Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania (Sezione Seconda), sentenza n. 3169 del 25 ottobre 2023, sui vincoli espropriativi

MASSIMA

Un vincolo non può ritenersi conformativo ogniqualvolta le iniziative edilizie consentite dallo strumento urbanistico non siano suscettibili di operare in regime di libero mercato.

Un vincolo riveste effetto espropriativo “tutte le volte in cui la destinazione della area permetta la realizzazione di opere destinate esclusivamente alla fruizione soggettivamente pubblica, nel senso di riferita esclusivamente all’ente esponenziale della collettività territoriale. E pertanto nel caso (…) di parcheggi pubblici, strade e spazi pubblici, spazi pubblici attrezzati, parco urbano, attrezzature pubbliche per l’istruzione. In tali casi, evidentemente, l’utilizzatore finale dell’opera non può che essere l’ente pubblico di riferimento ed essa, in nessun caso, può essere posta sul mercato per soddisfare una domanda differenziata che, semplicemente, non esiste”.

SENTENZA

N. 03169/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00901/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 901 del 2020, proposto da
OMISSIS, rappresentato e difeso dagli avvocati Benedetto Calpona, Emanuela Calpona, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Barcellona Pozzo di Gotto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Vittorio Fiore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della nota prot. n. 11261 del 6 marzo 2020 con la quale il Comune di Barcellona Pozzo di Gotto, rispondendo all’istanza del ricorrente acquisita al prot. n. 9973 in data 3 marzo 2020, ha dichiarato la natura conformativa e non già espropriativa del vincolo gravante sulle particelle 1294-1295-1298-1299 del foglio 16 del Nuovo Catasto dei terreni, di proprietà del ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Barcellona Pozzo di Gotto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 ottobre 2023 la dott.ssa Cristina Consoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente ha agito per l’annullamento della nota n. 11261 in data 6 marzo 2020 con la quale, riscontrando l’istanza dell’interessato n. 9973 del 3 marzo 2020, il Comune di Barcellona Pozzo di Gotto ha dichiarato la natura conformativa del vincolo gravante sulle particelle 1294, 1295, 1298 e 1299 del foglio di mappa 16 del catasto dei terreni.

Il ricorrente ha chiesto, inoltre, accertarsi l’obbligo dell’Amministrazione intimata di provvedere all’attribuzione di una nuova destinazione urbanistica ai terreni sopra indicati.

Nel ricorso, per quanto in questa sede interessa, si rappresenta in punto di fatto quanto segue: a) il ricorrente è comproprietario dei terreni di cui si tratta; b) secondo le previsioni del Piano Regolatore Generale, approvato con decreto assessoriale in data 8 febbraio 2007, le particelle 1294 e 1295 ricadono in zona Fa e le particelle 1298 e 1299 in parte in zona E4 e in parte in zona Fa; c) i terreni ricadenti in zona Fa sono gravati da vincolo espropriativo, ormai decaduto, essendo decorso il quinquennio di cui all’art. 9 d.P.R. n. 327/2001; d) il ricorrente ha, quindi, sollecitato il Comune ad attribuire alle aree una nuova destinazione urbanistica e l’Amministrazione si è pronunciata con la nota prot. n 11261 del 6 marzo 2020, qui impugnata, con la quale ha ritenuto che le sopracitate particelle sono soggette al vincolo conformativo e non già espropriativo.

Il contenuto dei motivi di gravame può sintetizzarsi come segue: a) è intervenuta la violazione dell’art. 9 d.P.R. n. 327/2001 e degli artt. 85 e 90 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Regolatore Generale; b) la zona Fa, disciplinata dal citato art. 90 N.T.A., è destinata ad attrezzature amministrative, direzionali, pubblici servizi e protezione civile, “da attuarsi a mezzo di progetto unitario esteso all’intera area così individuata dal P.R.G.”; c) il Comune ha ritenuto la natura conformativa del vincolo sul rilievo che le attrezzature pubbliche sarebbero attuabili anche su iniziativa privata ai sensi del citato art. 85 N.T.A.; d) in realtà, l’art. 85 stabilisce che le previsioni relative ad attrezzature pubbliche o di uso pubblico si attuano a mezzo di progetti di opera pubblica ovvero interventi edilizi diretti ovvero mediante concessione di costruzione e gestione ai sensi degli artt. 20 e 21 della legge regionale n. 4/1996, così come modificati dall’art. 16 della legge regionale n. 22/1996; e) l’intervento diretto del privato è ammesso solo previa stipula di specifica convenzione che regoli il regime giuridico del suolo nonché le modalità di esecuzione e di gestione, oltre le forme di utilizzazione del bene che garantiscano la fruibilità pubblica nel bilanciamento con il pubblico interesse preminente; f) ciò è confermato dalla relazione generale illustrativa del Piano Regolatore Generale e, pertanto, l’iniziativa privata non è suscettibile di operare in regime di libero mercato e il caso in esame risulta analogo ad altri su cui si è espresso il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana con sentenze n. 212/2008, n. 964/2010, n. 95/2011 e n. 212/2012, affermando la natura espropriativa del vincolo; g) secondo la citata giurisprudenza, qualora sia impressa a priori a un’area la destinazione alla realizzazione di opere o di servizi pubblici, a prescindere cioè dai meccanismi di mercato, individuando, senza possibilità di eccezione, il soggetto pubblico che fruirà dell’opera stessa, quest’ultima non può ritenersi destinata a essere posta sul mercato; h) deve anche menzionarsi la conforme sentenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana n. 22/2020, concernente le norme di attuazione del Piano regolatore generale del Comune di Barcellona Pozzo di Gotto; i) i terreni del ricorrente devono, quindi, considerarsi soggetti al vincolo espropriativo; l) poiché quest’ultimo è ormai scaduto, il Comune intimato è tenuto ad attribuire ai terreni una nuova destinazione urbanistica.

Il Comune si è costituito in giudizio svolgendo, in sintesi, le seguenti difese: a) la Corte Costituzionale, con sentenza n. 179/1999, ha affermato che i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata e che, quindi, non implichino la necessità di una previa ablazione del bene sono conformativi, anche se si prevedano strumenti di convenzionamento; b) l’art. 90 delle Norme Tecniche di Attuazione individua tra le opere realizzabili gli autoparchi, mentre l’art. 85, secondo comma, dispone che “l’intervento diretto del privato… è ammesso solo previa stipula di specifica convenzione”; c) tale convezione, come rilevato dalla Corte Costituzionale e dalla giurisprudenza amministrativa, non comporta uno svuotamento totale delle facoltà di godimento dominicali (cfr. Consiglio di Stato, n. 4951/2011); d) la giurisprudenza ha evidenziato che lo strumento urbanistico può prevedere che su un’area si possano realizzare opere pubbliche (con la conseguente natura espropriativa e temporanea del vincolo così imposto), ovvero opere analoghe ad iniziativa del privato (con la conseguente natura conformativa della relativa previsione), e che col decorso del termine quinquennale decade la previsione espropriativa mentre continua ad avere efficacia la previsione conformativa (cfr. Consiglio di Stato, IV, 29 ottobre 2018, n. 6152; V, 10 febbraio 2015, n. 688; V, 14 ottobre 2014, n. 5074; IV, 11 giugno 2019 n. 3896; IV, n. 5582/15; IV, n. 4976/14; IV, 22 febbraio 2017, n. 821; IV, 28 settembre 2016, n. 4022); e) anche il T.A.R. di Catania ha affermato, in relazione alle zone F del Piano Regolatore Generale del Comune di Barcellona Pozzo di Gotto (cfr. sentenza n. 2786/2017), che la necessità di una “previa convenzione” non determina una espropriazione in danno dei privati, ma costituisce una conformazione del potere tariffario dagli stessi esercitabile in relazione all’accesso di soggetti terzi alle “attrezzature pubbliche di interesse collettivo”; f) non si pongono in contrasto con il contenuto del potere di iniziativa economica privata interventi sul potere tariffario di soggetti che gestiscano strutture aperte alla fruizione generalizzata di una platea di potenziali utenti in quanto di “interesse collettivo”, le quali sono altra cosa dalla “opera pubblica o di pubblica utilità”.

Con memoria in data 10 settembre 2020 il ricorrente ha evidenziato che la medesima questione è stata affrontata dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana con sentenza n. 22/2020, che ha esaminato il sistema delle attrezzature pubbliche del Piano Regolatore Generale del Comune di Barcellona Pozzo di Gotto e la natura dei vincoli da esso discendenti, qualificando i vincoli di cui si discute come di natura espropriativa.

Con ulteriore memoria in data 19 luglio 2023 il ricorrente ha, altresì, richiamato, a sostegno dei propri assunti difensivi, le sentenze del T.A.R. di Catania n. 219/2022 e n. 988/2023.

In data 1 settembre 2023, il Comune ha depositato memoria con la quale ha ulteriormente argomentato le proprie difese come segue: a) il proprietario del bene ricadente in zona Fa può rivolgersi ad una platea di interlocutori per la realizzazione di infrastrutture ed attrezzature le quali garantiranno un ritorno remunerativo, potendo proporre al mercato beni e servizi di interesse generale; b) non vi è un unico compratore del bene che abbia la possibilità di influenzarne il prezzo in quanto è di tutta evidenza che i potenziali acquirenti dei beni e dei servizi realizzabili sono una pluralità, per cui nessuna strategia di discriminazione del prezzo potrà essere posta in essere dall’altro contraente rispetto al proprietario del bene; c) quale che sia il contraente del titolare fondiario, ovvero l’amministrazione dello Stato, della Regione, della Città Metropolitana o di qualsivoglia altra articolazione pubblica, non potrà sottrarsi ai principi di buona fede, di correttezza, di collaborazione, di trasparenza, di proporzionalità e ai principi generali dell’attività amministrativa, con le relative conseguenze sotto il profilo economico di libera contrattazione; d) l’art. 90 delle Norme Tecniche di Attuazione consente la realizzazione di un ventaglio abbastanza variegato di investimenti, le cui realizzazioni coinvolgono una pluralità di soggetti pubblici e privati, e tali investimenti consentono di coniugare gli interessi perseguibili dai proprietari dell’area e dai beneficiari degli investimenti stessi.

Nella pubblica udienza in data odierna la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio ritiene che il ricorso sia fondato, per le ragioni di seguito esposte.

Già con la sentenza n. 219 in data 24 gennaio 2022 (cfr., in senso conforme, anche T.A.R. di Catania n. 988/2023 in data 27 marzo 2023) questo Tribunale ha affermato la natura espropriativa dei vincoli posti dal P.R.G. del Comune di Barcellona Pozzo di Gotto su terreni siti in zona F, segnatamente in parte in zona F/h (destinata a “spazi per attrezzature pubbliche di interesse generale e per attrezzature sanitarie ed ospedaliere” nonché a “strada di previsione”) e in altra parte in zona destinata a “parcheggio”, condividendo il principio enunciato dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana secondo cui “un vincolo non può ritenersi conformativo ogniqualvolta le iniziative edilizie consentite dallo strumento urbanistico non siano suscettibili di operare in regime di libero mercato”.

Proprio in relazione ad un vincolo di destinazione concernente, come nel caso di specie, “attrezzature pubbliche e di uso pubblico”, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in data 4 aprile 2018, con sentenza n. 205, ha precisato, infatti, che il vincolo riveste effetto espropriativo “tutte le volte in cui la destinazione della area permetta la realizzazione di opere destinate esclusivamente alla fruizione soggettivamente pubblica, nel senso di riferita esclusivamente all’ente esponenziale della collettività territoriale. E pertanto nel caso (…) di parcheggi pubblici, strade e spazi pubblici, spazi pubblici attrezzati, parco urbano, attrezzature pubbliche per l’istruzione. In tali casi, evidentemente, l’utilizzatore finale dell’opera non può che essere l’ente pubblico di riferimento ed essa, in nessun caso, può essere posta sul mercato per soddisfare una domanda differenziata che, semplicemente, non esiste”.

Più di recente, tale orientamento è stato confermato dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana con la sentenza n. 22/2020 in data 10 gennaio 2020 (riferita a terreni in parte ricadenti in “zona F”, destinata ad ospitare attrezzature ed impianti di interesse comprensoriale e regionale, e/o strutture ospedaliere, ed in parte destinati a “viabilità pubblica”), che ha enunciato i seguenti principi: a) la previsione della realizzazione di strutture di esclusivo interesse pubblico priva il titolare del terreno delle prerogative essenziali che di regola conformano il diritto di proprietà, comprimendolo oltre misura e “svuotandolo” dell’ordinario contenuto; b) una zonizzazione di tal fatta inibisce, infatti, al proprietario qualsiasi iniziativa edificatoria che non sia connessa alla realizzazione di opere di interesse pubblico e subordinata alla stipula di apposite convenzioni con il Comune, presentando contenuto sostanzialmente espropriativo; c) l’art. 9 del D.P.R. n. 327/2001 stabilisce che qualsiasi terreno va considerato “sottoposto al vincolo preordinato all'esproprio quando diventa efficace l'atto di approvazione del piano urbanistico generale, ovvero una sua variante, che prevede la realizzazione di un'opera pubblica o di pubblica utilità”; d) la norma intende evitare che i terreni dei privati vengano sottratti all’ordinario regime privatistico ed assoggettati sine die ed in assenza di giusto indennizzo a regimi permanentemente limitativi delle ordinarie facoltà inerenti al diritto di proprietà (fra cui quella di edificare nel rispetto degli indici stabiliti).

Secondo la citata pronuncia del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, “Che il complesso delle norme richiamate tratteggi (rectius: introduca) un “regime pubblicistico” (peraltro di dubbia legittimità), non appare revocabile in dubbio: è infatti evidente che le disposizioni in esame si riferiscono a vere e proprie “opere pubbliche” (tali sono le cc.dd. “attrezzature pubbliche” e la prevista strada) o comunque ad interventi edilizi volti alla realizzazione di programmi pubblici e/o di opere “ad uso pubblico” assoggettate a vincoli di carattere pubblicistico, quali sono certamente quelli derivanti dalle previste “convenzioni” o dall’ipotizzato regime concessorio (nella specie: il regime proprio della c.d. “concessione di costruzione e gestione”). Da quanto fin qui osservato consegue che i vincoli (a carico dei privati proprietari, e dunque, nel caso specifico, a carico del proprietario dei terreni per cui è causa) derivanti dalla normativa regolamentare urbanistica fin qui esaminata, devono essere considerati alla stregua di veri e propri “vincoli preordinati all’espropriazione””.

L’indirizzo giurisprudenziale sopra richiamato, dunque, afferma che solo se l’intervento del privato è consentito in regime di economia di mercato deve escludersi la natura espropriativa del vincolo.

Applicando tali canoni interpretativi alla fattispecie concreta, va osservato quanto segue.

Le Norme Tecniche di Attuazione del Piano Regolatore Generale del Comune di Barcellona Pozzo di Gotto (art. 90) stabiliscono che “Le zone Fa sono destinate ad attrezzature amministrative, direzionali, pubblici servizi, protezione civile da attuarsi a mezzo di progetto unitario esteso all’intera area così come individuata dal P.R.G.. Le zone Fa, previste dal P.R.G. e individuate con apposita simbologia grafica, sono destinate alle seguenti attrezzature:

- casa comunale;

- delegazioni ed uffici periferici dell’amministrazione comunale;

- autoparco;

- attrezzature per la pubblica sicurezza;

- aree attrezzate per la protezione civile;

- uffici periferici delle amministrazioni dello Stato, della regione e della provincia;

- uffici ed attrezzature di enti pubblici”.

L’art. 85 delle Norme Tecniche di Attuazione stabilisce che “Le previsioni del P.R.G. relative ad attrezzature pubbliche e/o di uso pubblico si attuano a mezzo di opera pubblica ovvero di interventi edilizi diretti ovvero mediante concessione di costruzione e gestione ai sensi degli artt. 20 e 21 della L.R. n. 4/96 così come modificati dall’art. 16 della L.R. n. 22/96. L’intervento diretto del privato per la realizzazione di attrezzature pubbliche e/o di uso pubblico è ammesso solo previa stipula di specifica convenzione regolante il regime giuridico del suolo, nonché le modalità di esecuzione e di gestione, oltre le forme di utilizzazione del bene che garantiscono la fruibilità pubblica nel bilanciamento con il pubblico interesse preminente”.

Come risulta dall’inequivocabile tenore delle disposizioni richiamate, nel caso di specie vengono in rilievo opere pubbliche o di interesse pubblico ai sensi dell’art. 9, primo comma, del d.P.R. n. 327/2001, trattandosi di opere e attrezzature ad esclusiva fruizione soggettivamente pubblica (uffici e attrezzature degli enti locali e degli enti pubblici).

Pure l’autoparco, in quanto incluso nel progetto unitario afferente all’intera zona destinata alle attrezzature pubbliche sopra indicate, non può che intendersi come area di stazionamento di automezzi al servizio dei suddetti uffici pubblici o, comunque, quale vincolo funzionalmente correlato alle opere destinate in via esclusiva alla fruizione soggettivamente pubblica, anch’esso di natura espropriativa.

In altri termini, “anche in questo caso l’analisi dell’art. 85 delle Norme di attuazione del PRG consente di concludere che il Comune abbia inteso riferirsi alla realizzazione di programmi pubblici e comunque di opere soggette ad un regime pubblicistico; e, più in particolare, alla realizzazione di parcheggi la cui gestione sia sottratta alle determinazioni (orientate dalla pura ottica del profitto) del soggetto proprietario ed affidata a regole promananti dalla P.A. volte a garantire determinati standard prestazionali e determinati prezzi” (C.G.A.R.S. n. 22/2020, cit.).

Ciò in quanto, ai sensi del menzionato art. 85 delle Norme Tecniche di Attuazione, l’intervento del privato, in tali ipotesi, è consentito solo tramite lo strumento concessorio, ovvero mediante apposita convenzione pubblicistica volta a garantire la fruibilità pubblica delle opere nel bilanciamento con il pubblico interesse preminente.

Pertanto, anche a prescindere da ogni rilievo in ordine alla particolare pregnanza della cosiddetta “zonizzazione”, che nel caso in esame finisce per incidere in modo eccezionalmente rilevante sulla fisiologica destinazione edificatoria delle aree e sul loro valore di mercato, nella fattispecie il residuo intervento del privato non può essere attuato in un regime di libero mercato, avendo l’Amministrazione imposto l’utilizzo dello strumento concessorio o il ricorso ad apposita convenzione pubblicistica a garanzia del pubblico interesse preminente.

Sotto tale profilo, l’accoglimento del ricorso, oltre a trovare conferma nella giurisprudenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana (e, in particolare, nelle motivazioni della citata sentenza n. 22/2020 in data 10 gennaio 2020), neppure si pone in contrasto con quanto ritenuto dal Consiglio di Stato, IV Sezione, con la decisione n. 1422/2022 in data 16 febbraio 2022, nella quale è stato affermato che la destinazione ad attrezzature ricreative, sportive e a verde pubblico non implica l’imposizione di un vincolo espropriativo, ma solo di un vincolo conformativo, che è funzionale all’interesse pubblico generale conseguente alla zonizzazione effettuata dallo strumento urbanistico, allorquando possano realizzarsi interventi anche ad iniziativa privata o promiscua in regime di economia di mercato (circostanza che, per quanto indicato, non ricorre nel caso di specie).

Tale ultimo aspetto risulta valorizzato anche nella successiva pronuncia della IV Sezione del Consiglio di Stato in data 17 marzo 2022, n. 1940, nella parte in cui afferma che, “... per stabilire la natura conformativa o espropriativa di un vincolo, occorre verificare se la sua imposizione ammetta, comunque, la realizzazione dell'opera da parte del privato e se, in presenza di tale possibilità, quest'ultimo possa porre l'opera medesima sul mercato e sfruttarla economicamente (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, n. 5582/2015; n. 4022/2016; n. 4748/2017; sez. VI, n. 783/2020; sez. II, n. 6455/2020; TAR Puglia, Lecce, sez. I, n. 1027/2018; TAR Campania, Napoli, sez. VIII, n. 6634/2018): solo in tal caso, infatti, si può affermare che non vi sia uno svuotamento del diritto di proprietà. Diversamente, qualora dell'opera realizzata, comunque destinata ad una pubblica utilizzazione, l'unico esclusivo fruitore sia l'ente pubblico, si ha un sostanziale svuotamento del contenuto economico del diritto di proprietà, con relativa configurazione del vincolo a guisa sostanzialmente espropriativa (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. II, n. 3623/2016; TAR Emilia-Romagna, Parma, n. 187/2018; TAR Sicilia, Palermo, sez. III, n. 519/2020)”.

Nel caso di specie, avuto riguardo ai suesposti principi, viene in rilievo un vincolo avente natura espropriativa, atteso che gli interventi contemplati dagli artt. 90 e 85 delle N.T.A. del Piano Regolatore Generale del Comune di Barcellona Pozzo di Gotto per la realizzazione di attrezzature pubbliche e per la pubblica sicurezza (uffici comunali e degli enti pubblici, attrezzature di protezione civile, autoparco a servizio degli stessi): 1) sono evidentemente destinati alla fruizione soggettiva pubblica (cfr. Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana 17 aprile 2019, n. 329, secondo cui “la natura conformativa ovvero espropriativa di un vincolo preordinato alla realizzazione di un’opera non dipende dalla natura (pubblica o privata) del soggetto attuatore della destinazione impressa col vincolo quanto piuttosto dalla fruizione (pubblica o privata) cui è destinata l’opera da realizzare”); 2) hanno l’effetto di imporre nell’area di proprietà privata realizzazioni difformi dalla sua naturale destinazione (cfr. Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana n. 228/2016, secondo cui: “la distinzione tra norme conformative e norme ablatorie non può più seguire i criteri tradizionali elaborati dalla giurisprudenza amministrativa sino ad oggi... Si deve piuttosto avere riguardo al tasso di deviazione dalla finalità ordinaria di un’area rispetto alla sua vocazione naturale, che può essere quella di dare luogo ad un opus economicamente e commercialmente idoneo a procurare il massimo profitto al proprietario. Ne consegue che ove ci si trovi innanzi a una potestà conformativa che imponga realizzazioni difformi dalla naturale destinazione dell’area, ne consegue, di fatto, l’ablazione di una precisa facoltà inerente alla proprietà. L’opera pertanto non sarà più finalizzata ad essere posta sul mercato, ma necessariamente ad essere posta a disposizione di un solo soggetto, che, in questo caso, coincide con l’amministrazione comunale”); 3) sono subordinati a un evento futuro e obiettivamente incerto, la convenzione con l’Amministrazione, che non consente al privato di potere disporre liberamente sul mercato della sua proprietà se non attraverso forme di esercizio subordinato a decisioni pubbliche; 4) in taluni casi (si pensi specialmente alle attrezzature per la pubblica sicurezza e alle aree attrezzate per la protezione civile), possono essere realizzati solo disponendo di mezzi, informazioni e/o di una organizzazione di cui normalmente il privato non ha la disponibilità, presupponendo, dunque, la necessaria previa ablazione del terreno e la realizzazione dell’opera da parte del soggetto pubblico (cfr. C.G.A.R.S. n. 329/2019, cit.: “per quanto attiene ai presupposti che possono consentire di prestare valore all’iniziativa privata riconosciuta per la realizzazione della destinazione pubblica dell’area vincolata la più recente giurisprudenza amministrativa ha tratto una serie di corollari, che mirano a rideterminare i limiti della potestà conformativa dell’intervento pubblico in relazione alla ‘effettiva’ possibilità per il privato di poter realizzare il tipo di iniziativa necessaria per soddisfare le finalità pubbliche che hanno ispirato i vincoli urbanistici sull’area di sua proprietà... evocando così criteri di valutazione “in concreto”, per significare anche che il giudizio sulla natura conformativa o espropriativa dei vincoli di destinazione non dovrebbe dipendere soltanto dalla astratta possibilità attribuita al privato di realizzare l’intervento (o parte di esso) in alternativa all’ente pubblico, ma anche dall’interesse soggettivo del privato all’utile e fruttuoso sfruttamento dell’area, rispetto alla realizzazione, ad esempio, di un parcheggio sotterraneo: laddove, nella fattispecie, per realizzare determinate destinazioni si dovrebbe disporre di mezzi e/o di una organizzazione di cui normalmente non si dispone”).

Giova soggiungere che le superiori conclusioni, avuto riguardo al caso specifico qui esaminato, non si pongono in contrasto con il precedente di questo Tribunale n. 2786 in data 30 novembre 2017, richiamato dal Comune nella propria memoria, poiché avente ad oggetto una fattispecie differente e peculiare - la realizzazione di strutture “di interesse collettivo” (segnatamente, parcheggi privati a pagamento) - come ivi attentamente rimarcato dal collegio giudicante (“si rileva come la natura espropriativa del vincolo sia stata desunta in relazione ad “opere destinate esclusivamente alla fruizione soggettivamente pubblica” (C.G.A., sent. nn. 95/2011 e 212/2012). Il che correttamente è avvenuto in relazione alla destinazione di un’area a “servizi pubblici ed attrezzature per la scuola dell’obbligo”. Lì infatti la natura “soggettivamente pubblica” ed “esclusiva” della fruizione delle relative aree è assolutamente fuori questione. Nel caso di specie il vincolo imposto sull’area di proprietà dei ricorrenti autorizza invece la fruizione generalizzata da parte di una platea di potenziali utenti di strutture di “interesse collettivo” – id est: aperte ad un uso pubblico, piuttosto che “esclusivamente alla fruizione soggettivamente pubblica”).

Il ricorso, per le argomentazioni esposte, va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

Il diniego opposto dall’Amministrazione intimata sull’istanza del ricorrente di attribuirsi una nuova destinazione urbanistica ai terreni di cui è proprietario si fonda, infatti, sul non condivisibile presupposto della natura meramente conformativa dei vincoli di cui si discute, ai quali, invece, per quanto osservato, va riconosciuto effetto espropriativo ed efficacia temporalmente limitata, con conseguente obbligo dell’Amministrazione, a seguito di decadenza dei vincoli medesimi, di colmare prontamente ogni lacuna nell’ambito della pianificazione urbanistica, dettando per tali zone una nuova disciplina urbanistica (cfr., tra le numerose pronunce, T.A.R. di Catania, Sez. IV, 9 agosto 2021, n. 2649; T.A.R. di Catania, Sez. I, 16 giugno 2006, n. 993; Consiglio di Stato, Sez. IV, 14 febbraio 2005, n. 432).

Le spese di lite possono essere compensate tenuto conto della complessità interpretativa della questione controversa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto: 1) lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato; 2) compensa le spese processuali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 5 ottobre 2023 con l'intervento dei magistrati:

Daniele Burzichelli, Presidente

Gustavo Giovanni Rosario Cumin, Consigliere

Cristina Consoli, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Cristina Consoli

Daniele Burzichelli

IL SEGRETARIO