Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), sentenza n. 2682 del 5 giugno 2017, sull’art. 42-bis testo unico espropri – motivazione e giurisdizione del GO sulle questioni indennitarie e risarcitorie. 

 

 

 

 

 

 

 

 

N. 02682/2017REG.PROV.COLL.

N. 09466/2015 REG.RIC.

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

 

SENTENZA

 

sul ricorso numero di registro generale 9466 del 2015, proposto da: 

Comune di Acquaviva delle Fonti, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Ida Maria Dentamaro, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Alfredo Placidi in Roma, via Cosseria, n. 2; 

 

contro

 

OMISSIS, rappresentati e difesi dall’avvocato Pierluigi Balducci, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Alfredo Placidi in Roma, via Cosseria, n. 2; 

per la riforma

della sentenza del T.A.R. PUGLIA - BARI, SEZIONE III, n. 00991/2015, resa tra le parti e concernente: provvedimento di acquisizione sanante, restituzione immobili, risarcimento danni;

 

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti appellate;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 15 dicembre 2016, il consigliere Bernhard Lageder e uditi, per le parti, gli avvocati Dentamaro e Leonardo, quest’ultimo per delega dell’avvocato Balducci;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

 

FATTO

1. Con la sentenza in epigrafe, il T.a.r. per la Puglia, Sede di Bari, pronunciava definitivamente sui ricorsi n. 184 del 2011, n. 187 del 2011 e n. 635 del 2013, tra di loro riuniti.

1.1. I primi due ricorsi erano stati proposti rispettivamente da OMISSIS per l’ottemperanza al giudicato derivante dalla sentenza n. 172/2007 emessa dallo stesso T.a.r. (e confermata in appello), con la quale, annullato il decreto del commissario straordinario del Comune di Acquaviva delle Fonti n. 122/2000, era rimasto sostanzialmente caducato l’intero procedimento (approvazione del progetto - variante al p.u.c. - dichiarazione di pubblica utilità) avente ad oggetto la realizzazione di un centro polisportivo insistente, tra l’altro, sui fondi di proprietà dei ricorrenti, per violazione della disciplina della procedura di variante urbanistica prevista dalla legge regionale n. 56/1980 che rimette alla Regione l’approvazione della variante.

I ricorrenti, sulla scorta di tale giudicato, avevano chiesto la condanna del Comune resistente alla restituzione dei suoli illegittimamente espropriati, previa riduzione in pristino, e al risarcimento del danno da mancato godimento, ovvero al risarcimento del danno da perdita della proprietà, con nomina di un commissario ad acta per l’ipotesi di perdurante inadempimento.

1.2. Con il terzo ricorso n. 635 del 2013, proposto congiuntamente dai predetti ricorrenti, gli stessi avevano chiesto l’annullamento della deliberazione del commissario prefettizio n. 27 del 15 febbraio 2013, con la quale era stata disposta l’acquisizione ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 dei suoli utilizzati dal Comune per la realizzazione dell’impianto polisportivo, lamentando la violazione delle norme disciplinanti lo svolgimento della procedura espropriativa e la carenza di motivazione del provvedimento di acquisizione, nonché sollevando, in via subordinata, questione di illegittimità costituzionale del citato art. 42-bis per violazione degli artt. 3, 10, 24, 25, 42, 97, 113 e 117 Cost..

1.3. In particolare, il T.a.r. adìto, previa riunione dei tre ricorsi con conseguente assoggettamento dell’intera controversia alla disciplina del rito ordinario ai sensi dell’art. 32 cod. proc. amm., provvedeva come segue:

(i) previa affermazione della necessità logica dell’esame preliminare del ricorso n. 653 del 2013 – poiché l’eventuale rigetto della domanda di annullamento del provvedimento di acquisizione sanante avrebbe determinato l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse dei due ricorsi per ottemperanza –, nonché previa reiezione del primo motivo di ricorso, con il quale era stata dedotta la violazione delle garanzie partecipative, e dell’ultimo motivo di ricorso, con il quale era stata sollevata questione di illegittimità costituzionale dell’art. 42-bis, accoglieva il motivo centrale del ricorso all’esame sulla base dei seguenti rilievi:

- sebbene il provvedimento di acquisizione fosse stato adottato dal Comune dopo il passaggio in giudicato della sentenza che aveva annullato la precedente procedura espropriativa e in pendenza dei giudizi di ottemperanza che ne erano conseguiti, un tanto non ostava all’adozione del provvedimento di acquisizione sanante, atteso che il giudicato era intervenuto sull’atto annullato e non sul rapporto tra privato ed Amministrazione, cosicché in capo a quest’ultima residuava la più ampia discrezionalità in ordine alle modalità da adottare per far venire meno l’occupazione sine titulo e adeguare la situazione di fatto a quella di diritto (restituzione, negozio consensuale, provvedimento ex art. 42-bis);

- tuttavia, nel caso di specie, l’onere motivazionale richiesto dall’art. 42-bis, comma 4, d.P.R. n. 327/2001 non era stato compiutamente assolto dal Comune resistente, mancando qualsiasi valutazione dei «contrapposti interessi privati», ritenuti apoditticamente recessivi rispetto all’interesse pubblico, e difettando qualsiasi motivazione circa l’impraticabilità di percorsi alternativi;

(ii) annullava di conseguenza l’impugnata deliberazione commissariale n. 27 del 15 febbraio 2013, di acquisizione sanante dei fondi illegittimamente espropriati, affermando che l’Amministrazione intimata, onde evitare il maturarsi di un ulteriore danno risarcibile in favore delle parti ricorrenti, era tenuta a «ricondurre a legalità la fattispecie, in via prioritaria, come ordinato, mediante l’immediata restituzione dei beni, previa integrale riduzione in pristino, ovvero, in subordine, attraverso il legittimo acquisto della proprietà dell’area» (v. così, testualmente, l’impugnata sentenza);;

(iii) acclarata la permanenza dell’interesse alla decisione dei ricorsi in ottemperanza n. 184 e n. 187 del 2011, li accoglieva sulla base delle seguenti considerazioni:

- a fronte della mancanza di un valido atto acquisitivo della proprietà da parte dell’Amministrazione comunale, andava riconosciuta la persistenza del diritto di proprietà sulle particelle site in agro di Acquaviva delle Fonti in capo ai due ricorrenti [fg. 45 part. 404 (ex 22, per mq 3.432) in capo a OMISSIS; fg. 45 part. 397 (ex 26, per mq. 3991) in capo a OMISSIS], con conseguente obbligo di ripristino dalla situazione proprietaria mediante restituzione dei suoli occupati, detenuti e trasformati in assenza di titolo legittimante, previa demolizione dei manufatti ivi realizzati;

- quanto alla domanda di risarcimento dei danni da mancato godimento degli immobili, la stessa doveva ritenersi ammissibile e non coperta da giudicato di rigetto formatosi sulla sentenza ottemperanda n. 172/2007, essendo detta domanda stata respinta dalla sentenza cognitoria «siccome genericamente formulata», con formula da intendersi non già quale statuizione reiettiva nel merito, bensì quale statuizione di inammissibilità per irrituale formulazione della domanda, con conseguente riproponibilità della medesima;

- indubbi dovevano ritenersi la sussistenza del fatto illecito posto in essere dal Comune resistente e il nesso di causalità con il danno da occupazione illegittima, nonché la colpa dell’Amministrazione (la quale, nella fattispecie, non aveva fornito prova alcuna circa la sussistenza di eventuali circostanze esimenti);

- mentre, per un verso, le parti ricorrenti si erano limitate ad allegare che il fondo era coltivato a frutteto e piante per la produzione del legno, senza premurarsi di fornire al riguardo prova alcuna o almeno un principio di prova, per altro verso poteva riconoscersi valore confessorio a quanto dichiarato dallo stesso dirigente dell’U.T.C. nella relazione di stima redatta in sede di acquisizione ex art. 42-bis, laddove era stato dato atto che i suoli dei ricorrenti erano coltivati a ciliegeto ed erano fonte di reddito agricolo, e, di conseguenza, era stata determinata in euro 14.300,00 l’indennità di occupazione spettante alla ricorrente OMISSIS e in euro 13.200,00 quella spettante al ricorrente OMISSIS per il periodo 2000 - 2011 (importo, rappresentato dall’utile conseguibile in base all’estensione ed alla produzione annua, al netto delle spese di coltivazione);

- in mancanza di una specifica e circostanziata contestazione da parte degli interessati e di più puntuali elementi che sarebbe stato loro onere offrire in sede giudiziale, la domanda risarcitoria relativa al risarcimento dei danni da occupazione senza titolo poteva dunque essere accolta entro i suddetti limiti;

- il Comune resistente andava pertanto condannato al risarcimento dei danni, per il periodo di illegittima occupazione, in favore della ricorrente OMISSIS, nella misura di euro 1.300,00 annui a far data dal 2000 e fino alla restituzione dei suoli, e, in favore del ricorrente OMISSIS, nella misura di euro 1.200,00 annui a far data dal 2000 e fino alla restituzione dei suoli, con valori già rivalutati all’epoca della stima (ottobre 2012), oltre agli interessi legali secondo i criteri di legge e previa detrazione di quanto già percepito;

(iv) condannava l’Amministrazione comunale a rifondere ai ricorrenti le spese di causa.

2. Avverso tale sentenza interponeva appello il Comune soccombente, deducendo i seguenti motivi:

a) l’erroneo annullamento del provvedimento di acquisizione sanante n. 27/2013 per asserita carenza di motivazione;

b) l’erronea reiezione dell’eccezione di inammissibilità della domanda risarcitoria da mancato godimento degli immobili, in quanto preclusa dal correlativo giudicato di rigetto formatosi sulla sentenza ottemperanda, nonché l’erroneo accoglimento nel merito di detta domanda, non suffragata da sufficienti elementi di prova, con conseguente non corretta applicazione dei principi in tema di onere della prova.

L’Amministrazione appellante chiedeva pertanto, previa sospensione della provvisoria esecutorietà dell’impugnata sentenza e in sua riforma, la reiezione dell’avversario ricorso di primo grado n. 635 del 2013, con sequela di improcedibilità dei ricorsi n. 184 e n. 187 del 2011.

3. Si costituivano in giudizio gli originari ricorrenti, contestando la fondatezza dell’avversario appello e chiedendone la reiezione, nonché riproponendo le domande non esaminate in primo grado, in particolare la domanda di risarcimento per equivalente dei danni per perdita delle aree illegittimamente espropriate, proposta in alternativa alla domanda restitutoria e di ripristino.

4. Accolta con ordinanza n. 76/2016 del 15 gennaio 2016 l’istanza di sospensiva limitatamente alla statuizione restitutoria e di ripristino, la causa all’udienza pubblica del 15 dicembre 2016 è stata trattenuta in decisione.

 

DIRITTO

 

5. L’appello è fondato.

Merita, in particolare, accoglimento il primo motivo d’appello, proposto avverso la declaratoria di illegittimità del provvedimento di acquisizione sanante di cui alla deliberazione del commissario prefettizio n. 27 del 15 febbraio 2013.

Giova al riguardo premettere, ai fini della delimitazione dell’ambito oggettivo del presente giudizio d’appello, che non risulta interposto appello incidentale avverso le espresse statuizioni di reiezione delle censure di violazione delle garanzie procedimentali e della questione di illegittimità costituzionale dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, sicché ogni relativa questione esula dai limiti oggettivi del devolutum. Parimenti, non risulta impugnata la statuizione affermativa della possibilità dell’adozione del provvedimento di acquisizione sanante anche dopo il passaggio in giudicato della sentenza che aveva annullato la precedente procedura espropriativa e in pendenza dei giudizi di ottemperanza che ne erano conseguiti, sicché sul punto si è formato il giudicato interno.

Nel merito, ritiene il Collegio che, contrariamente a quanto affermato nell’impugnata sentenza, il provvedimento di acquisizione sanante sia sorretta da congrua e adeguata motivazione in relazione ai parametri valutativi stabiliti dal comma 4 del citato articolo di legge, rispondente agli standard motivazionali particolarmente stringenti enucleati dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 71/2015, secondo cui l’adozione dell’atto acquisitivo è consentita esclusivamente allorché costituisca l’extrema ratio per la soddisfazione di «attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico», come recita lo stesso art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, ossia solo quando siano state escluse, all’esito di una effettiva comparazione con i contrapposti interessi privati, altre opzioni, compresa la cessione volontaria mediante atto di compravendita, e non sia ragionevolmente possibile la restituzione, totale o parziale, del bene, previa riduzione in pristino, al privato illecitamente inciso nel suo diritto di proprietà.

La deliberazione commissariale n. 27 del 15 febbraio 2013, che ha disposto l’acquisizione al patrimonio indisponibile del Comune dei terreni di proprietà degli odierni appellati, si fonda sui seguenti, centrali passaggi motivazionali:

«[…] Nel caso specifico sussiste l’interesse da parte del Comune di Acquaviva delle Fonti di conservare la proprietà delle zone di terreno in argomento sulle quali è stato realizzato l’impianto sportivo che sin dalla data di completamento dei lavori avvenuto il 05.05.2004 viene utilizzato dalle Associazioni sportive presenti sul territorio ed in particolar modo dall’Associazione Calcio Acquaviva per l’espletamento annuale del campionato regionale FIGC e dall’Associazione Amatori Atletica per le competizioni di gara di atletica leggera previste nel calendario interregionale FIDAL, come pure da altre associazioni per campionati provinciali giovanili. Pertanto è confermato l’interesse pubblico della struttura e l’assenza di possibilità di restituzione;

[…] l’onere economico cui andrebbe incontro l’Ente, per poter restituire il bene occupato al privato, assumerebbe un ammontare economico estremamente ingente, visto che è stato realizzato il Centro Sportivo Comunale, struttura pienamente utilizzata dalle Associazioni Sportive, del quale non è proponibile la demolizione per la restituzione dell’area nello stato di fatto in cui si trovava prima della sua occupazione;

[…] il Comune persegue gli interessi generali della collettività in materia di sport ed attività motoria mettendo l’impianto sportivo comunale a disposizione dei cittadini e degli organismi che svolgono attività sportive di pubblico interesse;

[…] l’impianto sportivo realizzato è destinato a favorire la pratica di attività sportive, ricreative e sociali di interesse pubblico, l’attività formativa per preadolescenti e adolescenti, e […] pertanto risponde ad un’esigenza di interesse generale a soddisfare un’utilità collettiva tale da giustificare senza dubbio il mantenimento dell’opera pubblica;

[…] i terreni in argomento con l’adozione del Piano regolatore Generale avvenuto con Delibera di CC n. 17 del 21.07.2001 e la relativa approvazione avvenuta con Delibera di Giunta regionale n. 805 del 03.05.2011 sono stati tipizzati a S3 “per spazi e verde di quartiere e per lo sport”, S4 “Parcheggi di urbanizzazione secondaria” e “Strada di Piano”;

Considerato quindi l’interesse pubblico a mantenere la destinazione delle aree all’utilizzo a cui sono state destinate e cioè alla costruzione dell’impianto sportivo con annesso campo di calcio e pista di atletica, indispensabile per lo svolgimento di attività sportive e agonistiche;

Considerato altresì che esiste una ulteriore ragione di interesse pubblico al suo mantenimento in quanto il comune non dispone di altre strutture similari idonee a svolgere attività sportive per cui è stato destinato l’immobile, e l’eventuale retrocessione delle aree comporterebbe un notevole danno all’Ente e alla collettività;

Ritenuto che nella valutazione degli interessi in conflitto, così come disposto dall’art. 42 bis del DPR 327/2001, risulti prevalente il pubblico interesse al mantenimento dell’area ove è stato realizzato l’impianto sportivo».

Da quanto sopra emerge che il commissario prefettizio ha puntualmente esplicitato la natura dell’interesse pubblico, di indubbio rilievo, trattandosi dell’unico impianto sportivo nel Comune di Acquaviva delle Fonti costituito da un campo di calcio da una pista di atletica (come peraltro evincibile anche da una semplice consultazione dei siti web relativi al Comune di Acquaviva delle Fonti), il cui ripristino allo stato anteriore determinerebbe, oltre a rilevanti costi economici in capo all’ente locale (infatti, nel progetto esecutivo approvato con deliberazione della giunta comunale del 19 luglio 1999 erano previste opere per un importo complessivo di lire 2.732.000.000 poi aggiudicate con un ribasso del 21% ca., ed è incontestabile che l’impianto sia stato effettivamente realizzato e destinato allo scopo previsto), l’insorgenza di un grave pregiudizio all’interesse pubblico insito nell’impossibilità di perseguire le finalità proprie delle attività sportive di rilevanza collettiva (pure puntualmente poste in rilievo nel gravato provvedimento), da parte delle associazioni affidatarie dell’impianto sportivo in questione (Associazione Calcio Acquaviva per lo svolgimento del campionato regionale FIGC; Associazione Amatori Atletica per le competizioni di gare di atletica leggera previste nel calendario interregionale FIDAL; altre associazioni per campionati provinciali giovanili).

Quanto ai contrapporti interessi privati, il riferimento, nel provvedimento commissariale, alla destinazione urbanistica impressa dal p.r.g. vigente al momento dell’adozione del provvedimento ai fondi in questione (“S3 per spazi e verde di quartiere e per lo sport”; “S4 Parcheggi di urbanizzazione secondaria” e “Strada di Piano”) implica la considerazione dell’insistenza sui fondi medesimi di un vincolo espropriativo escludente la possibilità di attribuire agli stessi un valore diverso da quello corrispondente all’indennità dovuta nell’ambito di una procedura ablatoria – a prescindere dal rilievo che, ad ogni modo, in precedenza i fondi erano ubicati in zona agricola “E”, con un valore di mercato alquanto ridotto (come risulta dalle relazioni di stima, in atti) – ed un conseguente immanente giudizio di evidente recessività dell’interesse privato rispetto alle evidenziate attuali, eccezionali e preponderanti ragioni di interesse pubblico.

Quanto, invece, all’assenza di ragionevoli alternative all’adozione del provvedimento ablativo, l’impossibilità di un’acquisizione consensuale dei fondi in oggetto deve ritenersi esplicitata nell’impugnato provvedimento nella parte in cui vi si fa riferimento al lungo contenzioso intercorso tra le parti, all’entità delle pretese fatte valere da queste ultime e al divario esistente tra le contrapposte posizioni delle parti (per il resto, emergente ex actis: v. al riguardo, ad es., l’atto di diffida degli odierni appellati notificato al Comune il 25 novembre 2009 e la loro successiva lettera del 9 dicembre 2010, sempre indirizzata al Comune, sub doc. 42 e 43 del fascicolo di primo grado dell’Amministrazione appellante), che denotano la sostanziale impraticabilità concreta di una soluzione consensuale alternativa.

Conclusivamente, il provvedimento commissariale di acquisizione, letto in una visione unitaria e sistematica che tenga conto della parte espositiva, motivazionale in senso stretto e dispositiva dell’atto impugnato, deve ritenersi adeguatamente motivato, in aderenza ai parametri valutativi stabiliti dall’art. 42-bis, comma 4, d.P.R. n. 327/2001, con la conseguenza che, in riforma delle statuizioni dell’impugnata sentenza, di cui sopra sub 1.3.(i) e 1.3.(ii) ult. cpv., il ricorso n. 635 del 2013 deve essere respinto.

6. Da quanto sopra consegue che i ricorsi per ottemperanza n. 184 del 2011 e n. 187 del 2011 divengono improcedibili, in quanto il loro esame nel merito presupporrebbe l’accoglimento del ricorso n. 635 del 2013 (e l’annullamento del provvedimento di acquisizione sanante), il quale, invece, per le ragioni esposte sub 5., è da respingere.

Peraltro, anche nell’impugnata sentenza l’esame logicamente prioritario del ricorso n. 635 del 2013 è stato motivato sulla base del testuale rilievo che «l’eventuale rigetto della domanda – conseguente alla ritenuta legittimità del provvedimento di acquisizione sanante – determinerebbe, infatti, l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse dei primi due ricorsi», con statuizione non specificamente impugnata dalla parte interessata e, dunque, coperta da giudicato interno.

A fronte della legittimità del provvedimento di acquisizione sanante, alle parti appellate spetta non più il risarcimento da perdita del bene e da occupazione illegittima, ma l’indennizzo di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, la cui liquidazione, esulante dai limiti oggettivi del presente giudizio in quanto non costituente oggetto di specifica domanda giudiziale devoluta al presente grado (risultando azionate pretese a titolo risarcitorio e non indennitario), a norma dell’art. 133, lettera g), ultima parte, cod. proc. amm. – che testualmente statuisce: «ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario per [le controversie] riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti natura espropriativa o ablativa» – è attratta nell’orbita della giurisdizione del giudice ordinario.

Infatti, secondo l’orientamento della Corte regolatrice, in materia di espropriazione per pubblica utilità, la controversia relativa alla determinazione e corresponsione dell’indennizzo, globalmente ed unitariamente inteso, previsto per la cd. acquisizione sanante di cui all’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 – compreso l’indennizzo per il periodo di occupazione, dovuto ai sensi del comma 3, ultima parte, di detto articolo «a titolo di risarcimento del danno», giacché esso, ad onta del tenore letterale della norma, costituisce solo una voce del complessivo «indennizzo per il pregiudizio patrimoniale» di cui al precedente comma 1, secondo un’interpretazione imposta dalla necessità di salvaguardare il principio costituzionale di concentrazione della tutela giurisdizionale avverso i provvedimenti ablatori –, a norma dell’art. 133, lettera g), cod. proc. amm. è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario e, nell’ambito di quest’ultima, alla competenza, in unico grado, della Corte di appello, che costituisce la regola generale prevista dall’ordinamento di settore per la determinazione giudiziale delle indennità dovute, nell'ambito di un procedimento espropriativo, a fronte della privazione o compressione del diritto dominicale dell’espropriato (v., Cass. Sez. Un., 25 luglio 2016, n. 15283).

7. Resta impedito l’ingresso di ogni altra questione, ormai irrilevante ai fini decisori.

8. Tenuto conto di ogni circostanza connotante la presente controversia, si ravvisano i presupposti di legge per dichiarare le spese del doppio grado di giudizio interamente compensate tra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (ricorso n. 9466 del 2015), lo accoglie e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, respinge il ricorso di primo grado n. 635 del 2013 e dichiara improcedibili i ricorsi di primo grado n. 184 e n. 187 del 2011; dichiara le spese del doppio grado di giudizio interamente compensate tra tutte le parti. .

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

 

 

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2016, con l’intervento dei magistrati:

Luciano Barra Caracciolo, Presidente

Bernhard Lageder, Consigliere, Estensore

Marco Buricelli, Consigliere

Francesco Mele, Consigliere

Italo Volpe, Consigliere

 

 

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

Bernhard Lageder Luciano Barra Caracciolo

 

 

 

 

 

IL SEGRETARIO