Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), sentenza n. 68 del 12 gennaio 2022, sul silenzio inadempimento del comune a seguito di istanza 42-bis

MASSIMA

L’irreversibile trasformazione del suolo per effetto della realizzazione di un’opera pubblica non determina il trasferimento della proprietà del bene, dalla sfera giuridica del proprietario a quella della P.A..

Quale che sia la sua forma di manifestazione (vie di fatto, occupazione usurpativa, occupazione acquisitiva), la condotta illecita dell’Amministrazione incidente sul diritto di proprietà non può comportare l’acquisizione del fondo e configura un illecito permanente ex art. 2043 c.c. - con la conseguente decorrenza del termine di prescrizione quinquennale dalla proposizione della domanda basata sull’occupazione contra ius, ovvero, dalle singole annualità per quella basata sul mancato godimento del bene - che viene a cessare solo in conseguenza: a) della restituzione del fondo; b) di un accordo transattivo; c) della rinunzia abdicativa (e non traslativa, secondo una certa prospettazione delle SS.UU.) da parte del proprietario implicita nella richiesta di risarcimento del danno per equivalente monetario a fronte della irreversibile trasformazione del fondo; d) di una compiuta usucapione. Quest’ultima eventualità può tuttavia operare solo entro ristretti limiti, perspicuamente individuati dal Consiglio di Stato allo scopo di evitare che, sotto mentite spoglie (i.e. alleviare gli oneri finanziari altrimenti gravanti sull’Amministrazione responsabile), si reintroduca una forma surrettizia di espropriazione indiretta in violazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale della Cedu (Sez. IV, n. 3988 del 2015 e n. 3346 del 2014); dunque a condizione che: I) sia effettivamente configurabile il carattere non violento della condotta; II) si possa individuare il momento esatto della interversio possessionis; III) si faccia decorrere la prescrizione acquisitiva dalla data di entrata in vigore del T.U. espr. (30 giugno 2003), perché solo l’art. 43 del medesimo T.U. aveva sancito il superamento dell’istituto dell’occupazione acquisitiva e dunque solo da questo momento potrebbe ritenersi individuato, ex art. 2935 c.c., il giorno in cui il diritto può essere fatto valere; e) di un provvedimento emanato ex art. 42-bis T.U.”.

SENTENZA

N. 00068/2022 REG.PROV.COLL.

N. 01598/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1598 del 2021, proposto da
OMISSIS, rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Morelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Campagna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Giuseppe Feola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del silenzio serbato dall'Amministrazione sull'atto di intimazione e diffida presentato dal ricorrente in data 29.9.2021 ricevuta protocollo n. 19385 del 29.09.2020 e diretto alla restituzione con rimessione in pristino degli immobili (oltre risarcimento danni) illegittimamente occupati dal Comune di Campagna e siti in Campagna, al foglio 70, part.lle 473, 474, 475, 476 ovvero alla loro

acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/01.

nonché per l'accertamento

- dell'obbligo di provvedere alla medesima istanza, nel termine di mesi tre, mediante rimessione in pristino dei terreni siti nel Comune di Campagna, alla località Quadrivio, distinti al catasto fg. 70, part.lle 473, 474, 475, 476 e pagamento dei danni non patrimoniale e da mancato utilizzo ovvero mediante adozione di formale atto ex art. 42 – bis con conseguente pagamento dei danni patrimoniali, non patrimoniali e da mancato utilizzo, nonché, in caso di ulteriore persistente inadempimento dell'amministrazione, per la nomina del Commissario ad acta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Campagna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2022 il dott. Nicola Durante e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente impugna il silenzio serbato dal Comune di Campagna sulla diffida in data 29.09.2021, prot. n. 19385, diretta alla restituzione con rimessione in pristino dei terreni ereditati dalla di lui madre Bubulo Caterina, accatastati al fl. 70, part. 473, 474, 475, 476 ed illegittimamente occupati, ovvero alla loro acquisizione sanante ex art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001, oltre al risarcimento dei danni.

Evidenzia che in data 16.10.1986, tra la Bubulo ed il Comune, è stato stipulato un contratto preliminare di compravendita, giusta schema approvato con delibera di consiglio comunale n. 111 del 30.10.1986, avente ad oggetto una consistenza fondiaria di mq. 1120+475, da staccarsi dalla maggiore consistenza della particella 105/b - 6 del fl. 70, per un corrispettivo versato di lire 31.900.000, riservandosi la conclusione del definitivo all’esito del frazionamento della superficie ceduta; nel contempo, la Bubulo ha autorizzato l’amministrazione a prendere possesso del bene sin dal giorno della stipula.

Tuttavia, l’atto pubblico di compravendita “non vedeva mai la luce. Ciò nonostante, il Comune di Campagna occupava l’area di cui è causa, adibendola – sine titulo – a sede del mercato cittadino e strada”.

Il ricorso è fondato e va accolto.

Occorre premettere che, stante il divieto enunciato dal Primo Protocollo addizionale della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, l’irreversibile trasformazione del suolo per effetto della realizzazione di un’opera pubblica non determina il trasferimento della proprietà del bene, dalla sfera giuridica del proprietario a quella della P.A.

Del resto, neppure la realizzazione di un’opera pubblica rappresenta un impedimento alla possibilità di restituire l’area illegittimamente appresa, e ciò indipendentemente dalle modalità - occupazione acquisitiva od usurpativa - di acquisizione (cfr. C. cost. 4 ottobre 2010, n. 293; Cons. Stato, Sez. V, 2 novembre 2011, n. 5844).

Orbene, dirimente in materia è la pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 2 del 9 febbraio 2016, secondo cui “quale che sia la sua forma di manifestazione (vie di fatto, occupazione usurpativa, occupazione acquisitiva), la condotta illecita dell’Amministrazione incidente sul diritto di proprietà non può comportare l’acquisizione del fondo e configura un illecito permanente ex art. 2043 c.c. - con la conseguente decorrenza del termine di prescrizione quinquennale dalla proposizione della domanda basata sull’occupazione contra ius, ovvero, dalle singole annualità per quella basata sul mancato godimento del bene - che viene a cessare solo in conseguenza: a) della restituzione del fondo; b) di un accordo transattivo; c) della rinunzia abdicativa (e non traslativa, secondo una certa prospettazione delle SS.UU.) da parte del proprietario implicita nella richiesta di risarcimento del danno per equivalente monetario a fronte della irreversibile trasformazione del fondo; d) di una compiuta usucapione.

Quest’ultima eventualità può tuttavia operare solo entro ristretti limiti, perspicuamente individuati dal Consiglio di Stato allo scopo di evitare che, sotto mentite spoglie (i.e. alleviare gli oneri finanziari altrimenti gravanti sull’Amministrazione responsabile), si reintroduca una forma surrettizia di espropriazione indiretta in violazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale della Cedu (Sez. IV, n. 3988 del 2015 e n. 3346 del 2014); dunque a condizione che: I) sia effettivamente configurabile il carattere non violento della condotta; II) si possa individuare il momento esatto della interversio possessionis; III) si faccia decorrere la prescrizione acquisitiva dalla data di entrata in vigore del T.U. espr. (30 giugno 2003), perché solo l’art. 43 del medesimo T.U. aveva sancito il superamento dell’istituto dell’occupazione acquisitiva e dunque solo da questo momento potrebbe ritenersi individuato, ex art. 2935 c.c., il giorno in cui il diritto può essere fatto valere; e) di un provvedimento emanato ex art. 42-bis T.U.”.

Successivamente, con la sentenza n. 3 del 20 gennaio 2020, l’Adunanza Plenaria è tornata sull’argomento, precisando che, nelle fattispecie di occupazione espropriativa, l’illecito dell’Autorità è sempre permanente e viene meno solamente in caso di acquisizione formale del bene o di sua restituzione, fatta salva la conclusione di un contratto traslativo tra le parti, di natura transattiva; non in caso di c.d. rinuncia abdicativa, la quale si pone al di fuori di ogni schema legale tipico.

Dunque, non essendo ravvisabile nella fattispecie concreta alcuna delle ipotesi traslative in precedenza elencate e non avendo il Comune fatto domanda, al giudice competente, di adempimento dell’obbligo di conclusione del definitivo ovvero di accertamento della natura definitiva del contratto concluso in data 16.10.1986, il privato spogliato del possesso del bene deve ritenersi proprietario jure haereditatis del terreno occupato e quindi in titolare di un diritto soggettivo violato.

Segue la condanna del Comune resistente ad adottare, entro il termine di 90 giorni dalla notificazione della presente sentenza, con delibera di consiglio comunale, un provvedimento ex art. 42-bis del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, col quale alternativamente: a) si acquisisca non retroattivamente il bene occupato; b) lo si restituisca, ripristinandone lo stato di fatto preesistente.

Nel primo caso, il provvedimento di acquisizione dovrà:

- prevedere che, entro il termine di trenta giorni, sia corrisposto al proprietario il valore venale del bene, nonché un indennizzo per il pregiudizio non patrimoniale, forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del medesimo valore venale, detratte le somme eventualmente già erogate, maggiorate dell’interesse al tasso legale;

- recare l’indicazione delle circostanze che hanno condotto all’indebita utilizzazione dell’area e la data dalla quale essa ha avuto inizio e dovrà specificamente motivare sulle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l’emanazione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l’assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione;

- essere notificato ai proprietari e comporterà il passaggio della proprietà, sotto la condizione sospensiva del pagamento delle somme dovute, ovvero del loro deposito, effettuato ai sensi dell’art. 20, comma 14, del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327;

- essere trascritto presso la Conservatoria dei registri immobiliari a cura dell’amministrazione procedente e trasmesso in copia all’ufficio istituito ai sensi dell’art. 14, comma 2, del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, nonché comunicato, entro trenta giorni, alla Corte dei conti, mediante trasmissione di copia integrale.

Non spetta, invece, la liquidazione, in favore del ricorrente ed a titolo risarcitorio, di una somma in denaro pari all’applicazione del saggio di interesse del cinque per cento annuo sul detto valore venale per il periodo di occupazione, la quale non può qualificarsi come “senza titolo”, stante la volontaria cessione del possesso, intervenuta col contratto preliminare del 16.10.1986.

Le spese di lite possono essere compensate, stante la particolarità della vicenda, che vede l’intervenuto pagamento del prezzo a suo tempo convenuto.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte come in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2022 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente, Estensore

Olindo Di Popolo, Consigliere

Laura Zoppo, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Nicola Durante

IL SEGRETARIO