Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), sentenza n.416 del 12 gennaio 2023, espropriazione su aree Consorzi ASI

N. 00416/2023REG.PROV.COLL.

N. 05060/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5060 del 2018, proposto dalla società OMISSIS S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Sergio Como, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via G. Antonelli n. 49;

contro

il Consorzio ASI di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Luigi Maria D’Angiolella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Orazio Abbamonte in Roma, via Sistina n. 121;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania (Sezione Terza) n. 1141/2018, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Consorzio ASI di Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 novembre 2022 il consigliere Alessandro Verrico;

Viste le conclusioni delle parti presenti, o considerate tali ai sensi di legge, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso dinanzi al T.a.r. Campania, sede di Napoli (r.g. n. 1131/2013), la società OMISSIS s.r.l. impugnava:

a) la nota a firma del Presidente del Consorzio ASI di Caserta prot. n. 596 del 31 gennaio 2013, recante l’invito a sottoscrivere la convenzione a cui veniva subordinata l’autorizzazione alla locazione in favore della stessa società del complesso industriale di proprietà della Coelmo s.r.l., prevedendo in mancanza la cessazione dell’erogazione del servizio idrico;

b) la deliberazione n. 322 del 7 settembre 2012, con cui il comitato direttivo del Consorzio aveva richiesto il versamento della somma di € 29.780,00 oltre IVA, a titolo di contributo previsto dal Regolamento approvato con la deliberazione n. 359 del 20 ottobre 2010, subordinandovi l’autorizzazione alla locazione;

c) la menzionata deliberazione n. 359 del 20 ottobre 2010.

2. Il T.a.r., con la sentenza n. 1141 del 21 febbraio 2018, ha respinto il ricorso e ha condannato la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio. Secondo il Tribunale, in particolare:

a) sussisterebbe la giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere la controversia, ad eccezione delle questioni concernenti la duplicazione di oneri per lo stesso suolo in favore del Consorzio ASI e la misura del contributo richiesto;

b) si può prescindere dalle eccezioni sollevate dal resistente Consorzio, volte a far valere l’irricevibilità del ricorso per tardività e l’inammissibilità per la mancata impugnazione dell’atto presupposto (delibera del comitato direttivo n. 358 del 2010);

c) sarebbe legittima la richiesta di pagamento, trattandosi di adempimento di un obbligo di contribuzione agli oneri di realizzazione e gestione delle opere infrastrutturali e degli altri servizi ad opera del Consorzio ASI, secondo un nesso di corrispettività con i relativi benefici di cui è destinataria l’impresa insediatasi a titolo di locazione e svolgente la propria attività nell’agglomerato industriale;

d) non vi sarebbe incompetenza del comitato direttivo del Consorzio nell’esercizio di potestà regolamentare e impositiva;

e) sarebbe inammissibile la censura con cui la società ricorrente denuncia l’illegittimità della previsione di destinazione di una parte dei proventi in favore della dirigenza del Consorzio.

3. La società originaria ricorrente ha proposto appello, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente accoglimento integrale del ricorso originario. In particolare, l’appellante ha sostenuto le censure riassumibili nei seguenti termini:

I) il T.a.r. avrebbe errato ad aver escluso che i provvedimenti emessi dal Consorzio comportassero violazione della libertà di stabilimento o producessero un’ingerenza nell’autonomia contrattuale delle parti, attesa l’assenza di ragioni di recupero di maggiori costi ovvero di una specifica maggiorazione di costi per la successione nel rapporto consortile, ferma ad ogni modo la violazione del principio di proporzionalità;

II) inoltre il primo giudice erroneamente non avrebbe tenuto conto del fatto che, essendo il contributo finalizzato a realizzare opere infrastrutturali ai fini dello svolgimento dell’attività industriale e non potendo costituire espressione di potestà di imposizione tributaria (non essendovi un riconoscimento di legge di essa in favore del Consorzio), il provvedimento sarebbe illegittimo per assenza della corrispettività e della causalità giuridica e per duplicazione degli oneri già versati.

L’appellante si è poi limitata a riprodurre testualmente i motivi del ricorso di primo grado.

3.1. Si è costituito in giudizio il Consorzio ASI di Caserta, il quale, depositando memoria difensiva, si è opposto all’appello e ne ha chiesto l’integrale rigetto.

3.2. Con memorie depositate il 4 e l’11 ottobre 2022 l’appellante ha replicato alle avverse deduzioni, insistendo nelle censure dedotte.

4. All’udienza del 10 novembre 2022 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

5. Preliminarmente, il Collegio osserva che:

a) è inammissibile la mera riproposizione testuale dei motivi di ricorso di primo grado, in assenza di connessa censura alla sentenza gravata (cfr. Consiglio di Stato, sez. II. 19 luglio 2022, n. 6285, secondo cui: “Il principio di specificità dei motivi di impugnazione, posto dall’art. 101, comma 1, c.p.a ., impone che sia rivolta una critica puntuale alle ragioni poste a fondamento della sentenza impugnata, non essendo sufficiente la mera riproposizione dei motivi contenuti nel ricorso introduttivo; il giudizio di appello dinanzi al giudice amministrativo, infatti, si presenta come revisio prioris instantiae i cui limiti oggettivi sono segnati dai motivi di impugnazione”; cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. V, 14 luglio 2022, n. 5991; sez. VI, 23 marzo 2022, n. 2124, sez. II, 17 marzo 2022, n. 1947; id., 7 marzo 2022, n. 1641);

b) risulta pertanto passati in giudicato, stante l’assenza di specifica impugnativa, i capi della sentenza di primo grado sub § 2, lett. a), b), d) ed e).

6. L’appello è infondato e deve pertanto essere respinto.

7. In punto di fatto, occorre precisare che:

i) la società appellante fin dal marzo 2007 conduce in locazione, nell’area industriale del Consorzio ASI di Caserta, il complesso industriale sito in Marcianise (CE) di superficie coperta di mq. 4000 circa e scoperta di mq. 3260, di proprietà della società Coelmo s.r.l., aderente al Consorzio appellato, per l’espletamento di attività di produzione di materiale rotabile ferroviario;

ii) la società Production Group s.r.l., in data 30 agosto 2012, presentava al Consorzio ASI di Caserta richiesta per ottenere l’autorizzazione al subentro, a titolo di conduttore, nel citato complesso industriale;

iii) il Consorzio, con delibera del comitato direttivo n. 322 del 7 settembre 2012, stabiliva di autorizzare la ditta Production Group s.r.l. alla locazione del complesso industriale di proprietà della Coelmo s.r.l., subordinando la stessa autorizzazione, in ottemperanza a quanto disposto dal Consorzio con delibere nn. 358 e 359 del 20 ottobre 2010, al versamento della somma di euro 29.780,00, oltre IVA, quale contribuzione ai costi delle infrastrutture e alla sottoscrizione della nuova convenzione unitamente alla ditta proprietaria Coelmo s.r.l.;

iv) con nota prot. n. 596 del 31 gennaio 2013, il Consorzio invitava infine a sottoscrivere la convenzione a cui veniva subordinata l’autorizzazione alla locazione in favore della stessa società del complesso industriale di proprietà della Coelmo s.r.l., prevedendo in mancanza la cessazione dell’erogazione del servizio idrico.

8. Ciò premesso, si osserva che la l.r. 13 agosto 1998, n. 16 (“Assetto dei consorzi per le aree di sviluppo industriale”), vigente ratione temporis e in seguito abrogata dall’art. 18, comma 3, della l.r. 6 dicembre 2013, n. 19, all’art. 4, avente ad oggetto “Funzioni dei Consorzi”, prevede che:

a) “Nel quadro delle previsioni di programmazione socio-economica della regione, i Consorzi Asi promuovono, nell’ambito degli agglomerati industriali, delle aree, delle zone e dei nuclei di sviluppo industriale attrezzati da loro stessi, le condizioni necessarie per la creazione e lo sviluppo di attività imprenditoriali nei settori dell’industria e dei servizi alle imprese anche mediante la costituzione di società per la gestione dei servizi consortili, salvo le funzioni amministrative relative all’adozione di piani e di attrezzatura ambientale delle aree in essi comprese, le espropriazioni dei suoli ed eventuali accessioni da assegnare per attività industriali e dei servizi alle imprese, e gli atti di assegnazione degli impianti e di servizi consortili. I consorzi Asi attivano, altresì, consulenze e servizi reali alle imprese” (comma 1);

b) “In particolare i consorzi Asi: a) Progettano e realizzano gli spazi pubblici o desinati alle attività collettive, a verde pubblico ed a parcheggi; b) Progettano e realizzano rustici industriali, centri commerciali e di servizi; c) Progettano e realizzano impianti di depurazione degli scarichi degli insediamenti industriali; d) Gestiscono le opere di urbanizzazione, le infrastrutture ed i servizi comuni di ciascun agglomerato industriale fino alla assegnazione del 70% dei suoli dell’agglomerato medesimo…omissis…” (comma 3).

Una delle attività principali dei Consorzi ASI consiste, pertanto, nella infrastrutturazione delle aree oggetto di espropriazione e di successiva assegnazione, a prezzi calmierati, alle aziende richiedenti.

8.1. Inoltre, ai sensi dell’art. 10-bis della citata l.r. n. 16 del 1998: “In caso di cessazione dell’attività produttiva, alle aziende che hanno beneficiato per un insediamento industriale della concessione da parte dell’Asi di suoli acquisiti attraverso procedure espropriative è consentita la cessione ad un soggetto terzo dell’immobile e delle sue pertinenze previo parere positivo espresso dall’Asl competente su un piano industriale di insediamento di attività sostitutiva. La cessione resta vincolata alla realizzazione dell’iniziativa sostitutiva nei tempi previsti dal piano industriale validato dall’Asi. Decorso ventiquattro mesi dalla cessazione dell’attività produttiva senza che la medesima sia stata ripresa, ovvero senza che sia in atto un progetto di ristrutturazione o riconversione documentato, ovvero che si sia attivata una diversa iniziativa da parte dello stesso soggetto imprenditoriale, comunque, soggetta al parere positivo espresso dell’Asi competente sulla base del Piano Industriale, ovvero non sia intervenuta alcuna richiesta di autorizzazione di cessione per altra iniziativa produttiva, le Asi competenti per territorio hanno la facoltà di riacquisire i suoli e gli stabilimenti industriali o artigianali ivi realizzati attraverso procedure espropriativa. Le riacquisizioni, in aderenza alle originarie previsioni del Piano Regolatore Generale Asi che hanno consentito la originaria assegnazione, sono dichiarate opera di pubblica utilità, urgenti e indifferibili, a richiesta dell’Asi competente”.

Consegue, pertanto, che rispetto alla regola che vincola la ditta richiedente a utilizzare in via esclusiva il suolo assegnato per lo svolgimento dell’attività dichiarata è, ad ogni modo, prevista la possibilità di alienare l’immobile realizzato e le sue pertinenze a soggetti terzi, laddove si decida di cessare l’attività.

8.2. Al riguardo, le Norme di Attuazione dei Piani Regolatori delle Aree Asi, in particolare all’art. 18, impongono alle aziende che intendono insediarsi in aree di sviluppo industriale, ricomprese nell’ambito del piano regolatore del Consorzio, un obbligo di sottoscrizione di convenzione, avente ad oggetto, inter alia, l’assunzione dell’impegno di contribuire alla realizzazione delle opere infrastrutturali necessarie all’area e non coperte dai contributi regionali percepiti dal Consorzio.

8.3. A conferma di ciò, nello schema di convenzione si prevede che nel caso di cessione, la nuova azienda, cui sono stati ceduti dalla ditta assegnataria i capannoni realizzati in area ASI, è tenuta, secondo le disposizioni vigenti, a dover corrispondere, al Consorzio, un contributo per le opere infrastrutturali. La ragione di tale previsione va ricercata nel fatto che l’azienda cessionaria acquisisce un’immobile industriale realizzato su di un’area espropriata, acquisita dalla ditta cedente a prezzi calmierati e già dotata di infrastrutture, grazie agli interventi effettuati dal Consorzio.

8.4. Con riferimento al caso di specie, il Consorzio ASI, al fine di regolare il fenomeno (non disciplinato) della locazione degli immobili ricompresi nell’area:

a) con delibera del comitato direttivo n. 358 del 20 ottobre 2010, decideva di integrare lo schema di convenzione per la cessione di aree da destinare ad insediamenti di nuovo stabilimento industriale con l’inserimento - nell’art. 8 - della lettera b), secondo cui: “Trascorsi 5 anni dalla data di effettiva attivazione dello stabilimento industriale, ovvero da contratto di vendita del suolo, la ditta, previa autorizzazione del Consorzio Asi, potrà dare in fitto temporaneo l’opificio per una durata massima di 6 anni ad altra ditta che dovrà utilizzare il bene nel rispetto della presente convenzione. La

ditta affittuaria sottoscriverà apposita convenzione regolante i reciproci impegni

unitamente alla ditta assegnataria”;

b) con delibera del comitato direttivo n. 359 del 20 ottobre 2010 approvava lo schema

di convenzione per l’assegnazione a ditta locataria di opificio industriale di proprietà della

ditta assegnataria e determinava l’importo del contributo.

9. Poste tali premesse, è quindi necessario valutare se la richiesta di contributo avanzata nei confronti della Production Group, avente natura corrispettiva non potendosi ritenere espressione di potestà tributaria in assenza di specifico riconoscimento legislativo in favore del Consorzio ASI, presenti una valida causa, data dalla necessità da parte del Consorzio di sopportare nuovi oneri di realizzazione e gestione delle opere infrastrutturali e degli altri servizi, in ragione del sopraggiungere della ditta locataria, e non implichi una duplicazione di richieste, essendo stato dedotto che il contributo era stato già chiesto al proprietario del complesso industriale all’atto di assegnazione dell’area.

9.1. In ordine al primo aspetto, in ragione di quanto illustrato emerge che le Norme di Attuazione dei Piani Regolatori delle Aree ASI (art. 18 NTA) prevedono che le aziende che intendono insediarsi in aree di sviluppo industriale, ricomprese nell’ambito del piano regolatore del Consorzio, debbano sottoscrivere una convenzione con la quale si impegnano a contribuire alla realizzazione delle necessarie opere infrastrutturali per quella parte non coperta da contributi regionali.

Invero, come visto, tra i compiti assegnati ai Consorzi ASI vi è quello di provvedere alla realizzazione delle necessarie infrastrutturazioni delle aree ASI, alla cui realizzazione si provvede in parte con finanziamenti regionali ed in parte con contributi a carico delle stesse ditte che richiedono l’assegnazione di suoli in dette aree.

La richiesta di pagamento del contributo rivolta dal Consorzio nei confronti di una ditta locataria di immobile ricompreso nell’area di sviluppo industriale deve quindi essere ritenuta pienamente giustificata.

9.2. D’altro canto, non risulta sorretta da adeguata dimostrazione la deduzione di parte appellante in ordine alla asserita duplicazione di quanto già percepito a titolo di contributo, non essendo stata fornita alcuna prova dell’avvenuto pagamento da parte della ditta proprietaria e originaria assegnataria.

Del resto, la società appellante si è limitata al riguardo a sostenere che tale circostanza si evincerebbe dall’importo elevato dei costi di locazione (che recherebbero in sé detti oneri, i quali verrebbero in tal modo riversati dal proprietario sul locatore), sebbene tale affermazione non trovi riscontro dalla lettura del contratto di locazione.

10. In conclusione, in ragione di quanto esposto, l’appello deve essere respinto.

11. La particolarità della vicenda giustifica l’integrale compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello (r.g. n. 5060/2018), come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa integralmente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 10 novembre 2022, con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente FF

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Alessandro Verrico, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Alessandro Verrico

Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO