anteriore dalla sua notifica su istanza di parte, adottando ogni necessario provvedimento volto ad assicurare agli istanti l’accesso pedonale agli immobili di loro proprietà, avvalendosi degli strumenti di intervento e disciplina della regolamentazione del traffico di cui all’art. 7 del D. Lgs. n. 285/1992”.

8. Tanto premesso, ai fini dell’esame dell’ammissibilità del ricorso alla luce del dissesto del Comune intimato occorre prendere le mosse da una sintetica ricostruzione della disciplina di riferimento.

8.1. Lo status di dissesto finanziario implica l'applicazione dell'art. 248, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000, ai sensi del quale: "dalla data della dichiarazione di dissesto e sino all'approvazione del rendiconto di cui all'articolo 256 non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti dell'ente per i debiti che rientrano nella competenza dell'organo straordinario di liquidazione. Le procedure esecutive pendenti alla data della dichiarazione di dissesto, nelle quali sono scaduti i termini per l'opposizione giudiziale da parte dell'ente, o la stessa benché proposta è stata rigettata, sono dichiarate estinte d'ufficio dal giudice con inserimento nella massa passiva dell'importo dovuto a titolo di capitale, accessori e spese".

8.2. Sulla base del rilievo che la procedura di liquidazione dei debiti è essenzialmente dominata dal principio della par condicio dei creditori, la costante giurisprudenza amministrativa in materia include lo stesso giudizio di ottemperanza, in quanto misura coattiva di soddisfacimento individuale del creditore, tra le procedure esecutive; la possibilità di una parziale deroga si configura solo ove l'azione di ottemperanza debba essere qualificata non come azione esecutiva "pura" per avere un "sostanziale contenuto di cognizione perché rivolta, ad esempio, a quantificare le somme effettivamente dovute in base ad un giudicato che si sia limitato a fissare criteri generali" (cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, sez. V, n. 4411 del 2015), fattispecie non ricorrente nel caso di specie.

8.3. Con l’avvio della procedura di dissesto si creano pertanto due gestioni separate: da un lato la c.d. gestione ordinaria, di competenza degli organi istituzionali dell’ente locale, dall’altro la gestione straordinaria, c.d. dissestata, specificamente attribuita all’organo straordinario di liquidazione. All’ente locale spetta la gestione corrente attraverso la predisposizione del bilancio stabilmente riequilibrato sottoposto all’approvazione del Ministero dell’Interno su parere della Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali (artt. 259-261 TUEL), mentre all’Organo Straordinario di Liquidazione compete la ricognizione ed il ripiano della massa debitoria pregressa attraverso la predisposizione di un piano di rilevazione e di un piano di estinzione della massa passiva (artt. 254 e 256 TUEL). Attraverso la separazione delle gestioni “la disciplina in esame mira a garantire, secondo un percorso procedurale improntato a esigenze di celerità, da un lato, la fuoriuscita dell’ente locale dalle condizioni di dissesto funzionale, per condurlo al ripristino dell’erogazione di funzioni e servizi essenziali con lo strumento del bilancio stabilmente riequilibrato; dall’altro, la soddisfazione dei creditori sulla massa attiva dell’ente in condizioni di par condicio, ossia secondo un ordine di priorità ispirato a criteri costituzionali di imparzialità, ragionevolezza e non discriminazione, nel rispetto delle cause legittime di prelazione”(Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per la Regione siciliana, deliberazione n.124/2019/PAR).

8.4. Per delineare lo spartiacque fra crediti che rientrano nella competenza dell’organo straordinario di liquidazione e crediti che ricadono nella gestione ordinaria occorre far riferimento all’articolo 252, comma 4, TUEL (ai sensi del quale l'organo straordinario di liquidazione ha competenza relativamente a fatti ed atti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell'anno precedente a quello dell'ipotesi di bilancio riequilibrato) come interpretato dalla norma di interpretazione autentica contenuta nell'art. 5, comma 2, del d.l. n. 80 del 2004, convertito in l. 140 del 2004, che recita: “si intendono compresi nelle fattispecie ivi previste tutti i debiti correlati ad atti e fatti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell'anno precedente a quello dell'ipotesi di bilancio riequilibrato, pur se accertati, anche con provvedimento giurisdizionale, successivamente a tale data ma, comunque, non oltre quella di approvazione del rendiconto della gestione di cui all'articolo 256, comma 11, del medesimo testo unico".

In proposito l’Adunanza Plenaria ha precisato che:

- “rientrano nella competenza dell’organo straordinario di liquidazione non solo le poste passive pecuniarie già contabilizzate alla data della dichiarazione di dissesto, ma anche tutte le svariate obbligazioni che, pur se stricto jure sorte in seguito, costituiscano comunque la conseguenza diretta ed immediata di “atti e fatti di gestione” pregressi alla dichiarazione di dissesto”; in particolare, facendo riferimento ad una ipotesi nella quale la sentenza azionata aveva imposto l’obbligo di adottare un provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis, il Supremo Consesso ha chiarito che se è vero che “il provvedimento dell’amministrazione che dispone la cd. acquisizione sanante, quindi, non accerta un debito preesistente, ma lo determina ex novo, quantificandone altresì l’ammontare e non ha, quindi, carattere ricognitivo, ma costitutivo, determinando, sul piano amministrativo e civilistico, un effetto traslativo ex nunc”, tuttavia detto provvedimento “risulta certamente correlato, sul piano della stessa attribuzione causale, “ad atti e fatti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato, pur se accertati, anche con provvedimento giurisdizionale, successivamente a tale data”(Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 5 agosto 2020, n. 15);

- “alla luce del dettato normativo, sotto il profilo finanziario, se gli atti e fatti cui è correlato il provvedimento giurisdizionale (o amministrativo, come ha ritenuto l'Adunanza Plenaria nella sentenza n. 15-2020, valorizzando l'inequivoca locuzione "anche giurisdizionali") sono cronologicamente ricollegabili all'arco temporale anteriore al 31 dicembre dell'anno precedente a quello dell'ipotesi di bilancio riequilibrato, il provvedimento successivo, che determina l'insorgere del titolo di spesa…. deve essere imputato alla Gestione liquidatoria, purché detto provvedimento sia emanato prima dell'approvazione del rendiconto della gestione di cui all'art. 256, comma 11” (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 12 gennaio 2022, n. 1).

8.5. In applicazione di tali principi, ritiene il Collegio che il ricorso sia ammissibile in relazione ad entrambi i distinti comandi giudiziali contenuti nella sentenza da ottemperare, sulla base delle considerazioni che seguono.

8.5.1. Quanto alle spese di lite, ai sensi dell'art. 91 c.p.c. "il giudice, con la sentenza che chiude il processo davanti a lui condanna la parte soccombente al rimborso delle spese a favore dell'altra parte e ne liquida l'ammontare insieme con gli onorari di difesa".

Il diritto a percepire le spese e gli onorari di difesa liquidati in sentenza sorge quindi con il deposito della sentenza (TAR Napoli, Sez. VIII, 23 aprile 2021, n. 2637).

Orbene, nel caso in esame:

- il diritto è sorto in data 29 settembre 2020, data di deposito della sentenza;

- il dissesto finanziario del Comune è stato dichiarato con delibera di Consiglio Comunale n. 16 del 30 ottobre 2020;

- come indicato nella documentazione versata in atti dal Commissario Straordinario di Liquidazione, la competenza dell’organo straordinario concerne “i debiti riferiti ad atti e fatti antecedenti il 31/12/2019”.

Ne consegue che la dichiarazione del dissesto non preclude l’azionabilità della procedura esecutiva, relativamente al credito concernente le spese legali.

8.5.2. Del pari è ammissibile il presente ricorso con riferimento all’ulteriore statuizione contenuta nella sentenza azionata, in quanto volta ad ottenere in prima battuta un facere (ovvero l’adozione “di ogni necessario provvedimento volto ad assicurare agli istanti l’accesso pedonale agli immobili di loro proprietà, avvalendosi degli strumenti di intervento e disciplina della regolamentazione del traffico di cui all’art. 7 del D. Lgs n. 285/1992”).

Considerato che in forza del decisum l’amministrazione è chiamata ad esercitare un potere di natura discrezionale non riducibile alla mera liquidazione di crediti di natura patrimoniale (derivanti o meno da titolo giudiziario), né consistente nella diretta emanazione di un atto amministrativo che contempli il titolo di spesa (come invece nel caso esaminato dall’Adunanza Plenaria, relativo all’emanazione di un atto di acquisizione sanante), il dissesto dell’ente non può determinare effetti preclusivi; in tal senso è stato ritenuto che “il giudizio di ottemperanza, anche nei confronti di un ente in dissesto, resti dunque ammissibile limitatamente alla coercizione di obblighi, derivanti dal giudicato, che impongano l'esercizio di attività amministrativa, non riducibile alla mera liquidazione di un credito di natura pecuniaria, ovvero, come nel caso, obblighi di facere” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 28 luglio 2021, n. 5319).

9. Tanto premesso, dalla documentazione versata in atti emerge che:

- l’azionata sentenza, munita di formula esecutiva in data 10 novembre 2020, è stata notificata al Comune presso la sua sede legale in data 3 dicembre 2020;

- è decorso il termine dilatorio di centoventi giorni di cui all’articolo 14, comma 1, del decreto legge 31 dicembre 1996, n. 669, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30.

Sussistono, pertanto, i presupposti di ammissibilità dell’esperita azione di ottemperanza.

10. Nel merito, occorre rilevare che il titolo azionato risulta, allo stato, non aver ricevuto esecuzione quanto al pagamento delle spese di lite (pacificamente non corrisposte, come espressamente riconosciuto dall’organo straordinario).

Il presente ricorso, in relazione a tale profilo, è pertanto fondato e deve essere accolto.

Ritiene invece il Collegio che non sia configurabile la dedotta inottemperanza del Comune intimato con riguardo alle ulteriori statuizioni contenute nella sentenza in epigrafe.

Si osserva infatti che il Comune di Pietrastornina, in ottemperanza al decisum di cui trattasi, ha fornito risposta ai ricorrenti con nota pec n. 639 del 1° febbraio 2021 (non impugnata) e che, in tale sede, non solo ha rappresentato che “nel tempo sono state studiate altre ipotesi per la realizzazione di un accesso alternativo ai vostri immobili, ma purtroppo le soluzioni valutate erano e permangono molto complesse, oltremodo costose comunque non percorribili”, ma ha altresì affermato che “la peculiarità dei luoghi in parola… comporta l’impossibilità di accedere con i necessari, adeguati mezzi meccanici; l’unica alternativa sarebbe la demolizione a mano, che tuttavia comporterebbe un rischio molto elevato per le maestranze così chiamate a intervenire” .

Tali affermazioni e valutazioni, nel rappresentare elementi oggettivi che precludono l’attivazione degli “strumenti di intervento e disciplina della regolamentazione del traffico di cui all’art. 7 del D. Lgs n. 285/1992” (evocati nella sentenza in epigrafe), avrebbero dovuto formare oggetto di autonoma impugnativa (tenuto conto che afferiscono a nuove determinazioni assunte nell'ambito dello spazio valutativo discrezionale che residuava in capo al Comune successivamente alla sentenza di questo TAR e che, pertanto, non possono essere considerate direttamente ed automaticamente contrarie al giudicato o elusive del dictum giudiziale) o, quanto meno, essere efficacemente e specificamente contestate in questa sede, ciò che non è tuttavia avvenuto, essendosi limitati i ricorrenti a bollare genericamente quali “fantasiose.. improponibili, inammissibili ed infondate” le difficoltà prospettate dall’ente locale (senza fornire documentate deduzioni contrarie).

Il ricorso, in relazione a tale ulteriore profilo, è pertanto infondato e deve essere respinto.

11. Ne consegue che, ritenuta sussistente la fondatezza della pretesa con riferimento alla sola statuizione concernente le spese di lite, e rispettate le formalità procedurali, il ricorso in esame deve essere accolto nei sensi e nei limiti sopra riferiti e per l’effetto, in esecuzione dell’azionato titolo esecutivo, deve ordinarsi al Comune di Pietrastornina di ottemperare al decisum della sentenza in epigrafe per la parte non eseguita, provvedendo al pagamento delle spese legali come ivi liquidate in favore del procuratore distrattario, avv. Antonio Volpe, entro il termine di 90 giorni decorrenti dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza ovvero, se anteriore, dalla sua notifica a cura di parte ricorrente.

12. Per il caso di ulteriore inadempienza si nomina sin d’ora un commissario ad acta nella persona del Prefetto di Avellino, con facoltà di delega anche a funzionari di altra amministrazione, che dovrà provvedere a istanza di parte, entro il successivo termine di trenta giorni dalla scadenza del termine già assegnato al Comune intimato, a dare esecuzione alla sentenza ottemperanda, compiendo tutti gli atti necessari a carico e spese dell’Amministrazione inadempiente.

Una volta espletate le indicate operazioni, sarà cura dell’organismo commissariale far pervenire a questo Tribunale una dettagliata relazione sugli adempimenti realizzati e sull’assolvimento del mandato ricevuto. Il compenso per il commissario ad acta verrà determinato e liquidato successivamente.

13. In ragione dell’accoglimento solo parziale del ricorso e della peculiarità della fattispecie, le spese possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), accoglie il ricorso nei sensi e nei limiti di cui in parte motiva.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Manda alla Segreteria per le comunicazioni alla parte ricorrente e all’amministrazione intimata.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2022 con l'intervento dei magistrati:

Leonardo Pasanisi, Presidente

Pierangelo Sorrentino, Referendario

Anna Saporito, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Anna Saporito

Leonardo Pasanisi

IL SEGRETARIO