Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, (Sezione Terza), sentenza n. 967 del 6 settembre 2024, sulla localizzazione opere pubbliche

MASSIMA

È illegittima per difetto di motivazione la delibera del consiglio comunale di approvazione del progetto di opera pubblica e relativa variante urbanistica, con imposizione del vincolo preordinato all’esproprio, che si discosti immotivatamente dalla relazione peritale del privato, non specificamente contestata e parimenti satisfattiva degli interessi pubblici di riferimento, con cui si propone una soluzione progettuale con un minor sacrificio rispetto alla localizzazione approvata dall’amministrazione che, viceversa, risulti maggiormente impattante sul pregio architettonico, sulla possibilità d’uso e sul valore commerciale dei suoli.

SENTENZA

N. 00967/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00251/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 251 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
omissis, rappresentato e difeso dall'avvocato Gabriele Bavaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Melo, n. 120;

contro

Comune di Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Dell'Anna, Chiara Lonero Baldassarra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Puglia, non costituita in giudizio;
Ministero della cultura, Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per la Città metropolitana di Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria ex lege in Bari, via Melo, 97;
Rete Ferroviaria Italiana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Raffaele Guido Rodio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

“- in parte qua della deliberazione del Consiglio comunale di Bari n. 56 del 22.6.2020 (la cui adozione è stata comunicata al ricorrente solo in data 15.12.2021 a mezzo nota della Ripartizione Urbanistica ed Edilizia Privata del Comune di Bari prot. n. 327579/21 del 10.12.21, anch’essa qui gravata), con cui l’ente comunale - in merito all’iter di approvazione del progetto definitivo di opera pubblica sull’area di proprietà del ricorrente - ha concluso “…definitivamente il procedimento …di variante urbanistica … (per) il vincolo preordinato all’esproprio per le opere seguenti: - Progetto 1 - Località Santo Spirito: PL ai km 636+227, 636+892 rispettivamente su viale Caravella e Strada Catino: Opera 1: …”;

- in parte qua della conferenza di servizi avviata da R.F.I. con nota del 30.7.2019 per la valutazione ed approvazione del progetto definitivo in questione, tenutasi il 10.9.2019 e conclusasi il 9.12.2019 e di tutte le sfavorevoli determinazioni ivi assunte nonché di i tutti i pareri espressi dagli organi e/o enti coinvolti;

- in parte qua della deliberazione del Consiglio comunale di Bari n. 79 del 14.11.2019 di approvazione del progetto definitivo dell’opera pubblica de qua e della deliberazione del Consiglio municipale n. 15 del 3.10.2019 (entrambe mai comunicate e/o conosciute dal ricorrente nonostante fossero volte all’apposizione del vincolo espropriativo);

- in parte qua, del protocollo d’intesa tra il Comune di Bari e RFI siglato il 25.5.2016 («Protocollo d’intesa per l’attuazione di un programma di opere alternative ai passaggi a livello insistenti sulle linee ferroviarie in ambito del comune di Bari») nonché del previo parere favorevole (dell’Assessorato ai Lavori Pubblici, Infrastrutture ed Edilizia Giudiziaria Ripartizione Infrastrutture, Viabilità ed OO.PP. – Settore Mobilità Urbana, del Comune di Bari ai fini di sottoscrizione del predetto «Protocollo d’intesa») espresso con nota n. 153047 del 26.06.2015 alle progettazioni preliminari, con riguardo alle opere nel quadrante nord-ovest del territorio comunale;

- in parte qua, i progetti preliminari, definitivi ed esecutivi di R.F.I. e i relativi atti e/o provvedimenti approvativi se differenti rispetto a quelli già sopra elencati;

- nonché di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso o comunque consequenziale, ancorché non conosciuto dal ricorrente, se lesivo della sua sfera giuridica, ivi inclusi: la nota prot. n. 8913 del 20.6.2017 del Ministero per i Beni e le Attività Culturali – Segretariato Regionale per la Puglia; la nota prot. n. 10964 del 30.8.2019 del Ministero per i Beni e le Attività Culturali – Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la città metropolitana di Bari; la nota prot. n. 1800 del 10.9.2019 della Regione Puglia Dipartimento Mobilità, Qualità Urbana, Opere Pubbliche, Ecologia e Paesaggio; la nota prot. n. 145/9843 del 9.12.2019 della Regione Puglia Dipartimento Mobilità, Qualità Urbana, Opere Pubbliche, Ecologia e Paesaggio Sezione Tutela e Valorizzazione del Paesaggio; la nota prot. n. 15189 del 9.12.2019 della Regione Puglia Dipartimento Mobilità, Qualità Urbana, Opere Pubbliche, Ecologia e Paesaggio Sezione Autorizzazioni Ambientali; la nota prot. n. 242202 del 6.9.2019 della Ripartizione Urbanistica ed Edilizia Privata del Comune di Bari; - le note del Comune di Bari prot. n. 239095 del 13.9.2018, prot. n. 267189 dell’8.10.2018, prot. n. 269738 del 9.10.2018, prot. n. 311702 del 13.11.2019, prot. n. 311719 del 13.11.2019, prot. n. 331310 del 3.12.2019 e prot. n. 153047 del 26.6.2015”;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 29 aprile 2022:

- dei medesimi atti impugnati con il ricorso introduttivo;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 13 giugno 2023:

- “della deliberazione del Consiglio comunale di Bari n. 25 del 13.3.2023 (la cui adozione è stata comunicata al ricorrente in data 6.4.2023 a mezzo nota della Ripartizione Urbanistica ed Edilizia Privata del Comune di Bari prot. n. 123216/U del 6.4.23, anch’essa qui gravata), con cui l’ente comunale ha concluso l’iter urbanistico di cui all’istanza di ritipizzazione del ricorrente del 5.8.16, apparentemente approvandola “in via definitiva”, ma in realtà negando con fuorviata ed illogica motivazione l’invocata ritipizzazione a “verde urbano” e riproponendo la tipizzazione a “viabilità di p.r.g.” di cui alla delibera consiliare n. 56 del 22.6.20 gravata con ricorso introduttivo;

- nonché di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso o comunque consequenziale, ancorché non conosciuto dal ricorrente, se lesivo della sua sfera giuridica, inclusi tutti gli atti istruttori come analiticamente richiamati nella stessa delibera n. 25/23 nonché la relazione dell’UTC prot. n. 88407 del 18.3.22;

nonché per l’accertamento del diritto in capo al ricorrente al risarcimento del danno conseguente all’illegittimità di tutti gli atti gravati sia con ricorso che con i presenti e i precedenti motivi aggiunti e per la conseguente condanna dell’Amministrazione comunale resistente al pagamento in favore del ricorrente di tutte le somme economiche spettanti a titolo risarcitorio, oltre interessi e rivalutazione monetaria come per legge”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bari, del Ministero della cultura, della Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per la Città metropolitana di Bari e di Rete Ferroviaria Italiana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2024 il dott. Silvio Giancaspro e uditi per le parti i difensori come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. OMISSIS ha agito dinanzi a questo Tar per l’annullamento, nella parte di interesse, della deliberazione del Consiglio comunale n. 56 del 22 giugno 2020, con cui il Comune di Bari ha preso atto “delle conclusioni delle attività istruttorie come formalizzate nella determinazione motivata conclusiva della Conferenza di Servizi indetta con disposizione n. 24/AD del 26.7.2019 e chiusa in data 9.12.2019” e ha quindi perfezionato “la variante urbanistica ed il vincolo preordinato all’esproprio per le opere seguenti: - Progetto 1 - Località Santo Spirito : PL ai km 636+227, 636+892 rispettivamente su viale Caravella e Strada Catino: Opera 1: Realizzazione di un sottovia carrabile al km 636+364 di collegamento tra Viale Caravella e Strada Rurale Caladoria con relative rampe di raccordo e una nuova strada di collegamento tra Via Napoli e Via Lucca; Opera 2: Realizzazione di un sottovia carrabile al km 636+970 e relative rampe di raccordo alla viabilità esistente, nonché nuova viabilità di collegamento da realizzare tra la strada Catino e Corso Umberto I”.

2. In particolare, il ricorrente ha riferito che

- il sig. OMISSIS “è comproprietario (unitamente alle sig.re OMISSIS/o suoi aventi causa) dei suoli siti in Bari - Santo Spirito, con accesso principale dalla Via Napoli, n. 234 per una superficie complessiva di circa mq. 6.819,00, contraddistinti in catasto al fg. 1 SP1, p.lle 13, 14, 15, 189, 190, 193, 205, 206, 207, 371, 372, 374, ed altre limitrofe non conteggiate in termini di consistenza … sul quale insiste una villa storica di pregio”;

- “in relazione all’area di cui alle p.lle 14, 149, 206, 372, 374, il ricorrente, con istanza prot. n. 185383 del 5.8.2016, ha richiesto al Comune di Bari - in ragione dell’intervenuta decadenza del vincolo quinquennale espropriativo … - di avviare il procedimento di ritipizzazione”;

- con la nota prot. n. 51859 del 21 febbraio 2019, il Comune di Bari comunicava il parere favorevole del Coordinamento Tecnico Interno “… all’estensione a “verde urbano” in continuità con la medesima tipizzazione delle aree contermini …”;

- successivamente, il Comune “con apposita deliberazione del Consiglio comunale n. 64 del 13.7.2021, procedeva, pertanto, ad “adottare … ai sensi dell’art. 16 della L.R. 31 maggio 80 n. 56, la variante di ritipizzazione al P.R.G.”, attribuendo all’area oggetto di variante come detto la destinazione di zona a “verde pubblico” alla stessa stregua dell’area contigua collocata nella parte posteriore del lotto de quo”;

- senonché, “a seguito della notifica della gravata nota del Comune prot. n. 327579/21 del 10.12.2021 di comunicazione dell’intervenuta pubblicazione della citata delibera di ritipizzazione”, il ricorrente “veniva a conoscenza che lo stesso Comune … aveva, altresì, … proceduto nel 2020 (dunque l’anno prima) ad approvare un progetto di opera pubblica sulla stessa area oggetto di ritipizzazione” ai fini della esecuzione del “Progetto Definitivo delle opere sostitutive dei PPLL della linea ferroviaria Foggia-Bari, approvato nella Conferenza di Servizi decisoria di RFI in data 9.12.2019 che ha posto il vincolo preordinato all’esproprio per le aree occorrenti, con successivo perfezionamento da parte del Comune di Bari giusta deliberazione consiliare n. 56/2020”.

3. Ciò premesso, l’interessato ha articolato le seguenti censure:

- violazione dell’art. 11 del d.P.R. n. 327/2001, dal momento che “al ricorrente - quale proprietario dell’area interessata dal vincolo espropriativo - andava senz’altro notificato l’atto di indizione della conferenza di servizi almeno venti giorni prima”;

- al sig. OMISSIS “è stata preclusa la possibilità di partecipare anche dopo l’avvio della conferenza di servizi e prima che fosse apposto il vincolo espropriativo in variante al p.r.g.”;

- la violazione delle garanzie partecipative è aggravata dal fatto che “il ricorrente aveva presentato al Comune di Bari una motivata istanza di ritipizzazione” a cui aveva già fatto seguito “il parere favorevole reso dagli uffici comunali con nota prot. n. 51859 del 21.2.2019”;

- sull’area in questione “insiste una villa di notevole pregio storico e architettonico … il cui valore sarà definitivamente compromesso in termini non solo economici ma soprattutto ambientali e paesaggistici, perché in base alla previsione contenuta negli elaborati progettuali l’arteria stradale (a realizzarsi sul fondo de quo) passa diagonalmente proprio al centro dell’intero lotto”;

- “lo stesso Comune di Bari nella presente vicenda non aveva omesso nei propri atti deliberativi di rimarcare come l’iter espropriativo non dovesse, in ogni caso, irragionevolmente e sproporzionatamente pregiudicare la posizione dei privati”;

- il Comune ha provveduto “alla sostanziale reiterazione” del “vincolo già scaduto”, senza “motivare le ragioni della sua riapposizione, specie come detto alla luce della pendenza dell’iter urbanistico di ripitizzazione, nonché dell’assenza di alternative possibili al suo soddisfacimento”.

4. Si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso il Comune di Bari, il Ministero della cultura, la Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per la Città metropolitana di Bari e Rete Ferroviaria Italiana.

5. Con motivi aggiunti presentati in data 22 aprile 2022, l’interessato ha articolato ulteriori censure, con cui ha lamentato che

- “il numero dei proprietari dei suoli oggetto di esproprio è inferiore a 50 essendo pari a 36 destinatari, sicché la notifica dell’avviso di avvio del procedimento andava effettuata in forma individuale giammai per avviso pubblico, come invece illegittimamente avvenuto”;

- è stata omessa la pubblicazione “da parte di RFI dell’avviso pubblico di avvio del procedimento … all’Albo pretorio del Comune di Bari nonché sul sito informatico della Regione Puglia”.

6. Con motivi aggiunti presentati in data 13 giugno 2023 il ricorrente ha esteso l’impugnazione alla “deliberazione del Consiglio comunale di Bari n. 25 del 13.3.2023…, con cui l’ente comunale ha concluso l’iter urbanistico di cui all’istanza di ritipizzazione del ricorrente del 5.8.16”.

In sintesi, l’interessato ha denunciato che

- “la tesi comunale contenuta nella gravata delibera n. 25/23 secondo cui il ricorso costituiva osservazione alla delibera di ritipizzazione a verde urbano è priva di ogni fondamento giuridico, in quanto solo frutto di un’erronea e fuorviata percezione degli atti e dei fatti di causa”;

- il Comune ha confuso “il procedimento urbanistico di variante al p.r.g. e conseguente alla decisione di apporre il vincolo espropriativo e quello differente e conseguente all’istanza di ritipizzazione presentata dal ricorrente il 5.8.16”;

- “strumentale ed incomprensibile si appalesa l’ulteriore passaggio contenuta nella delibera n. 25/23 sulla “valutazione negativa” espressa dall’UTC a fronte della nota di R.F.I. del 7.12.22 di (solo apparente) indisponibilità di quest’ultimo ente a valutare di traslare il tracciato viario”;

- è irragionevole e sviata “la tesi comunale secondo cui, una volta escluse dall’approvazione definitiva della ritipizzazione a verde urbano già oggetto della precedente delibera di adozione n. 64/21, il procedimento di ritipizzazione “adottato” potrebbe esser “concluso” (con l’adozione della gravata delibera n. 25/23) “per le porzioni di interesse non interferenti … con l’opera pubblica”, visto che come detto le p.lle oggetto di deliberato esproprio sono le stesse oggetto della variante al p.r.g. di cui alla citata delibera n. 64 del 13.7.21”.

7. Nella pubblica udienza del 10 luglio 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Il ricorso e i motivi aggiunti sono fondati nei termini appresso indicati.

8.1. Innanzi tutto deve essere respinta l’eccezione di irricevibilità del ricorso introduttivo “poiché tardivamente notificato” (cfr. memoria di Rete Ferroviaria Italiana in data 24 giugno 2024).

Invero, la deliberazione consiliare di approvazione del progetto dell’opera pubblica (n. 56 del 22 giugno 2020), pur recando l’effetto di variante urbanistica e l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, non è stata mai notificata individualmente al ricorrente, che ne ha avuto diretta conoscenza soltanto in data 15 dicembre 2021, a seguito della comunicazione della nota comunale prot. n. 327579/21 del 10 dicembre 2021.

Ne consegue che il ricorso è da ritenersi tempestivo, essendo stato notificato in data 14 febbraio 2022 nel rispetto dell’ordinario termine di decadenza decorrente, in mancanza di notificazione individuale, dalla effettiva conoscenza della deliberazione che ha prodotto l’effetto di variante al piano urbanistico e ha perfezionato il vincolo preordinato all’esproprio dei suoli: “in caso di varianti urbanistiche "particolari", che incidono cioè su specifici beni, interessando soggetti determinati, il relativo provvedimento deve essere a questi ultimi notificato, decorrendo il termine d'impugnazione dal momento dell'avvenuta notifica” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 4 settembre 2023, n. 8160); “Per i soggetti direttamente contemplati dall'atto amministrativo o che siano direttamente incisi dai suoi effetti, anche se non contemplati, il termine di impugnazione decorre dall'effettiva conoscenza, che si perfeziona con la notificazione o con la comunicazione individuale” (Consiglio di Stato, Sez. V, 20 febbraio 2024, n.1682).

8.2. Nella relazione tecnica depositata dal ricorrente in data 18 giugno 2024, il perito di parte ha riferito che

- il compendio immobiliare è interessato dal vincolo preordinato all’esproprio di cui al "Progetto 1 – Opera 1 al km 636+364 del Progetto Definitivo delle opere sostitutive dei PPLL della linea ferroviaria Foggia-Bari, approvato nella Conferenza di Servizi decisoria di RFI in data 9.12.2019";

- la “strada taglia diagonalmente il compendio immobiliare posizionandosi a una distanza minima di circa 11,24 metri dalla villa storica e di 5,40 metri dall'abitazione”, con il risultato di separare “nettamente la superficie del compendio immobiliare in due superfici di quasi pari estensione: - area comprendente la villa e l'abitazione tipizzata C3 di circa 7.000mq - area corrispondente alla viabilità di prg e al relitto tipizzato a verde pubblico”;

- “la larghezza complessiva della sede stradale, composta delle due carreggiate, banchine, marciapiedi e pista ciclabile sarà pari a 14 metri”.

Ciò premesso, il consulente di parte, allegando un apposito grafico, ha segnalato che, in alternativa al tracciato individuato nella conferenza di servizi del 2019, esiste la “possibilità di minimizzare l'impatto dell'infrastruttura sul compendio immobiliare, mediante una variante al progetto che contempli una nuova giacitura della viabilità di PRG, spostata verso il confine e più distante dai due corpi di fabbrica”.

Si tratta della soluzione alternativa che, all’indomani della presentazione dell’odierno ricorso, è stata rappresentata dal ricorrente con apposite missive inviate al Comune, il quale a sua volta ha sottoposto la questione a Rete Ferroviaria Italia, che tuttavia non ha espresso alcuna valutazione al riguardo, limitandosi ad osservare che il tracciato dell’opera pubblica era stato già definito all’esito della conferenza di servizi del 2019 (cfr. nota RFI del 7 dicembre 2022).

8.3. Dall’esame predette conclusioni peritali emerge chiaramente che

- il tracciato dell’opera pubblica, come individuato nei provvedimenti impugnati, è destinato a compromettere il pregio architettonico, le possibilità d’uso e, in ultima analisi, il valore commerciale del compendio immobiliare, che viene ad essere scomposto in un due porzioni distinte per effetto della realizzazione di una sede stradale larga circa 14 metri;

- in alternativa, è individuabile una soluzione progettuale equivalente, che, nelle prospettazioni peritali, non oggetto di specifica contestazione da parte delle Amministrazioni intimate, consentirebbe di soddisfare gli interessi pubblici di riferimento, minimizzando l’impatto dell’opera pubblica sulla complessiva funzionalità e sul pregio architettonico del compendio immobiliare.

8.4. Ciò nonostante, le ragioni che hanno indotto l’Amministrazione a selezionare l’opzione più gravosa per gli interessi della parte privata non sono state in alcun modo esplicitate nei provvedimenti impugnati, né sono state chiarite nella nota con cui RFI ha riscontrato la proposta transattiva del ricorrente, né tantomeno sono state illustrate in questa sede.

In definitiva, non si comprende per quale ragione il tracciato della strada in questione sia stato localizzato, non già ai margini del compendio immobiliare, come sarebbe stato più appropriato in ragione delle peculiarità degli immobili interessati dalla realizzazione dell’opera pubblica, bensì al suo interno, con inevitabile compromissione del relativo valore e dell’affidamento maturato dal ricorrente - che aveva già attivato il procedimento di ritipizzazione dell’area - circa la destinazione dei suoli a verde urbano nei termini già indicati nel parere favorevole del Coordinamento Tecnico Interno (cfr. nota dirigenziale prot. n. 51859 del 21 febbraio 2019).

8.5. La predetta lacuna motivazionale inficia tanto la deliberazione consiliare n. 56 del 22 giugno 2020, recante l’apposizione del vincolo espropriativo e il conseguente effetto di variante quanto, in via derivata, la successiva deliberazione n. 25 del 13 marzo 2023, con cui il Consiglio comunale ha definitivamente provveduto alla ritipizzazione dell’area in questione, stralciando dalla destinazione a verde urbano i suoli interessati dalla apposizione del vincolo preordinato all’esproprio.

8.6. Per le anzi dette ragioni i provvedimenti impugnati devono essere annullati nella parte di interesse del ricorrente, con il conseguente obbligo per le Amministrazioni resistenti di riesaminare il tracciato viario dell’opera pubblica, valutando possibili alternative, meno impattanti per gli interessi dominicali del ricorrente.

8.7. In mancanza della puntuale allegazione di un pregiudizio concreto e attuale, allo stato la pronuncia di annullamento deve ritenersi pienamente satisfattiva degli interessi del ricorrente, sicché non sussistono i presupposti per l’accoglimento della domanda risarcitoria.

9. La particolarità delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (sezione terza), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei termini di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2024 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppina Adamo, Presidente

Carlo Dibello, Consigliere

Silvio Giancaspro, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Silvio Giancaspro

Giuseppina Adamo

IL SEGRETARIO