Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, (Sezione Quinta), sentenza n. 770 del 3 febbraio, sugli effetti dell’accessione invertita su attuali situazioni di occupazione

MASSIMA

La giurisprudenza del Consiglio di Stato, sulla base dei principi già espressi in sede di Adunanza Plenaria con le decisioni nn. 2, 3 e 4 del 2020 e 6 del 2021, ha anche recentemente ricordato che “sia la domanda restitutoria (intesa quale azione reale petitoria e reipersecutoria, ex art. 948 c.c.), sia la domanda di risarcimento del danno in forma specifica (intesa quale azione personale e obbligatoria, ex art. 2058 c.c., attraverso cui ottenere rimessione in pristino e restituzione), sia quella proposta e art. 31 e 117 c.p.a. (avverso il silenzio serbato dall’amministrazione sull’istanza di provvedere ex art. 42-bis t.u. espropriazione), sono precluse (alle parti e ai loro eredi o aventi causa) dal giudicato formatosi su una sentenza che abbia accertato il perfezionamento della fattispecie della occupazione acquisitiva (Cons. Stato. Ad. Pl., n. 6 del 2021); affinché si verifichi tale effetto preclusivo, è sufficiente che dall’interpretazione del giudicato si possa enucleare un accertamento, anche implicito, del perfezionamento della fattispecie dell’occupazione acquisitiva e dei relativi effetti sul regime proprietario del bene, purché si tratti di accertamento effettivo e costituente un necessario antecedente logico della statuizione finale di rigetto” (cfr. Cons. di Stato, IV, n. 4790/2021).

SENTENZA

N. 00770/2022 REG.PROV.COLL.

N. 02496/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2496 del 2018, proposto da
OMISSIS, rappresentati e difesi dall'avvocato Giovanni Sellitto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Accattatis Chalons D'Oranges, Antonio Andreottola, Bruno Crimaldi, Annalisa Cuomo, Giacomo Pizza, Bruno Ricci, Eleonora Carpentieri, Anna Ivana Furnari, Gabriele Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Maria Cristina Carbone in Napoli, piazza Municipio, Palazzo San Giacomo;

per l'accertamento e la declaratoria dell'illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dal Comune di Napoli sull'atto stragiudiziale di diffida, notificato in data 30 marzo 2018, con cui gli attuali ricorrenti hanno intimato alla ridetta Amministrazione di porre termine all'illegittima occupazione del fondo di loro proprietà, individuato in Catasto Terreni di Napoli al foglio 164, particella 588 (corrispondente alle particelle 689, sub 1, sub 2 e sub 3 del foglio 16 del Catasto Fabbricati), determinandosi o alla restituzione del medesimo in favore di essi istanti, previa riduzione in pristino e salvo il risarcimento derivante dall'illegittima occupazione, o – in alternativa – all'adozione di un provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis D.P.R. n. 327/2001, e per la conseguenziale condanna del medesimo Comune a provvedere entro il termine all'uopo fissato dal Tribunale, nonché per la nomina di un Commissario ad acta che provveda in luogo dell'Amministrazione, nel caso di inerzia della stessa, protrattasi oltre il termine assegnato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’istanza di sostituzione del Commissario ad acta proposta in data 17 dicembre 2021;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 gennaio 2022 la dott.ssa Maria Abbruzzese e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Premesso:

che i ricorrenti hanno proposto il ricorso all’esame, con le conclusioni sopra epigrafate, lamentando che il Comune di Napoli, benché avesse in epoca risalente occupato un suolo di proprietà di essi ricorrenti, non avesse definito ritualmente la procedura di esproprio e chiedendo dunque dichiararsi illegittimo il silenzio da esso Ente serbato sulla loro istanza di definizione del procedimento, mediante acquisizione ex art. 42 bis Testo unico espropriazioni, ovvero restituzione dei fondi;

che con sentenza n. 5593 del 2018, il Tar adito ordinava all’ente di pronunciarsi sull’istanza, nominando, in caso di ulteriore inerzia, un Commissario ad acta, da ultimo, con ordinanza n. 1584/2021, individuato nel Direttore dell’Agenzia del territorio di Napoli con facoltà di delega ad idoneo funzionario della relativa struttura organizzativa;

che il nominato commissario ad acta, rappresentando di aver nelle more acquisito l’indisponibilità del funzionario già nominato per l’incombente esecutivo, chiedeva al TAR, con istanza in data 17 dicembre 2021, di voler impartire le opportune disposizioni, autorizzando la sostituzione del commissario con altro funzionario all’uopo individuato;

che, chiamato il ricorso alla camera di consiglio del 10 gennaio 2022, il Comune di Napoli (cfr. documentazione e memoria in data 27 dicembre 2021) evidenziava di aver nelle more autonomamente rimosso il silenzio mediante espressa presa di posizione sulla richiesta attorea, peraltro già comunicata alla controparte, nel senso che “il fondo individuato in Catasto Terreni di Napoli al foglio 164, particella 588 (ex 65), è stato già acquisito in proprietà del Comune di Napoli, per il principio dell’accessione invertita, per essere stato su di esso realizzato l’edificio scolastico pubblico quantomeno alla data del 15.7.1980, come risulta dalla Sentenza n. 335/1989 della Corte di Appello di Napoli che ha condannato in solido l’Amministrazione comunale e i Consorzi CONCAB ed IREC al risarcimento dei danni in favore degli appellanti germani Morabito ed altri per l’occupazione illegittima” (cfr. nota del Dirigente del Servizio tecnico Scuole del Comune di Napoli in data 21 maggio 2021; cfr. allegato 002 della produzione in data 27 dicembre 2021); chiedeva pertanto non darsi corso alla sostituzione commissariale per sopravvenuto difetto di interesse stante la rimozione del silenzio;

che i ricorrenti opponevano la natura non provvedimentale dell’atto comunale, come tale non idoneo a rimuovere il silenzio, e insistevano nel dar seguito al procedimento esecutivo della sentenza n. 5593/2018, con la richiesta sostituzione del Commissario ad acta;

che, in esito al disposto rinvio della trattazione all’odierna udienza, il Comune rappresentava di aver nuovamente comunicato alle controparti la nota di riscontro (in tesi) all’istanza (cfr. documenti depositati in data 20 gennaio 2022 dalla difesa resistente);

Ritenuto, in via generale, che il procedimento per silenzio che ne occupa, soggetto a termini dimidiati e definibile con sentenza in forma semplificata, di cui è in corso la successiva fase esecutiva, è volto a rimuovere l’inerzia o il silenzio dell’Amministrazione che ostano alla piena tutela giacché non offrono alcuna manifestazione dell’esercizio del potere da contestare o impugnare nella sede propria del rito ordinario; conseguentemente, ove tale manifestazione venga in essere, non è la sede del rito del silenzio quella propria ad accertare se bene abbia fatto l’Amministrazione ad accogliere o denegare la richiesta e perché; il giudizio sul silenzio va invece definito nel senso che il silenzio è stato comunque rimosso, salva la facoltà della parte che contesti la espressa manifestazione dell’Autorità amministrativa di far valere nella sede del merito ordinario le proprie ragioni;

Ritenuto, nel caso di specie e preliminarmente, che la sentenza di cui si lamenta la persistente inesecuzione ordinava al Comune di pronunciarsi sull’istanza senza entrare nel merito della fondatezza della pretesa; l’effetto conformativo della detta sentenza era dunque limitato ad obbligare il Comune a prendere posizione sulla richiesta dei ricorrenti e a spiegare che cosa intendesse fare dei fondi già occupati, le cui sorti, in tesi attorea, rimanevano incerte;

Rilevato, per contro, che il Comune, con l’atto da ultimo rilasciato, ha espressamente rifiutato di dar corso all’alternativa tra l’acquisizione gratuita e la restituzione dei fondi, opponendo il giudicato civile con il quale, sia pure implicitamente, si darebbe atto della c.d. “accessione invertita” e dunque dell’acquisizione a titolo originario della proprietà dei fondi in capo ad esso Comune, che avrebbe pure versato i dovuti corrispettivi risarcitori agli aventi diritto giusta quanto stabilito proprio all’esito del contenzioso in sede civile;

Ritenuto al riguardo che la giurisprudenza del Consiglio di Stato, sulla base dei principi già espressi in sede di Adunanza Plenaria con le decisioni nn. 2, 3 e 4 del 2020 e 6 del 2021, ha anche recentemente ricordato che “sia la domanda restitutoria (intesa quale azione reale petitoria e reipersecutoria, ex art. 948 c.c.), sia la domanda di risarcimento del danno in forma specifica (intesa quale azione personale e obbligatoria, ex art. 2058 c.c., attraverso cui ottenere rimessione in pristino e restituzione), sia quella proposta e art. 31 e 117 c.p.a. (avverso il silenzio serbato dall’amministrazione sull’istanza di provvedere ex art. 42-bis t.u. espropriazione), sono precluse (alle parti e ai loro eredi o aventi causa) dal giudicato formatosi su una sentenza che abbia accertato il perfezionamento della fattispecie della occupazione acquisitiva (Cons. Stato. Ad. Pl., n. 6 del 2021); affinché si verifichi tale effetto preclusivo, è sufficiente che dall’interpretazione del giudicato si possa enucleare un accertamento, anche implicito, del perfezionamento della fattispecie dell’occupazione acquisitiva e dei relativi effetti sul regime proprietario del bene, purché si tratti di accertamento effettivo e costituente un necessario antecedente logico della statuizione finale di rigetto” (cfr. Cons. di Stato, IV, n. 4790/2021);

Ritenuto che, al più limitato fine di cui al presente giudizio, la presa di posizione del Comune, assunta nelle more della fase esecutiva del giudizio intrapreso sul silenzio, ha inteso negare la persistenza di un interesse legittimo dei ricorrenti ad ottenere l’esercizio del potere di scelta del Comune tra l’acquisizione e la restituzione del fondo già occupato sulla base dell’insussistenza, in radice, del diritto (sotteso “bene della vita”) a fondamento del detto interesse legittimo; tale contestazione, radicale, rimuove certamente il “silenzio” dell’Amministrazione, mentre lascia impregiudicata la questione sostanziale, che passa per la disamina del giudicato civile e delle successive vicende, che non può che essere rimessa ad un giudizio di merito (che sulla sussistenza di tale diritto anzitutto verta), che nondimeno i ricorrenti non hanno inteso allo stato proporre, sub specie di motivi aggiunti nel presente giudizio ovvero in via autonoma;

Ritenuto che non osta a questa conclusione la pregressa sentenza di questo Tar n. 5593/2018 che, per quanto sopra detto, nulla ha accertato sul punto contestato e neppure ha obbligato il Comune ad emanare un atto specifico ovvero a contenuto definito, espressamente affermando, invece, che il giudice amministrativo “non può condannare la P.A. all’adozione di un atto specifico riconoscendo la fondatezza della pretesa sostanziale, dovendosi limitare all’accertamento dell’obbligo generico di provvedere entro il termine all’uopo fissato”, limitandosi dunque a ordinare al Comune “di pronunciarsi in modo espresso sull’istanza dei ricorrenti, come sopra intesa ...”, nominando, in caso di inottemperanza, un Commissario ad acta per provvedere in via sostitutiva;

Ritenuto, pertanto, che non resta al Collegio che dichiarare improcedibile l’istanza di sostituzione del Commissario ad acta, avendo il Comune dato riscontro all’istanza del privato sia pure con contenuti non satisfattivi della pretesa azionata, che potranno, se del caso e come detto, essere contestati in altra sede;

Ritenuta, in ragione della peculiarità della controversia, la sussistenza di eccezionali ragioni per compensare inter partes le spese di fase;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - NAPOLI (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara improcedibile l’istanza di sostituzione del Commissario ad acta.

Spese di fase compensate.

Si comunichi alle parti e al nominato Commissario ad acta.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 25 gennaio 2022 con l'intervento dei magistrati:

Maria Abbruzzese, Presidente, Estensore

Gianluca Di Vita, Consigliere

Fabio Maffei, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Maria Abbruzzese

IL SEGRETARIO