Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, (Sezione Quarta), sentenza n. 10 del 2 gennaio 2024, sulle occupazioni illegittime

MASSIMA

In linea generale, quale che sia la sua forma di manifestazione (vie di fatto, occupazione usurpativa, occupazione acquisitiva), la condotta illecita dell'amministrazione incidente sul diritto di proprietà non può comportare l'acquisizione del fondo e configura un illecito permanente ex art. 2043 c.c. Tale illecito viene a cessare solo nei casi previsti dall'art. 42-bis del D.P.R. n. 327 del 2001 (acquisizione del bene o la sua restituzione) salva la conclusione di un contratto traslativo tra le parti (di natura transattiva) o l'accertamento della intervenuta usucapione nei rigorosi limiti in cui essa sia ammissibile.

SENTENZA

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1282 del 2023, proposto da I.B. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Corrado Robecchi Majnardi e Andrea Luigi Fiocchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

A. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in M., via F., 1; M.S. - M.T. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Roberto Righi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento

ai sensi dell'art. 42bis del D.P.R. n. 327 del 2001, dell'utilizzazione senza titolo per scopi di interesse pubblico e dell'irreversibile trasformazione dei terreni di proprietà della ricorrente censiti al CT del Comune di T.D. al foglio 1, mappali (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), al foglio (...), mappali (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), al foglio (...), mappali (...), (...), (...), (...) e (...), il tutto per una superficie complessiva pari a 71.930 mq, con la conseguente condanna delle resistenti all'emissione del relativo provvedimento di acquisizione e alla corresponsione in favore della ricorrente di ogni indennità e risarcimento dovuti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'A. s.p.a. e della M.S. - M.T. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 novembre 2023 la dott.ssa Silvia Cattaneo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Svolgimento del processo - Motivi della decisione

1. Con il ricorso in epigrafe la I.B. s.r.l. ha esposto:

- di essere proprietaria di terreni situati nel Comune di T.D. censiti in catasto al foglio (...), mappali (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), al foglio (...), mappali (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), al foglio (...), mappali (...), (...), (...), (...) e (...), occupati e trasformati in modo irreversibile dall'A. s.p.a. e dalla M. - S. s.p.a. con la realizzazione del raccordo autostradale Pavia-Bereguardo, in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio;

- di avere messo in mora l'A. s.p.a. e la M. - S. s.p.a, domandando il risarcimento dei danni subiti per effetto dell'illegittima occupazione, con nota del 14.7.2022;

- che la nota è stata riscontrata dalla sola M.-S. s.p.a. la quale, con nota del 2 agosto 2022, ha affermato la propria estraneità alla mancata conclusione del procedimento e ha chiesto all'A. s.p.a. "di definire, effettuate le necessarie verifiche, con sollecitudine il procedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis del D.P.R. 08 giugno 2001, n. 327 delle aree di proprietà della I.B. S.r.l., mediante l'emanazione del relativo provvedimento finale";

- di avere quantificato in euro 1.414.413,00 euro l'indennizzo e il risarcimento che le sarebbero dovuti ai sensi dell'art. 42 bis TU espropri;

- di avere inviato, in data 31.3.2023, all'A. s.p.a. e alla M. - S. s.p.a. una ulteriore diffida e messa in mora a provvedere al pagamento della somma di euro 1.414.413,00 a titolo di indennizzo e risarcimento e a provvedere, ai sensi della medesima disposizione, alla regolarizzazione dell'occupazione illegittima entro il termine di 30 giorni;

- che permane ad oggi l'occupazione sine titulo dei terreni.

2. Fatte queste premesse, la società ha domandato al Tribunale la condanna dell'A. s.p.a. e della M.S. - M.T. s.p.a. all'adozione di un provvedimento di acquisizione e alla conseguente corresponsione di un indennizzo, nella misura del dieci per cento del valore venale del bene, e del risarcimento dei danni subiti, nella misura dell'interesse del cinque per cento annuo del valore venale, ai sensi dell'art. 42 bis, D.P.R. n. 327 del 2001.

3. Si sono costituite in giudizio l'A. s.p.a., deducendo, oltre all'infondatezza nel merito del ricorso, la sua inammissibilità per difetto assoluto di giurisdizione del giudice amministrativo ed eccependo l'intervenuta usucapione delle aree e la M.S. - M.T. s.p.a., la quale ha chiesto che le domande proposte siano rigettate nei propri confronti, avendo acquisito la gestione del tronco autostradale dopo la realizzazione delle opere.

4. All'udienza del 30 novembre 2023 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

5. L'A.. s.p.a ha eccepito l'inammissibilità del ricorso sostenendo che la valutazione in ordine all'adozione di un provvedimento di acquisizione sanante sarebbe riservata alla valutazione discrezionale dell'amministrazione e che, fino all'adozione di un tale provvedimento, l'occupazione senza titolo costituirebbe una mera condotta illecita dell'amministrazione, le cui conseguenze, in termini di diritti del proprietario del bene, ricadrebbero nell'ambito della giurisdizione ordinaria.

6. L'eccezione è solo in parte fondata.

6.1 E' vero che la valutazione comparativa degli interessi in gioco e la conseguente decisione in ordine all'acquisizione o alla restituzione del bene è riservata alla sfera di discrezionalità dell'amministrazione (cfr. Corte Costituzionale, sentenza n. 71/2015).

Nella misura in cui è volto ad ottenere una condanna delle parti resistenti all'adozione di un tale provvedimento, il ricorso è, pertanto, inammissibile per difetto assoluto di giurisdizione.

6.2 Nella misura in cui mira al solo accertamento della illegittimità della condotta tenuta dall'A. e a fare cessare la situazione di antigiuridicità generata con l'illecito protrarsi dell'occupazione dei terreni di proprietà della ricorrente senza definizione del procedimento espropriativo (cfr., analogamente, T.A.R. Lazio, Latina, sez. I, 7.1.2016, n.1), la domanda proposta dalla ricorrente rientra invece nella giurisdizione del giudice amministrativo.

Per giurisprudenza consolidata, in materia di espropriazione per pubblica utilità, ad eccezione dei casi in cui l'amministrazione espropriante abbia agito nell'assoluto difetto di una potestà ablativa (cioè le ipotesi di occupazione usurpativa, attribuite alla giurisdizione ordinaria), sono devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie nelle quali si faccia questione di un'attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguente ad una dichiarazione di pubblica utilità, anche se il procedimento all'interno del quale tale attività è stata posta in essere non sia sfociato in un tempestivo e formale atto traslativo della proprietà.

La fattispecie oggetto del presente giudizio rientra tra quest'ultima tipologia di controversie: la condotta contestata dalla ricorrente è, invero, riconducibile all'esercizio del pubblico potere ablatorio poiché risulta dagli atti del giudizio che le aree in questione sono state oggetto di un procedimento espropriativo nel corso del quale, in data 18.12.1964, è stata adottata una dichiarazione di pubblica utilità.

Sussiste, dunque, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

7. L'A. s.p.a. ha eccepito l'avvenuta usucapione degli immobili ai sensi dell'art. 1158 c.c. poiché le aree oggetto del contendere sono state occupate nel 1965 e l'opera stradale in questione è stata completata, con conseguente irreversibile trasformazione dei fondi, da ben più di venti anni.

8. L'eccezione non è fondata.

8.1 L'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha chiarito come, in linea generale, la condotta dell'amministrazione incidente sul diritto di proprietà e manifestata per le vie di fatto (c.d. "occupazione acquisitiva") - configurante un illecito permanente ex art. 2043 c.c. - possa terminare anche in conseguenza "di una compiuta usucapione, ma solo nei ristretti limiti individuati dal Consiglio di Stato, allo scopo di evitare che si reintroduca una forma surrettizia di espropriazione indiretta in violazione dell'art. 1 del Protocollo addizionale della C.E.D.U. (Sez. IV, n. 3988 del 2015 e n. 3346 del 2014).

Pertanto, l'usucapione può operare a condizione che: I) sia effettivamente configurabile il carattere non violento della condotta; II) si possa individuare il momento esatto della interversio possessionis; III) si faccia decorrere la prescrizione acquisitiva dalla data di entrata in vigore del t.u. espr. (30 giugno 2003) perché solo l'art. 43 del medesimo t.u. aveva sancito il superamento dell'istituto dell'occupazione acquisitiva e dunque solo da questo momento potrebbe ritenersi individuato, ex art. 2935 c.c., il "... giorno in cui il diritto può essere fatto valere"".

8.2 Alla stregua di questi principi, da cui il Collegio non intende discostarsi, deve respingersi l'eccezione di usucapione: non può ritenersi maturato il tempo necessario ad usucapire, dato che la ricorrente ha interrotto il termine con la notifica del ricorso introduttivo del presente giudizio in data 20 giugno 2023, ai sensi degli artt. 1165 e 2943, c. 1, c.c.

9. Nel merito la domanda è fondata nei limiti di seguito precisati.

9.1 E' consolidato l'indirizzo secondo il quale l'intervenuta realizzazione dell'opera pubblica non fa venir meno l'obbligo della P.A. di restituire al privato il bene appreso in maniera illegittima.

L'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha chiarito al riguardo che:

i) "in linea generale, quale che sia la sua forma di manifestazione (vie di fatto, occupazione usurpativa, occupazione acquisitiva), la condotta illecita dell'amministrazione incidente sul diritto di proprietà non può comportare l'acquisizione del fondo e configura un illecito permanente ex art. 2043 c.c.";

ii) tale illecito viene a cessare solo nei casi previsti dall'art. 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001 (acquisizione del bene o la sua restituzione) "salva la conclusione di un contratto traslativo tra le parti (di natura transattiva) o l'accertamento della intervenuta usucapione nei rigorosi limiti in cui essa sia ammissibile";

iii) l'art. 42 bis "configura un procedimento di ablatorio sui generis, caratterizzato da una precisa base legale, semplificato nella struttura (uno actu perficitur), complesso negli effetti (che si producono sempre e comunque ex nunc) il cui scopo non è (e non può essere) quello di sanatoria di un precedente illecito perpetrato dall'Amministrazione ... bensì quello autonomo, rispetto alle ragioni che hanno ispirato la pregressa occupazione contra ius, consistente nella soddisfazione di imperiose esigenze pubbliche, redimibili esclusivamente attraverso il mantenimento e la gestione di qualsiasi opera dell'infrastruttura realizzata sine titulo";

iv) la scelta tra acquisizione e restituzione va effettuata dall'amministrazione (o dal commissario ad acta nominato dal giudice amministrativo, all'esito del giudizio di cognizione o del giudizio in materia di silenzio ai sensi degli artt. 34, comma 1, e 117, comma 3, c.p.a.), non potendo, in sede di giurisdizione di legittimità, né il giudice amministrativo né il proprietario sostituire le proprie valutazioni a quelle attribuite alla competenza e alla responsabilità dell'autorità individuata dalla norma. Ne consegue che il giudice amministrativo, in caso di inerzia dell'amministrazione e di ricorso avverso il silenzio ai sensi dell'art. 117 c.p.a., può nominare il commissario ad acta che provvederà a esercitare i poteri previsti dalla disposizione o nel senso della acquisizione o nel senso della restituzione del bene illegittimamente espropriato (Adunanza Plenaria 9 febbraio 2016, n. 2 e 20 gennaio 2020, n. 2).

9.2 Nel caso di specie, il soggetto tenuto a porre fine all'illecita occupazione dei fondi di proprietà della ricorrente è l'A. s.p.a.

Come affermato dal Consiglio di Stato in una fattispecie analoga a quella oggetto del presente giudizio, "la società M.S. non avrebbe infatti potuto procedere all'acquisizione delle stesse, in quanto è stata incaricata della manutenzione e della gestione del tratto autostradale, per conto dell'A..

E' ben vero che il concessionario del tratto autostradale è possessore dell'area (con la possibilità di esercitare le azioni previste dal codice civile, nonché i poteri previsti dalle leggi amministrative), ma, ai fini della applicazione dell'art. 42 bis della testo unico sugli espropri, quando il tratto autostradale è stato dapprima occupato sine titulo da ente che ha poi rilasciato ad altri la relativa concessione, come 'Autorità che utilizza' il bene stesso va considerato l'ente concedente.

Le aree interessate, seppure incontestabilmente trasformate in via definitiva, avrebbero potuto quindi essere oggetto del particolare procedimento di cui al citato art. 42 bis solo ad opera dell'A., società dotata dei relativi poteri autoritativi come ente proprietario" (Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 1252/2020).

9.3 L'A. s.p.a. deve quindi adottare una determinazione con cui decida se procedere alla acquisizione, ai sensi dell'art. 42 bis, D.P.R. n. 327 del 2001 dei terreni di proprietà della ricorrente illegittimamente occupati ovvero alla restituzione degli stessi, previa riduzione in pristino, ferma restando la possibilità per le parti di addivenire ad una cessione volontaria.

10. Vanno invece respinte le domande volta ad ottenere l'indennizzo e il risarcimento che sarebbero dovuti ai sensi dell'art. 42 bis TU espropri.

Come affermato dalla giurisprudenza in più occasioni "qualora il proprietario del suolo abbia lamentato la sussistenza di una occupazione sine titulo ed abbia chiesto al giudice amministrativo l'emanazione dei rimedi di tutela previsti dall'ordinamento (e, dunque, dall'art. 42 bis del testo unico sugli espropri), la sentenza di accoglimento del ricorso di cognizione si deve limitare a disporre che l'amministrazione emani il provvedimento di acquisizione o di restituzione del terreno, mentre le pretese di carattere patrimoniale (riguardanti la spettanza di un indennizzo o di un risarcimento) possono essere esaminate (dal giudice avente giurisdizione, a seconda dei casi) solo dopo che si sia chiarito quale sia il regime proprietario del terreno e, di conseguenza, quale sia il titolo in base al quale sono formulate le medesime pretese" (Cons. Stato, sez. IV, 24 giugno 2020, n. 4025; Cons. Stato, sez. IV, 23 dicembre 2021, n. 8559).

11. In definitiva, va accolta la domanda di condanna dell'A. s.p.a. a far cessare l'illecita occupazione delle aree di proprietà della ricorrente, decidendo - entro il termine di sessanta (60) giorni a decorrere dalla comunicazione amministrativa o, se anteriore, dalla notifica a cura di parte della presente sentenza - se adottare un provvedimento di cd. acquisizione sanante ex art. 42-bis del D.P.R. n. 327 del 2001 o restituire i terreni alla società; va respinta la domanda di condanna al pagamento dell'indennizzo e al risarcimento dei danni.

12. L'esito della controversia giustifica l'integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo accoglie, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e in parte lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Conclusione

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 30 novembre 2023 con l'intervento dei magistrati:

Gabriele Nunziata, Presidente

Silvia Cattaneo, Consigliere, Estensore

Valentina Caccamo, Referendario