Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), sentenza n. 2095 del 26 marzo 2020, sul piano PEEP e procedure espropriative

MASSIMA

La procedura espropriativa relativa ai Piani E.E.P. è oggetto, come riconosciuto da consolidata giurisprudenza (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 5 settembre 2013, n. 4463), di una disciplina legislativa speciale. In particolare, il Piano ha efficacia ex lege per diciotto anni (art. 9 l. n. 167 del 1962; art. 38 l. n. 865 del 1971; art. 51 l. n. 457 del 1978), per cui il decreto di esproprio che è emesso entro tale lasso temporale è pleno jure tempestivo.

SENTENZA

N. 02095/2020REG.PROV.COLL.

N. 04742/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sull’appello n. 4742 del 2017, proposto dai signori OMISSIS, rappresentati e difesi dagli avvocati Domenico Finamore e Giuseppe La Marra, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Marilena Torre in Roma, viale Giulio Cesare, n. 129;

contro

Il Comune di Grosseto, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Susanna Cruciani e Fausto Falorni, con domicilio eletto presso lo studio Grez e associati s.r.l. in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 18;

nei confronti

Le signore Diana Maria Cavalli ed Anna Maria Cavalli, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per la Toscana, Sezione I, n. 155/2017, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Grosseto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2020 il pres. Luigi Maruotti e uditi per le parti l’avvocato Domenico Finamore, per sé e per l’avvocato Giuseppe La Marra, e l’avvocato Fausto Falorni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso di primo grado n. 433 del 2016 (proposto al TAR per la Toscana), gli odierni appellanti, la cooperativa assegnataria ed alcuni suoi soci, nell’ambito del P.E.E.P. denominato “Villa Pizzetti”, ha impugnato avanti il T.a.r. per la Toscana il provvedimento del 28 dicembre 2015, con cui il Comune di Grosseto ha quantificato le somme dovute a titolo di conguaglio per l’acquisizione dei suoli relativi al Lotto n. 26, con contestuale invito al relativo pagamento.

2. Costituitosi il Comune, il T.a.r. ha respinto il ricorso.

3. Gli interessati hanno interposto appello, riproponendo criticamente le censure di prime cure.

Si è costituito in resistenza il Comune.

Con l’ordinanza n. 3501 del 1° settembre 2017, l’istanza cautelare è stata respinta per riscontrato difetto sia del fumus, sia del periculum.

Il ricorso, quindi, è stato discusso alla pubblica udienza del 13 febbraio 2020 e, all’esito, è stato trattenuto in decisione.

4. Il ricorso non è fondato.

5. La vicenda di causa può essere sintetizzata come segue:

- il P.E.E.P. denominato “Villa Pizzetti” fu approvato dal Comune con deliberazione consiliare n. 129 del 30 novembre 2000;

- in data 12 dicembre 2005, la cooperativa ed il Comune sottoscrissero apposita convenzione, recante la cessione in proprietà di aree alla cooperativa “in deroga alle procedure concorsuali”, con correlativa assunzione dell’obbligo, da parte della cooperativa, di corrispondere gli oneri per l’acquisizione nella misura provvisoriamente determinata in € 1.847.288,00, “salvo conguaglio in relazione alla volumetria assegnata ed all’effettivo costo di acquisizione dell’area medesima che verrà determinato al termine delle procedure espropriative”;

- in data 25 giugno 2008 veniva emanato il decreto di esproprio;

- le signore omissis, comproprietarie di gran parte delle aree assegnate in proprietà alla cooperativa, hanno contestato in sede giurisdizionale (non il decreto di esproprio, bensì unicamente) l’ammontare dell’indennità provvisoria;

- l’indennità, più in particolare, era stata quantificata dapprima, con decreto del 5 giugno 2007, in € 6.027.537,40 in caso di accettazione (ridotti ad € 3.616.522,44 in caso di mancata accettazione) ai sensi dell’art. 5-bis d.l. n. 333 del 1992, quindi, con decreto del 1° febbraio 2008, in € 8.675.474,25 ai sensi della sopravvenuta l. n. 244 del 2007;

- con sentenza n. 868 del 6 giugno 2013, passata in giudicato, la Corte d’appello di Firenze ha stabilito l’indennità spettante alla signore omissis, quantificata in complessivi € 14.929.565,00, incrementati ad € 16.422.521,50 in conseguenza della maggiorazione ex lege del 10%, giacché l’offerta provvisoria era risultata inferiore agli otto decimi di quella poi riconosciuta come spettante;

- con deliberazione consiliare n. 103 del 16 novembre 2015, il Comune ha approvato l’accordo transattivo frattanto raggiunto con le signore Cavalli, ai sensi del quale l’indennità era stata pattiziamente fissata in € 6.990.000,00 in moneta attuale, a fronte degli € 7.747.047,25 oltre interessi ancora dovuti in base alla pronuncia della Corte d’appello;

- con il provvedimento in questa sede impugnato, il Comune ha chiesto i conseguenti conguagli.

6. Ciò premesso in linea di fatto, il Collegio rileva, in diritto, che la materia del contendere attiene esclusivamente al quantum delle pretese comunali: gli appellanti stessi, infatti, affermano testualmente di essere consapevoli di essere obbligati “alla corresponsione del conguaglio dovuto per le aree espropriate”.

Del resto, sulla sussistenza di tale obbligo non possono sussistere dubbi, dal momento che trova applicazione l’art. 35, comma 12, della legge n. 865 del 1971, sul principio della integrale copertura delle spese sostenute (sulla natura inderogabile di tale disposizione e sulla fondatezza della pretesa di chiedere conguagli per le maggiori somme pagate, cfr. Cons. Stato, Sez. V, 17 settembre 2019, n. 6192; Sez. V, 17 luglio 2014, n, 3809; Sez. V, 28 marzo 2012, n. 863).

7. Con riferimento, dunque, ai vizi motivo enucleati dalla ricorrente, il Collegio osserva quanto segue.

8. La procedura espropriativa relativa ai Piani E.E.P. è oggetto, come riconosciuto da consolidata giurisprudenza (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 5 settembre 2013, n. 4463), di una disciplina legislativa speciale.

In particolare, il Piano ha efficacia ex lege per diciotto anni (art. 9 l. n. 167 del 1962; art. 38 l. n. 865 del 1971; art. 51 l. n. 457 del 1978), per cui il decreto di esproprio che è emesso entro tale lasso temporale è pleno jure tempestivo.

Nella specie, il Piano è stato approvato nel 2000 (ai sensi dell’art. 9, comma 3, l. n. 167 l’approvazione del P.E.E.P. ha valenza di dichiarazione di pubblica utilità) ed il decreto di esproprio è stato emesso nel 2008: non si pongono, dunque, i profili di tardività lamentati dalla cooperativa.

Non trova, di converso, applicazione l’art. 13 l. n. 2359 del 1865, per il quale si doveva indicare il termine finale di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità (divenuto di cinque anni, nella prassi).

In virtù del principio di specialità, infatti, prevale la disciplina settoriale che, anche in considerazione della complessità degli interventi di edilizia economica e popolare (solitamente coinvolgenti una pluralità di soggetti attuatori e di terreni), fissa un termine ben più ampio per la conclusione della procedura espropriativa.

Oltretutto, aggiunge il Collegio, ai sensi dell’art. 57 del d.P.R. n. 327 del 2001 “le disposizioni del presente testo unico non si applicano ai progetti per i quali, alla data di entrata in vigore dello stesso decreto [30 giugno 2003], sia intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza. In tal caso continuano ad applicarsi tutte le normative vigenti a tale data”, tra cui, appunto, la cennata l. n. 167 del 1962.

Non ha, poi, rilievo il fatto che il decreto di esproprio richiami, fra l’altro, il d.P.R. n. 327 del 2001: in disparte il fatto che tale richiamo è limitato all’art. 57, l’imperatività della legge non dipende dal tenore testuale dei provvedimenti amministrativi.

9. Il rifiuto da parte del Comune di Grosseto, con nota del 28 settembre 2007, della proposta transattiva formulata in data 17 settembre 2007 dalle signore omissis (pari ad € 12.000.000,00) va considerato pienamente ragionevole.

All’epoca, infatti, l’indennità di esproprio era computata in applicazione dell’art. 5-bis d.l. n. 333 del 1992, sì che era evidente prima facie l’assoluta assenza di convenienza dell’offerta de qua (la cui accettazione, di contro, avrebbe da un lato determinato profili di responsabilità in capo al funzionario responsabile, dall’altro avrebbe consentito all’odierna appellante di svolgere eccezioni al momento della conseguente rivalsa comunale).

E’, quindi, irrilevante che tale disposizione sia stata dichiarata costituzionalmente illegittima di lì a poco (sentenza della Corte costituzionale n. 348 del 24 ottobre 2007), posto che, come noto, finché una disposizione vige deve essere senz’altro applicata dall’Amministrazione.

Non ha, parimenti, rilievo il fatto che alcune sentenze della Corte d’appello di Firenze del 2006 avessero disapplicato la disposizione in parola, per contrasto con la CEDU.

In proposito, va evidenziato che:

- non consta che tali pronunce configurassero l’indirizzo unitario allora seguito dalla Corte d’appello toscana;

- le pronunce della Corte d’appello sono soggette al sindacato della Corte di cassazione;

- comunque, la disciplina legislativa nazionale non è disapplicabile dal Giudice che la ritenga in contrasto con la CEDU, dovendosi, di contro, procedere a sollevare questione di legittimità costituzionale (cfr. la citata sentenza della Corte costituzionale).

Inoltre, la palese ed oggettiva inaccettabilità della proposta in discorso rende inconferenti le doglianze svolte dalla cooperativa circa la violazione, da parte del Comune, dell’assunto obbligo, in tesi riveniente dal canone generale della buona fede, di comunicare la proposta delle signore Cavalli.

Analoghe conclusioni debbono formularsi con riferimento ad altra proposta transattiva avanzata dalle signore Cavalli del 25 giugno 2007, per un ammontare di € 9.000,000,00: oltretutto, tale proposta è stata inammissibilmente prospettata in giudizio per la prima volta non con il ricorso introduttivo di primo grado, bensì con successiva memoria non notificata.

10. Più in generale, il Collegio osserva che gli atti della procedura espropriativa de qua non sono stati contestati in sede giurisdizionale e, comunque, non emergono, in relazione alla disciplina speciale di riferimento, profili di oggettivo ritardo in capo al Comune.

A fortiori, non si apprezzano profili di colpa in capo all’Ente, tenuto conto del fatto che la procedura espropriativa è stata definita in meno di otto anni e che il decorso di un ulteriore periodo di tempo è conseguito all’iniziativa giurisdizionale delle espropriate avverso il quantum dell’indennità loro offerta: i tempi del relativo giudizio, evidentemente, fuoriescono dalla responsabilità del Comune.

Con riferimento, poi, alla somma corrisposta dal Comune al sig. omissis, dagli atti risulta che la stessa era dovuta non a titolo di interessi per il ritardo della procedura (come sostiene la ricorrente), bensì quale IVA, essendo il sig. omissis un imprenditore agricolo: anche da tale questione, dunque, non emerge un profilo di colpa in capo al Comune.

In conclusione sul punto, il Collegio non può non osservare che la transazione conclusa nel 2015 con le signore omissis determina un oggettivo risparmio di spesa, a beneficio anche dell’appellante cooperativa e dei suoi soci.

11. Attesa la sostanziale unitarietà degli interventi di edilizia e popolare previsti dal Comune di Grosseto, non è illogico che l’Ente abbia condotto una procedura espropriativa altrettanto unitaria, anche in considerazione di ragioni di economicità ed efficacia dell’azione amministrativa (art. 1 l. n. 241 del 1990).

12. La convenzione del 2005 è stata modificata nel 2010 al dichiarato fine di porre rimedio all’incremento del costo di acquisizione dei terreni, conseguente al mutamento dei criteri legali di computo dell’indennità di esproprio.

Ne consegue, per quanto qui di interesse, che non sono in radice configurabili, in capo alla cooperativa, danni risarcibili anteriori al 2010, atteso che la modifica delle originarie previsioni convenzionali cui le parti sono addivenute con la sottoscrizione, in data 24 dicembre 2010, della cennata modifica è servita proprio a scongiurare il danno che, altrimenti, la cooperativa assegnataria avrebbe subito.

13. Quanto, infine, alla ripartizione dei costi di acquisizione dei terreni fra i vari soggetti attuatori in base anche alla rendita catastale (profilo, peraltro, non sollevato nel ricorso di primo grado), il Collegio osserva che tale scelta non è illogica, attesa da un lato la natura oggettiva ed ufficiale del dato catastale, dall’altro del fatto che, nella convenzione, si faceva riferimento alla complessiva volumetria assegnata a ciascun soggetto attuatore: è agevole rilevare, a quest’ultimo proposito, che la rendita catastale è l’elemento che meglio descrive e compendia le caratteristiche, il pregio ed il valore del singolo alloggio e dunque, più in generale, di quanto complessivamente edificato.

Del resto, ai termini della convenzione al versamento del conguaglio erano solidalmente tenuti gli assegnatari degli alloggi, una volta stipulati gli atti di trasferimento.

Oltretutto, già nel 2015 vi era stato uno scambio epistolare tra le parti sul punto, sì che non può neppure sostenersi che l’Amministrazione abbia agito in maniera opaca o contraddittoria.

14. Per le esposte ragioni, dunque, il ricorso va rigettato, poiché:

a) in ogni caso, il Comune deve emanare gli atti finalizzati ad ottenere il recupero delle spese sostenute;

b) l’incremento del costo per l’acquisizione dei terreni, nella specie, è dipeso dal cambiamento a livello legislativo del criterio di computo dell’indennità di esproprio;

c) di converso, non vi è stato, nella condotta del Comune, alcun ritardo oggettivo che, protraendo indebitamente la procedura, abbia determinato l’applicazione, altrimenti evitabile, di tali criteri deteriori (nell’ottica dell’espropriante).

La condanna al pagamento delle spese del secondo grado del giudizio segue la soccombenza. Di essa è fatta liquidazione nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) respinge l’appello n. 4742 del 2017.

Condanna gli appellanti, in solido tra loro, al pagamento di euro 10.000 (diecimila), oltre agli accessori di legge, in favore del Comune di Grosseto, per spese del secondo grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, presso la sede del Consiglio di Stato, Palazzo Spada, nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2020, con l'intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente, Estensore

Luca Lamberti, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppa Carluccio, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Luigi Maruotti

IL SEGRETARIO