Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, (Sezione Seconda Bis), sentenza n. 8987 del 27 luglio 2021, sulla richiesta di trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà

N. 08987/2021 REG.PROV.COLL.

N. 04465/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4465 del 2021, proposto dalla società Gran Pavese S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dall’avvocato Giuseppe Ciaglia, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Roma, via Savoia, n. 72 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Umberto Garofoli, con domicilio eletto presso l’Avvocatura Comunale in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per

la declaratoria di illegittimità silenzio-inadempimento serbato da Roma Capitale sull’istanza prot. n. 87301 del 6 agosto 2020 e sul successivo atto di invito e diffida prot. n. 112544 del 13 ottobre 2020 con cui è stato ripetutamente chiesto all’Amministrazione comunale di porre in essere tutti gli adempimenti necessari al fine di addivenire alla trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà delle aree ricomprese nel Piano di Zona n. 47 “Ferratella”, nonché per la nomina di un commissario ad acta che provveda in sostituzione dell’amministrazione per l’ipotesi di perdurante inadempimento della medesima.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2021 la dott.ssa Brunella Bruno in collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, la società Gran Pavese S.r.l. ha agito per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato da Roma Capitale sull’istanza prot. n. 87301 del 6 agosto 2020 e sul successivo atto di invito e diffida prot. n. 112544 del 13 ottobre 2020, con cui è stato chiesto all’Amministrazione comunale di porre in essere tutti gli adempimenti necessari al fine di addivenire alla trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà delle aree ricomprese nel Piano di Zona “Ferratella”.

2. Parte ricorrente ha rappresentato sotto il profilo fattuale che:

- di essere titolare – giusta atto di scissione del 25.02.2019, a rogito notaio Monica De Paoli, rep. n. 22410, racc. n. 10707 – del diritto di superficie dell’immobile sito in Roma, via Gran Pavese nn. 92/102 che insiste su aree ricomprese nel Piano di Zona denominato “Ferratella”, concesse in diritto di superficie ex art. 35 della Legge n. 865/1971 con atto a rogito notaio Edoardo Colozza del 2 dicembre 1986, rep. 103885, racc. n. 22830;

- con Delibera C.C. n. 54/2003, il Comune di Roma, valutata la convenienza dell’operazione di trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà delle aree ricomprese nei piani di zona, ha disposto, a seguito della stima del valore di alcune aree (Laurentino, Acilia, Palocco, Dragoncello, Ostia Lido Nord, Torresina, Rocca Fiorita, Torraccia, Selva Nera) ricomprese nel I e II PEEP di avvalersi della facoltà di cui all’art. 31 commi 45 - 50 della L. 448/98, autorizzando la cessione in proprietà delle aree comprese nei PP. di ZZ. di cui alla L. 167/62, sia aventi destinazione residenziale che non residenziale, a suo tempo concesse in diritto di superficie, con approvazione delle stime relative alle aree di alcuni Piani di Zona (Laurentino, Acilia, Palocco, Dragoncello, Ostia Lido Nord, Torresina, Rocca Fiorita, Torraccia, Selva Nera) e del relativo schema di convenzione;

- con Delibera di Assemblea Capitolina n. 55/2011, Roma Capitale ha nuovamente autorizzato, previa emanazione di bando pubblico, la cessione in proprietà delle aree comprese nei Piani di Zona di cui alla legge n. 167/1962, a suo tempo concesse in diritto di superficie sia relative alle cubature con destinazione residenziale che alle cubature con destinazione non residenziale, specificando quali fossero le predette aree ed includendo, tra queste, anche il Piano di zona “Ferratella”;

- con Delibera n. 40 del 6 maggio 2016 del Commissario Straordinario con i poteri dell’Assemblea capitolina sono stati approvati i criteri e le metodologie di calcolo del valore venale delle aree ricadenti nei Piani di Zona in conformità alle previsioni del comma 48 dell’art. 31 della legge n. 448/98 e ss.mm.ii.;

- con Delibera n. 116/2018 il Commissario straordinario, oltre a fissare la misura della percentuale ai fini della determinazione del corrispettivo per l’affrancazione del vincolo del prezzo massimo di cessione ha dato mandato al Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica di aggiornare le stime dei valori venali approvati con deliberazione del Commissario Straordinario, adottata con i poteri dell'Assemblea Capitolina, n. 40/2016;

- con nota acquisita al protocollo dipartimentale n. 87301 del 6 agosto 2020 la società ricorrente, stante la sussistenza di trattative in corso per il trasferimento di uno degli immobili ricadenti nel piano di zona “Ferratella”, ha richiesto all’amministrazione comunale di porre in essere tutti gli adempimenti necessari al fine di addivenire alla trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà delle aree ricomprese nel Piano di Zona n. 47 “Ferratella”, dando seguito alle Delibere CC n. 54/2003 e A.C. n. 55/2011, con rappresentazione anche dell’incidenza di una mancata attuazione di detta trasformazione sotto il profilo erariale, essendo previsti introiti per l’amministrazione di circa 3.955.331 € derivanti dalla cessione del diritto di proprietà;

- la richiesta è stata ulteriormente sollecitata dalla società con istanza assunta al prot. n. 112544 del 13 ottobre 2020;

- l’amministrazione, tuttavia, non ha mai provveduto alla conclusione del procedimento non fornendo alcun riscontro alle suddette istanze.

2.1. La difesa di parte ricorrente ha censurato l’illegittimità dell’inerzia dell’ente intimato, sottolineando la particolare consistenza della situazione giuridica soggettiva rivestita dalle società, in considerazione di tutti gli sviluppi procedimentali dettagliatamente illustrati.

2.2. Previa articolata ricostruzione della disciplina di riferimento, con ampie deduzioni parte ricorrente, nell’evidenziare l’obbligo dell’amministrazione di provvedere, tenuto segnatamente conto della circostanza che in relazione al P.d.Z. “Ferratella”, Roma Capitale non ha ancora né aggiornato la stima delle aree, né pubblicato la proposta (mediante avviso pubblico) della loro cessione nonostante ne fosse stata già deliberata la dismissione (così come previsto ai sensi dell’art. 31 comma 47 l. n. 448/1998 sopra citato), ha richiesto, unitamente alla declaratoria di illegittimità dell’inerzia di Roma Capitale ed alla condanna di detto ente a provvedere, con nomina di un commissario ad acta che si sostituisca all’ente per l’ipotesi di perdurante inadempimento, anche l’accertamento della fondatezza della pretesa.

3. Roma Capitale si è costituita in giudizio per resistere al gravame, sollevando eccezione di inammissibilità del ricorso, venendo in rilievo situazioni giuridiche soggettive (trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà, attraverso la cessione del diritto reale di nuda proprietà del quale Roma Capitale è titolare) aventi la consistenza di diritti soggettivi con conseguente preclusione dello strumento rimediale azionato, nonché sostenendo l’erroneità dei presupposti fattuali dai quale muove l’impugnativa, essendo la convenienza e l’interesse pubblico alla trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà stata valutata soltanto per le aree ricomprese nel I e II PEEP elencate nella delibera di C.C. 54/2003, tra le quali non figura il P.d.Z. “Ferratella” e che, dunque, dovrà costituire oggetto di apprezzamento solo in caso di avvenuta acquisizione di tutte le aree occorrenti alla realizzazione del Piano di Zona interessato e previa stima del valore venale delle medesime.

4. Alla camera di consiglio del 7 luglio 2021 la causa è stata trattenuta per la decisione.

5. Il Collegio deve preliminarmente esaminare l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa dell’amministrazione resistente, incentrata, come sopra esposto, sulla natura della situazione giuridica soggettiva ascrivibile in capo alla ricorrente.

5.1. L’eccezione non merita accoglimento.

5.2. Il Collegio rileva in primo luogo la contraddittorietà delle deduzioni articolate dalla difesa dell’amministrazione comunale che nel rilevare che nessuna valutazione di convenienza in ordine alla trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà è stata svolta dall’ente con riferimento alle aree incluse nel piano di zona “Ferratella”, potendo detta valutazione essere espletata solo a seguito dell’acquisizione di tutte le aree occorrenti alla realizzazione del Piano di Zona interessato e previa stima del valore venale delle medesime, addiviene, poi, alla prospettazione di una qualificazione della natura della situazione giuridica soggettiva ascrivibile in capo alla ricorrente del tutto incoerente con detta premessa.

5.3. In ogni caso il Collegio osserva che in subiecta materia sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi degli artt. 5 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 e 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241, con esclusione delle controversie nelle quali sia posta in discussione “ex post” solo la misura del corrispettivo ovvero l’effettività dell’obbligazione di pagamento (C. Cass., S.U., ordinanza 12 novembre 2020 n. 25575).

6. Il ricorso merita accoglimento, nei termini di seguito indicati.

6.1. Non è in contestazione che nonostante il lungo tempo decorso dalla presentazione delle reiterate istanze di parte ricorrente, l’amministrazione comunale non abbia ancora proceduto a fornire un riscontro espresso, come da obbligo su essa gravante.

6.2. Né va trascurato, in relazione alla sussistenza dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere, lo stato di attuazione del piano e lo sviluppo del rapporto che ha avuto sino ad ora corso, tale da incidere sulla specifica qualificazione della posizione rivestita dalle ricorrente.

6.3. Sul piano generale, si osserva che il dovere delle pubbliche amministrazioni di concludere il procedimento discende dall'art. 2 della l. n. 241 del 1990, disposizione che risponde all'esigenza di non consentire alla pubblica amministrazione di lasciare gli interessati in una perdurante incertezza sull'esito del procedimento medesimo.

6.4. L'amministrazione è, dunque, tenuta a dare riscontro all'istanza proveniente dal privato (cfr. Cons. Stato - Sez. IV, 27 aprile 2012 n. 2468, secondo cui: "In linea di massima, infatti, l'obbligo giuridico di provvedere - ai sensi dell'art. 2 della L. 7 agosto 1990, n. 241, come modificato dall'art. 7 della L. 18 giugno 2009, n. 69 - sussiste in tutte quelle fattispecie particolari nelle quali ragioni di giustizia e di equità impongano l'adozione di un provvedimento e quindi, tutte quelle volte in cui, in relazione al dovere di correttezza e di buona amministrazione della parte pubblica, sorga per il privato una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni (qualunque esse siano) dell'Amministrazione”.

6.5. La consistenza degli interessi sottesi alla trasformazione del diritto di superfice in diritto di proprietà è, peraltro, resa evidente dai contenuti delle deliberazioni dell’Assemblea capitolina prodotte in atti e la cui attuazione è invocata dalla difesa di parte ricorrente dalle quali emerge che l’apprezzamento da parte dell’ente in ordine alla trasformazione in argomento è stato già svolto, fermi i presupposti indicati nelle medesime deliberazioni e, segnatamente, come stabilito nella deliberazione n. 55 del 2011, la previa acquisizione di tutte le aree costituenti il singolo piano di zona e la stima delle aree medesime. E, invero, dall’esame di detta deliberazione risulta inequivocabilmente che il Comune ha esercitato l’opzione di trasformazione del diritto di superficie in piena proprietà, in tal modo escludendo che la decisione potesse essere modificata in sede di attuazione amministrativa e, in definitiva, rendendo obbligatoria la conclusione del relativo procedimento, a fortiori a fronte degli insistenti solleciti degli interessati (cfr. in relazione ad analoga fattispecie Cons. St.n. 2362/2020).

6.6. Nondimeno, il Collegio deve rilevare che ostano all’accertamento della fondatezza della pretesa sia pure ridotti margini di valutazione che residuano in capo all’amministrazione, proprio con riferimento alla verifica dei presupposti testé richiamati.

7. Il ricorso va, dunque, accolto, nei termini sopra indicati, e per l’effetto va dichiarato l’obbligo di Roma Capitale di provvedere sull’istanza presentata dalla ricorrente entro il termine di 60 (sessanta) giorni – determinato tenendo conto della esiguità dei margini valutativi che residuano all’amministrazione e della non complessità delle attività richieste – decorrente dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, ovvero dalla sua notificazione, se anteriore e, conseguentemente, va ordinato a Roma Capitale di adempiere a detto obbligo.

8. Per l’ipotesi di perdurante inottemperanza di Roma Capitale alla scadenza del termine predetto, viene nominato fin d’ora commissario ad acta il Rettore dell’Università “La Sapienza” di Roma, con facoltà di designazione di un professore appartenente ad un Dipartimento competente in materia, perché provveda in luogo dell’Amministrazione inadempiente, previa verifica – sempre e in ogni caso – dell’attività eventualmente già espletata, espletando, nei successivi novanta giorni (90 gg.) tutti i necessari adempimenti, avvalendosi, se ritenuto necessario, degli uffici e dei funzionari dell’amministrazione comunale. L’onere del compenso al commissario ad acta viene posto a carico di Roma Capitale e verrà liquidato con separata ordinanza ad avvenuto espletamento dell’incarico, dietro presentazione di documentata e quantificata richiesta e di una relazione illustrativa sull’attività espletata da parte del commissario medesimo.

8.1. È parte integrante del mandato che viene conferito dal Tribunale al Commissario ad acta, l’obbligo di trasmettere alla Procura della Corte dei Conti una puntuale relazione sui fatti di causa, al fine di consentire la doverosa verifica della eventuale sussistenza di profili di responsabilità amministrativa in capo ai funzionari ed agli amministratori del Comune.

9. Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate in favore della parte ricorrente nella misura di cui al dispositivo.

10. Ai sensi dell’art. 2, comma 8, della L. n. 241 del 1990, sostituito dall’art. 1, comma 1, D.L. n. 5 del 2012, convertito nella L. n. 35 del 2012, va disposta la comunicazione della presente decisione – una volta passata in giudicato – alla competente Procura Regionale della Corte dei Conti, nonché, con immediatezza, ai sensi e per le valutazioni di cui all’art. 2, comma 9, della legge n. 241 del 1990, all’Organismo di Valutazione Interna, al Direttore del Dipartimento Organizzazione e Risorse Umane dell’Amministrazione resistente e al Responsabile della prevenzione della corruzione e per la trasparenza di Roma Capitale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto:

- dichiara illegittimo il silenzio dell’amministrazione comunale resistente sulla istanza in epigrafe;

- ordina a Roma Capitale di provvedere ai sensi e nei termini indicati in motivazione;

- nomina, per l’ipotesi di perdurante inottemperanza dell’amministrazione nel termine assegnato, il Commissario ad acta nella persona del Rettore dell’Università “La Sapienza” di Roma, con facoltà di designazione di un professore appartenente ad un Dipartimento competente in materia, affinché provveda nei successivi novata giorni (90 gg.) a tutti i necessari adempimenti, avvalendosi, se ritenuto necessario, anche degli uffici e dei funzionari dell’amministrazione comunale;

- pone sin d’ora a carico di Roma Capitale le spese per l’attività del Commissario ad acta, da liquidarsi a richiesta dell’interessato;

- dispone che, a cura della Segreteria, la presente decisione sia trasmessa, ai sensi e per le valutazioni di cui all’art. 2, comma 9, della legge n. 241 del 1990, all’Organismo di Valutazione Interna, al Direttore del Dipartimento Organizzazione e Risorse Umane dell’Amministrazione resistente e al Responsabile della prevenzione della corruzione e per la trasparenza.

Condanna Roma Capitale al pagamento delle spese di lite liquidate complessivamente in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge.

Manda alla Segreteria per la trasmissione della presente pronuncia – una volta passata in giudicato – alla Corte dei conti, Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Lazio, ai sensi dell’art. 2, comma 8, della l. n. 241 del 1990.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2021, tenutasi in collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, con l'intervento dei magistrati:

Elena Stanizzi, Presidente

Silvio Lomazzi, Consigliere

Brunella Bruno, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Brunella Bruno

Elena Stanizzi

IL SEGRETARIO