PNRR ed espropri

Privato

Mercoledì, 12 Luglio, 2023 - 18:30

Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, (Sezione Terza Bis), sentenza n. 8383 del 16 maggio 2023, sui progetti finanziabili PNRR ed aree da espropriare

MASSIMA

Costituisce principio generale dell’ordinamento, cui in generale non si sottrae neppure la p.a., quello per cui i diritti di godere e disporre di una cosa appartengono al titolare del diritto di proprietà (art. 832 c.c.), tra i quali rientra anche lo ius aedificandi.

In assenza di una specifica previsione del bando che prenda in considerazione la possibilità di finanziare interventi da realizzarsi mediante il procedure espropriative, legittimato a presentare la candidatura per il finanziamento di un’opera da realizzarsi su un’area di proprietà non può che essere il relativo proprietario, dovendo rientrare tra i poteri dominicali anche quello di richiedere un finanziamento pubblico che riguardi l’edificazione di un edificio sul suo fondo.

L’argomento secondo cui la finanziabilità del progetto esecutivo comporterebbe, altresì, in maniera implicita, la possibilità di ricorrere al potere espropriativo per acquisire l’area interessata dall’intervento appare fuori fuoco, costituendo ordinariamente la progettazione esecutiva una fase della procedura per la realizzazione di un’opera pubblica che, solo occasionalmente, si sovrappone a quella di espropriazione, integrandone in via sostitutiva una fase (art. 12, co.1, del d.P.R. 327/2001).

SENTENZA

N. 08383/2023 REG.PROV.COLL.

N. 04249/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4249 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Comune di Labico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Di Pietro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione, Ministero dell'Interno, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Comune di San Cesareo, Comune di Piedimonte San Germano, Comune di Gioia Tauro, Comune di Pompei, Comune di Roccadaspide, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento, previa adozione di misure cautelari,

1) Per quanto riguarda il ricorso principale:

- della nota del Ministero dell'Istruzione – Unità di Missione per il Piano di ripresa e resilienza del 31 gennaio 2022, notificata a mezzo PEC in pari data al Comune di Labico con la quale è stata deliberata l'esclusione dell'Ente odierno ricorrente dalla graduatoria provvisoria di cui al decreto interdipartimentale n. 94222 del 2 agosto 2021;

- del DPCM 30 dicembre 2020 (in GURI 18 marzo 2021 n. 67) relativo a contributi per il finanziamento degli interventi relativi ad opere pubbliche di messa in sicurezza, ristrutturazione, riqualificazione o costruzione di edifici di proprietà dei comuni destinati ad asili nido e scuole dell'infanzia, di cui all'art. 1, comma 59, l. 27 dicembre 2019, n. 160;

- del decreto 22 marzo 2021 del Ministero dell'Interno (in GURI 31 marzo 2021) con il quale è stato approvato l'avviso concernente i termini, la domanda e le modalità operative per la presentazione della richiesta di contributi di cui sopra in relazione al quinquennio 2021-2025;

- di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso e conseguenziale anche se non conosciuto, tra cui la graduatoria definitiva degli interventi beneficiati per l'effetto della misura di cui in premessa che, alla data attuale, per quanto consta, non è stata ancora approvata e pubblicata.

2) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Comune di Labico il 22/6/2022:

- del decreto del Capo del dipartimento per gli Affari interni e territoriali del Ministero dell'Interno del 31 marzo 2022, pubblicato in Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 85 dell'11 aprile 2022, e relativa graduatoria (All. 11);

3) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Comune di Labico il 16/12/2022:

- del decreto del Capo del dipartimento per gli Affari interni e territoriali del Ministero dell'Interno del 22 settembre 2022, pubblicato in Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 231 del 3 ottobre 2022 e relativa graduatoria (All. 12);

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione, del Ministero dell'Interno e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 maggio 2023 il dott. Daniele Profili e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1 Con l’atto introduttivo del giudizio il Comune ricorrente ha chiesto l’annullamento del provvedimento con cui è stata disposta la non ammissione del suo progetto per la realizzazione di un nuovo edificio per asilo nido e scuola dell’infanzia, candidato al finanziamento di cui al d.m. 22 marzo 2021 recante “Avviso pubblico per la presentazione delle richieste di contributo per progetti relativi ad opere pubbliche di messa in sicurezza, ristrutturazione, riqualificazione o costruzione di edifici di proprietà dei comuni destinati ad asili nido, scuole dell’infanzia e a centri polifunzionali per i servizi della famiglia”.

1.2 Le motivazioni poste a base del contestato provvedimento sono due:

- la proprietà privata, e non pubblica, dell’area nella quale avrebbe dovuto essere realizzato il nuovo edificio;

- la mancata indicazione dell’intervento in questione nell’ambito della programmazione triennale dell’ente.

1.3 Parte ricorrente lamenta l’illegittimità del provvedimento di non ammissione gravato adducendo i seguenti motivi di ricorso:

“1. Violazione di legge ed eccesso di potere. La proprietà dell’area di sedime”;

“2. Violazione di legge ed eccesso di potere in plurime forme sintomatiche”.

2. Nelle more, con ulteriori due ricorsi per motivi aggiunti, il Comune ricorrente ha impugnato altresì, per illegittimità derivata, in primo luogo, il Decreto interdipartimentale con cui è stata disposta l’ammissione in via definitiva a finanziamento di alcuni enti locali per il quinquennio 2021-2025 e, in seconda battuta, anche il decreto del Capo del dipartimento per gli Affari interni e territoriali del Ministero dell’Interno del 22 settembre 2022, pubblicato in G.U. il 3 ottobre 2022 con annessa graduatoria.

3. Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni resistenti chiedendo l’estromissione dal processo del Ministero dell’Interno per difetto di legittimazione passiva. In rito, hanno poi eccepito l’improcedibilità dei motivi aggiunti per difetto di interesse, tenuto conto che gli stessi hanno ad oggetto dei meri elenchi graduati endoprocedimentali che non rappresentano la graduatoria finale della procedura selettiva di cui trattasi. Nel merito, hanno chiesto il rigetto del ricorso principale in quanto infondato.

4.1 Con le ordinanze 5536/2022 e 443/2023 è stata disposta l’integrazione del contraddittorio per pubblici proclami nei confronti dei soggetti controinteressati, che è stata ritualmente effettuata dalla parte ricorrente, mentre con l’ordinanza n. 3578/2022 è stata respinta l’istanza cautelare incidentalmente formulata con l’atto introduttivo del giudizio, sulla scorta del fatto che sia l’art. 1, co. 59 della legge 27 dicembre 2019 n. 160, che l’art. 1 dell’Avviso pubblico relativo alla procedura in questione, hanno espressamente previsto che gli interventi finanziabili debbano riguardare edifici “di proprietà” dei Comuni mentre, nel caso di specie, l’area su cui realizzare l’intervento non risponderebbe a tale requisito, atteso che si tratta di proprietà privata ancora da espropriare.

4.2 La richiamata ordinanza cautelare è stata riformata dal Consiglio di Stato (Sezione VII, ordin. n. 4641/2022), disponendo la celere fissazione dell’udienza di merito in primo grado ex art. 55, co. 10, c.p.a. sul presupposto che “Considerato che deve essere definita nella competente sede di merito in primo grado la questione relativa alla corretta interpretazione dell’art. 1, co. 59 della l. 190/2019;

Considerato che, allo stato, non emergono profili di fumus di tale intensità da indurre senz’altro all’accoglimento dell’istanza cautelare formulata dal Comune appellante; Considerato nondimeno che, anche in ragione dell’importanza degli interventi previsti, appare necessario che la res controversa venga definita in primo grado nel termine pi breve possibile”.

5. All’udienza pubblica del 9 maggio 2023 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

6.1 Il Collegio deve anzitutto rigettare l’istanza con cui le Amministrazioni resistenti hanno chiesto l’estromissione dal giudizio del Ministero dell’Intero per difetto di legittimazione passiva.

Al riguardo, va evidenziato come i finanziamenti in questione sono stati attratti nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), con riferimento al quale l’art. 12-bis del d.l. n. 69/2022, convertito con modificazioni dalla legge n. 108/2022, applicabile rationae temporis all’odierna causa, ha stabilito come nell’ambito del contenzioso relativo alla erogazione di tali fondi debbano essere considerate parti necessarie tutte le Amministrazioni titolari di tali finanziamenti, imponendo l’applicazione dell’art. 49 del codice di rito amministrativo.

Per quanto precede, essendo quella odierna una procedura indetta sia dal Ministero dell’Interno che da quello dell’Istruzione, si ritiene che sussista la legittimazione in qualità di Amministrazioni resistenti per entrambi i dicasteri.

Ad abundantiam, va altresì rilevato come l’oggetto dell’odierna impugnativa sia stato esteso anche all’Avviso pubblico adottato con decreto del Ministero dell’Interno in data 22 marzo 2021, di concerto con il Direttore generale per i fondi strutturali del Ministero dell’Istruzione. Trattandosi di atto amministrativo complesso, ossia adottato da plurime amministrazioni, è evidente come la legittimazione passiva debba essere riconosciuta in capo a queste ultime, nessuna esclusa.

L’istanza di estromissione dal giudizio del Ministero dell’Interno va pertanto respinta.

6.2 Per quanto attiene, poi, all’eccezione di improcedibilità dei motivi aggiunti che, in verità, per come è stata proposta, andrebbe riqualificata alla stregua di una questione di inammissibilità di tali impugnative, atteso il difetto originario, e non sopravvenuto, di interesse, la stessa può essere superata alla luce dell’esito della controversia, tenuto conto che il ricorso si palesa comunque infondato nel merito, con discendente improcedibilità dei motivi aggiunti.

7.1 Prima di delibare i motivi di gravame pare opportuno effettuare un pur breve richiamato al contesto normativo di riferimento avuto riguardo ai fatti di causa odierni.

La legge 27 dicembre 2019, n. 160, recante “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022”, ha previsto, al comma 59 dell’art. 1, l’istituzione nello stato di previsione del Ministero dell'interno di un fondo «Asili nido e scuole dell'infanzia», con una dotazione pari a 100 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2021 al 2023 e pari a 200 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2024 al 2034, per il finanziamento degli interventi relativi ad opere pubbliche di messa in sicurezza, ristrutturazione, riqualificazione o costruzione di edifici di proprietà dei comuni destinati ad asili nido e scuole dell'infanzia, demandando ad un successivo Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (da adottarsi di concerto con il Ministro dell'interno, con il Ministro dell'economia e delle finanze, con il Ministro per le pari opportunità e la famiglia e con il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, previa intesa in sede di Conferenza unificata) l’individuazione delle modalità e delle procedure di trasmissione dei progetti da parte degli Enti locali e la disciplina dei criteri di riparto, delle modalità di utilizzo delle risorse, ivi incluse le modalità di utilizzo dei ribassi d'asta, di monitoraggio, anche in termini di effettivo utilizzo delle risorse assegnate (tramite il sistema di cui al decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 229, di rendicontazione e di verifica), nonché delle modalità di recupero ed eventuale riassegnazione delle somme non utilizzate.

7.2 In attuazione delle previsioni normative di cui ai commi da 59 a 61 dell'articolo 1 della richiamata legge n. 160 del 2019, è stato adottato il D.P.C.M. 30 dicembre 2020 avente ad oggetto “Contributi per il finanziamento degli interventi relativi ad opere pubbliche di messa in sicurezza, ristrutturazione, riqualificazione o costruzione di edifici di proprietà dei comuni destinati ad asili nido e scuole dell'infanzia, di cui all'articolo 1, comma 59, della legge 27 dicembre 2019, n. 160.” Decreto del 31 marzo 2022”, prevedendosi all’art. 2 il riparto delle risorse disponibili pari a 700 milioni di euro, e destinando, per quel che rileva in questa sede, al finanziamento di progetti di costruzione, ristrutturazione, messa in sicurezza e riqualificazione di asili nido (lett.a) 40 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2021 al 2023 e 80 milioni di euro, per ciascuno degli anni 2024 e 2025, di cui 24 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2021 al 2023 e 48 milioni di euro, per ciascuno degli anni 2024 e 2025, a favore di progetti destinati a strutture localizzate nelle aree svantaggiate del Paese e di progetti destinati a strutture localizzate nelle periferie urbane presentati dai comuni capoluoghi di provincia, con lo scopo di rimuovere gli squilibri economici e sociali ivi esistenti.

Lo stesso d.P.C.M. ha demandato a un successivo decreto del Ministero dell’interno, di concerto con il Direttore generale per i fondi strutturali per l’istruzione, l’edilizia scolastica e la scuola digitale del Ministero dell’istruzione, l’approvazione dell’Avviso pubblico con l’indicazione dei termini e del modello informatizzato per la presentazione delle domande di finanziamento.

7.3 Pertanto, con decreto interministeriale del 22 marzo 2021 è stato approvato l’Avviso pubblico per la presentazione delle richieste di contributo per progetti relativi ad opere pubbliche di messa in sicurezza, ristrutturazione, riqualificazione o costruzione di edifici di proprietà dei comuni destinati ad asili nido, scuole dell’infanzia e a centri polifunzionali per i servizi alla famiglia di cui all’art. 1, comma 61 della legge 27 dicembre 2019 n. 160, per il quinquennio 2021-2025, prevedendosi che i Comuni potessero presentare i relativi progetti dalle ore 10:00 del 24 marzo 2021 e non oltre le ore 15:00 del 21 maggio 2021, utilizzando esclusivamente la piattaforma del Ministero dell’istruzione dedicata.

7.4 Il Comune di Labico, odierno ricorrente, ha ritualmente presentato la sua candidatura per la realizzazione di un nuovo edificio in cui ospitare un asilo nido e una scuola dell’infanzia, precisando come l’area interessata dal progetto fosse di proprietà privata e, dunque, da espropriare, sulla scorta di quanto già previsto dagli strumenti urbanistici locali.

7.5 Con decreto dipartimentale del 2 agosto 2021, n. 94222, considerato che “l’entità delle richieste ammissibili è, per ciascuna tipologia di progetto, superiore all’importo del relativo fondo stanziato per il quinquennio 2021-2025, per cui occorre procedere alla formazione di graduatorie degli enti locali beneficiari del contributo” è stata approvata, sulla base dell’attribuzione automatica dei punteggi, la graduatoria provvisoria relativa a tutti gli enti partecipanti e non rinunciatari, nonché quella degli enti ammessi a finanziamento in base alla loro posizione in graduatoria ed al numero limitato delle risorse disponibili.

Il Comune ricorrente è risultato inserito, con un punteggio di 69, tra gli Enti locali ammessi in via provvisoria al finanziamento, “salvo il buon esito dei controlli sulle dichiarazioni rese dagli stessi enti e disposti dal Ministero dell’istruzione”.

Il prefato decreto, invero, specifica la necessità che si proceda, prima dell’effettiva assegnazione dei contributi, alle verifiche in merito alle dichiarazioni rese in sede di partecipazione da parte degli Enti, “anche alla luce dell’inserimento dei predetti progetti nel Programma nazionale di resistenza e resilienza”.

Difatti in base al comma 5, dell’articolo 1, 1 i progetti ammessi in via definitiva a finanziamento con successivo decreto del Ministero dell’interno, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, con il Ministero dell’istruzione e con il Dipartimento per le Politiche della famiglia della Presidenza del Consiglio dei ministri, sarebbero stati da ritenersi inclusi nel Piano nazionale per la ripresa e la resilienza (PNRR) nelle more approvato e che in base alla disciplina europea ha potuto ricomprendere, a determinate condizioni, anche misure avviate a decorrere dal 1° febbraio 2020 (cfr. art. 17 co.2 del Reg. (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio).

7.6 Nel caso di specie, all’esito dei controlli effettuati dal Ministero dell’Istruzione, è stata rilevata la non ammissibilità del progetto presentato dal Comune ricorrente, con conseguente sua esclusione dalla graduatoria, per due ordini di ragioni: in primo luogo, per la proprietà privata (e non pubblica) del sedime su cui realizzare l’edificio scolastico in questione; in seconda battuta, per non essere stato inserito l’intervento di cui trattasi nell’ambito della pianificazione territoriale dell’ente relativa al triennio 2021-23.

8.1 Venendo al primo motivo di ricorso, parte ricorrente contesta l’illegittimità della sua esclusione, disposta sulla scorta del fatto che l’area di interesse del progetto non sia di proprietà pubblica, sostenendo che né la legge istitutiva dei fondi di cui trattasi (l. n. 160/2019), né i provvedimenti attuativi, tra i quali figura l’Avviso pubblico del 22 marzo 2021, abbiano prescritto, quale requisito di ammissibilità della domanda di accesso al finanziamento, che gli enti locali candidati dovessero essere titolari del diritto di proprietà dell’area su cui realizzare le opere da finanziare.

Al riguardo, la medesima parte ricorrente rileva come tanto il comma 59, dell’articolo 1 della l. n. 160/2019, quanto l’art. 2 del d.P.C.M. 30 dicembre 2020, oltre all’art. 1 dell’Avviso pubblico, hanno stabilito esclusivamente che i fondi siano destinati a interventi quali, tra gli altri, la costruzione di “edifici di proprietà dei comuni destinati ad asili nido e scuole di infanzia”.

In sostanza, è l’edificio che dovrà essere realizzato ex post a dover essere di proprietà dell’ente locale candidato e non anche l’area su cui realizzare il progetto ex ante, ossia al momento della presentazione della domanda.

Del resto, prosegue il Comune, l’edificio scolastico nell’area di Colle Spina sarà di proprietà dell’Ente territoriale, che lo realizzerà attraverso le risorse del fondo su un terreno che verrà espropriato, mediante un procedimento che ha avuto il suo principio nella variante di aggiornamento al PRG dell’anno 2006, che ha già attribuito all’area destinazione di edilizia scolastica.

La censura non coglie nel segno.

8.2 Dalla lettura degli atti di causa risulta essere incontestata la circostanza che il Comune ricorrente, al momento della presentazione della domanda di partecipazione alla procedura in commento, non era proprietario dell’area sulla quale realizzare l’edificio scolastico progettato.

Ostano all’accoglimento della tesi di parte ricorrente molteplici considerazioni, già evidenziate da questa Sezione, in casi analoghi, con le sentenze n. 12663/2022 e 258/2023, i cui contenuti possono essere ivi richiamati ai sensi dell’art. 74 del codice di rito amministrativo.

8.3 In primo luogo, il Collegio rileva che costituisce principio generale dell’ordinamento, cui in generale non si sottrae neppure la p.a., quello per cui i diritti di godere e disporre di una cosa appartengono al titolare del diritto di proprietà (art. 832 c.c.), tra i quali rientra anche lo ius aedificandi.

Pertanto, contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso, in assenza di una specifica previsione del bando che prenda in considerazione la possibilità di finanziare interventi da realizzarsi mediante il procedure espropriative, legittimato a presentare la candidatura per il finanziamento di un’opera da realizzarsi su un’area di proprietà non può che essere il relativo proprietario, dovendo rientrare tra i poteri dominicali anche quello di richiedere un finanziamento pubblico che riguardi l’edificazione di un edificio sul suo fondo.

Pertanto, il requisito contestato, ossia quello della proprietà dell’area, si porrebbe addirittura come requisito di legittimazione a partecipare alla procedura, prima ancora che di ammissibilità della candidatura, non potendone il Comune disporre dell’area di interesse per la realizzazione del progetto candidato.

Né, in assenza di una chiara ed espressa previsione del bando, può ritenersi che tale condizione potesse essere integrata anche dopo la presentazione della domanda e, come nel caso di specie, prima dell’ammissione in via definitiva del progetto, derivando una lesione grave della par condicio tra i Comuni candidati.

8.4 In secondo luogo, insistere sulla distinzione tra edifici e area, per cui il requisito della proprietà sarebbe da riferirsi, in base ad una interpretazione strettamente letterale dell’avviso pubblico e, prima ancora, della stessa legge n. 160 del 2019 a monte, solo agli edifici e non anche al suolo su cui questi dovrebbero sorgere, porterebbe al paradosso secondo cui il bando consentirebbe di ammettere a finanziamento progetti relativi alla costruzione di edifici pubblici su aree private che, tuttavia, per il principio di accessione, diventerebbero di proprietà del privato una volta realizzati (ove ciò sia possibile e consentito dal dominus), fatta salva la possibilità, per l'ente pubblico utilizzatore, di esercitare la facoltà di acquisizione, comunque in modo non retroattivo, ai sensi dell'art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001 ovvero di stipulare appositi contratti di cessione dei diritti di superficie, dei quali comunque, negli scritti difensivi di parte ricorrente non si fa alcuna menzione.

8.5 In terzo luogo, non può non osservarsi come il d.P.C.M. 30 dicembre 2020, disciplinante la procedura di finanziamento in questione, prevedesse già in fase di indizione stringenti termini per la proposta di aggiudicazione delle opere (art. 6 “Termini di affidamento dei lavori”), a fronte dei quali è prevista espressamente la revoca del finanziamento nel caso di mancato rispetto degli stessi (art. 8. “Revoche e controlli”).

Tempi che, una volta inclusi gli interventi in questione nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) hanno ricevuto una ulteriore costrizione, per assicurare il rispetto delle tempistiche pattuite dall’Italia con l’Unione Europea per l’impiego di tali risorse economiche.

Recita testualmente il comma 6-bis, dell’art. 24, del d.l. 6 novembre 2021 n. 152 “Disposizioni urgenti per l'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per la prevenzione delle infiltrazioni mafiose”, convertito con modificazioni dalla legge 29 dicembre 2021, n. 233, che: “Il termine massimo per l'aggiudicazione degli interventi a valere sulle risorse di cui all'articolo 1, comma 59, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, che rientrano nel Piano nazionale di ripresa e resilienza è fissato con decreto del Ministro dell'istruzione, di concerto con il Ministro dell'interno, non oltre il 31 marzo 2023 al fine di poter rispettare gli obiettivi del Piano.”

Pertanto, per gli interventi in questione, per quanto la graduatoria definitiva sia stata approvata solo con il decreto del 31 marzo 2022, l’aggiudicazione per la loro realizzazione, in base alla richiamata disposizione di legge, dovrà avvenire entro il 31 marzo 2023.

8.6 Quest’ultima considerazione consente di mettere in rilievo ulteriori rilevanti aspetti del finanziamento in questione.

Difatti, una volta che tali progetti sono stati inclusi nel PNRR, essi devono sottostare alle regole dei finanziamenti europei e, in particolare, alle conseguenze in tema di mancato raggiungimento degli obiettivi da parte degli Stati membri, come disciplinate in particolare nel Regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 febbraio 2021, che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza, conseguendone che il mancato rispetto della tempistica nella conclusione dei progetti può pregiudicare il conseguimento in maniera soddisfacente dei traguardi e degli obiettivi del PNRR, con le importanti conseguenze che ne derivano per l’interesse pubblico nazionale.

In tale ottica, l’inclusione di progetti maggiormente in grado di rispettare la tempistica richiamata, proprio perché relativi a beni già di proprietà dell’Ente, senza che vi sia la necessità di attendere i tempi (oltre agli esiti incerti) del procedimento espropriativo, appare rispondente altresì all’interesse pubblico di raggiungere gli obiettivi del PNRR.

E’ da evidenziarsi, al riguardo, che le conseguenze negative in caso di mancato rispetto della tempistica potrebbero attenere non solo, e non tanto, alla revoca ex se del finanziamento – spesso peraltro più dannosa per le finanze degli enti locali della mera iniziale non ammissione a finanziamento di un progetto – ma anche, e soprattutto, al raggiungimento degli obiettivi, riverberando effetti sui pagamenti in favore dello Stato membro da parte della Commissione europea (in particolare art.24 “Regole concernenti il pagamento, la sospensione e la risoluzione degli accordi riguardanti i contributi finanziari e i prestiti” in combinato disposto con l’art.20, del richiamato Regolamento (UE) 2021/241).

8.7 Per tali ragioni, la prima censura dedotta con l’atto introduttivo del giudizio non può trovare accoglimento e tanto basterebbe a respingere il ricorso, atteso che il provvedimento di esclusione impugnato rientra nella categoria dei provvedimenti c.d. “plurimotivati”, ossia con autonomi percorsi motivazionali in grado, ciascuno di essi ed ex se, a legittimare la determinazione di segno negativo adottata dall’Amministrazione, tanto che l’ipotetico accoglimento del secondo motivo di gravame non potrebbe comunque determinare l’anelato annullamento del provvedimento in parola, alla luce dell’insussistenza di profili di illegittimità relativi al primo motivo di esclusione contestato con la censura pocanzi esaminata dal Collegio e ritenuta infondata.

Ad ogni modo, anche la seconda censura prospettata dal Comune ricorrente non è meritevole di accoglimento.

9.1 Con un secondo articolato mezzo di impugnazione, invero, parte ricorrente contesta la legittimità anche dell’altro motivo posto a fondamento del gravato provvedimento di esclusione, ossia quello del mancato inserimento nella programmazione triennale dell’ente locale, relativa agli anni 2021-23, del progetto per cui è stato chiesto il finanziamento, come invece prescritto, a pena di inammissibilità della candidatura, dall’art. 3, co. 4, dell’Avviso pubblico.

Al riguardo, parte ricorrente sostiene, in primo luogo, che tale requisito non fosse previsto dalla legge n. 160/2019 a monte, venendo in rilievo un’attività amministrativa arbitraria e affetta da sviamento di potere, dal momento che avrebbe ristretto in maniera irragionevole la platea dei possibili beneficiari dei finanziamenti di cui trattasi, non consentendo l’inserimento dei progetti presentati nella programmazione pluriennale degli enti territoriali nel corso della procedura selettiva, e non al momento della presentazione della domanda di partecipazione.

Inoltre, sempre secondo la prospettazione di parte, l’opera in argomento sarebbe stata inserita nella programmazione triennale relativa agli anni 2020-22 e nella programmazione pluriennale 2022-24 e tanto basterebbe ad inficiare la legittimità del provvedimento di esclusione gravato.

Da ultimo, col medesimo mezzo di impugnazione si contesta la violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/90, recante “preavviso di rigetto”, dal momento che il suo mancato invio al Comune resistente da parte della p.a. avrebbe leso le sue facoltà partecipative, non consentendogli di articolare le proprie difese nella sede amministrativa, anziché in quella giudiziale.

9.2 Il Collegio ritiene di dover prendere le mosse da quest’ultimo profilo di doglianza di carattere procedimentale. Il richiamato art. 10-bis della legge generale sul procedimento amministrativo, prevede che “1. Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l'autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda”, consentendo loro, entro il termine di dieci giorni dalla ricezione di detta comunicazione, di presentare per iscritto le proprie “osservazioni, eventualmente corredate da documenti”.

La norma, in sostanza, ha aggiunto un ulteriore momento nella sequenza procedimentale amministrativa, quantomeno per quanto attiene ai procedimenti attivati su istanza di parte, intendendo assicurare una forma ulteriore di contraddittorio tra le parti coinvolte da svolgersi al termine della fase istruttoria e prima della decisione finale dell’Amministrazione. L’intento del legislatore, dunque, è quello di esaltare il dialogo e la partecipazione dei soggetti coinvolti nell’ambito del rapporto giuridico amministrativo, nel tentativo di deflazionare il contenzioso giurisdizionale, anticipando nella sede procedimentale alcune questioni che, in assenza dell’istituto del preavviso di rigetto, dovrebbero necessariamente trovare collocazione nella successiva fase processuale.

L’importanza che il legislatore ha voluto riservare all’istituto in commento emerge plasticamente dal fatto che, a differenza di quanto accade per l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, ove alla p.a. è consentito di superare tale carenza dimostrando in giudizio che il contenuto del provvedimento adottato non avrebbe potuto essere diverso (art. 21-octies, co. 2, secondo periodo, della legge n. 241/90), tale regola non trova applicazione per il preavviso di rigetto, così come espressamente precisato dal terzo periodo del comma in argomento apportato dall’art. 12, co. 1, lett. i), della legge n. 120/2020.

Tanto premesso in via generale, avuto riguardo ai fatti di causa, va evidenziato come il preavviso di rigetto, tuttavia, non trovi applicazione nelle procedure concorsuali (art. 10-bis, co. 1, quinto periodo, l.n. 241/90), nelle quali rientrano tutti quei procedimenti amministrativi in cui l’Amministrazione spende un potere autoritativo di stampo pubblicistico al fine di comparare e, successivamente, selezionare dei candidati, delle offerte ovvero dei progetti, come nel caso di specie, al fine di assegnare ai soggetti interessati una utilità che esiste nel mondo giuridico e fattuale in quantità limitate e, in quanto tali, insufficienti per soddisfare le desiderate di tutti i consociati.

Dalla natura concorsuale della procedura oggetto dell’odierna controversia, con cui l’Amministrazione individua gli enti locali beneficiari dei finanziamenti protesi al potenziamento delle infrastrutture scolastiche, discende l’infondatezza della censura prospettata in merito alla mancata comunicazione di preavviso di rigetto nella sequenza procedimentale di cui trattasi.

9.3 Venendo alla questione della mancata previsione, in via legislativa, del requisito dell’inserimento del progetto candidato nella programmazione triennale dell’ente locale, il Collegio non può non rilevare come tale prescrizione derivi, come evidenziato dalla difesa erariale nella sua memoria difensiva del 29 aprile 2022, dall’art. 21 del d.lgs. n. 50/2016 (Codice dei contratti pubblici) che, tra l’altro, dispone che “le amministrazioni aggiudicatrici adottano (…) il programma triennale dei lavori pubblici, nonché i relativi aggiornamenti annuali. I programmi sono approvati nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio e, per gli enti locali, secondo le norme che disciplinano la programmazione economico-finanziaria degli enti”.

Peraltro, come già evidenziato in precedenza in questa decisione, non può essere obliterato l’obiettivo fondamentale che la p.a. deve perseguire in materia di fondi PNRR, ossia assicurare la compiuta realizzazione dei progetti finanziati entro rigidi termini fissati dall’Unione Europea, con ciò significando che previsioni come quella oggetto di contestazione, intese a garantire che le opere da realizzare siano state già inserite nelle programmazioni degli enti locali, siano funzionali proprio a garantire una maggiore celerità nella messa a terra dei progetti individuati come destinatari dei finanziamenti in questione.

9.4 La clausola dell’Avviso pubblico è chiara e prevede, a pena di inammissibilità della candidatura, che i Comuni debbano aver inserito nella propria programmazione triennale, ovvero annuale, l’opera relativa al progetto candidato.

Nel ricorso l’ente ricorrente asserisce che, comunque, tale adempimento sarebbe stato effettuato con riferimento alla programmazione triennale relativa al periodo 2020-22, oltre che a quella pluriennale (2020-2024).

Tali considerazioni non sono meritevoli di pregio.

9.5 Il provvedimento di esclusione impugnato indica espressamente che l’opera in argomento non sia stata inserita nella programmazione triennale 2021-23, quella di interesse ai fini dell’odierna procedura, e non in quella precedente. Per quanto attiene alla programmazione pluriennale sopra citata, poi, la stessa è irrilevante ai fini dell’odierna controversia, atteso che l’Avviso parla espressamente di programmazione triennale o annuale, e non di quella pluriennale.

Ad ogni modo, anche a voler ritenere valida la succitata programmazione triennale precedente, vero è che nella stessa (pag. 8) figura la costruzione di un asilo nido nel villaggio rurale di Colle Spina, ma non può certo dirsi che tale intervento sia lo stesso per il quale è stata presentata la candidatura per ottenere il finanziamento pubblico oggetto dell’odierna controversia.

A tale conclusione, a ben vedere, ostano almeno due ragioni.

La prima è che nella programmazione de qua l’importo stimato dell’opera è di soli 250 mila Euro, a fronte dei 3 milioni circa previsti per l’intervento per il quale è stato chiesto il finanziamento. In secondo luogo, poi, mentre la citata programmazione triennale fa esclusivo riferimento alla realizzazione di un asilo nido, il progetto presentato all’Amministrazione statale prevede invece la realizzazione di un edificio per ospitare sia un asilo nido che una scuola dell’infanzia.

Peraltro, è la stessa delibera di approvazione del progetto adottata dall’ente locale che specifica che l’opera sarà inserita nel programma triennale delle opere pubbliche del periodo 2021-2023 e nell’elenco relativo all’anno 2021 soltanto al momento della conferma del finanziamento da parte del Ministero dell’istruzione, confermando che, all’atto della presentazione della domanda, il progetto non era stato inserito nella programmazione triennale, così come chiesto dall’Avviso pubblico e come correttamente rilevato dall’Amministrazione.

Trattandosi di requisito previsto a pena di inammissibilità della candidatura, è evidente come lo stesso dovesse essere posseduto all’atto della presentazione della domanda, venendo in rilievo anche aspetti relativi alla par condicio dei candidati che rilevano in tutte le procedure selettive di tipo comparativo tra cui rientra quella di cui trattasi.

10. Per le suesposte ragioni il ricorso principale deve essere respinto in quanto infondato, con discendente improcedibilità dei motivi aggiunti per sopravvenuto difetto di interesse.

11. La novità e la peculiarità delle questioni trattate costituiscono valide ragioni per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, respinge il ricorso principale e dichiara improcedibili i motivi aggiunti nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Emiliano Raganella, Presidente FF

Daniele Profili, Referendario, Estensore

Giovanni Caputi, Referendario

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Daniele Profili

Emiliano Raganella

IL SEGRETARIO

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Pubblicato in: Espropriazioni per P.U. » Giurisprudenza

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