Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), sentenza n. 1645 del 26 febbraio 2021, sulle comunicazioni di avvio del procedimento espropriativo

N. 01645/2021REG.PROV.COLL.

N. 08416/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8416 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto dai signori OMISSIS, rappresentati e difesi dall’avvocato Nicola Mainelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Il Comune di Portici, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Irene Coppola e Silvano Tozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Silvano Tozzi in Napoli, via Toledo n. 323;
la Città Metropolitana di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Vera Berardelli e Massimo Maurizio Marsico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Michele Cioffi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sede di Napoli (Sezione Quinta), n. 3039 del 5 giugno 2019, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Portici, della Città Metropolitana di Napoli e della Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2021, svoltasi da remoto in video conferenza ai sensi dell'art. 25 D.L. 137 del 2020, il consigliere Michele Conforti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La vicenda che giunge all’esame di questo Consiglio concerne la legittimità degli atti finalizzati alla realizzazione di un programma di recupero urbano relativo a due vie (via De Lauzieres e Via Dalbono) della Città di Portici.

1.1. In particolare, sono state impugnate sia le deliberazioni con le quali si è provveduto, mediante variante al piano regolatore del Comune di Portici, a reiterare alcuni vincoli preordinati all’esproprio (decreto del Presidente dell’amministrazione provinciale di Napoli n. 23 del 2 febbraio 2010 e delibera del consiglio comunale di Portici n. 12 del 20 aprile 2009), sia la delibera che ha approvato il programma di recupero urbano (delibera di giunta municipale n. 804 del 30 dicembre 2010), mediante il quale, invece, si è dichiarata la pubblica utilità delle opere.

2. Gli odierni appellanti hanno premesso di essere proprietari di un’area ubicata nel Comune di Portici, al foglio 2, particelle nn. 1657, 1331 e 1332, individuata, dall’amministrazione comunale quale area interessata da una parte delle opere connesse al predetto intervento e, precisamente, di quelle relative alla realizzazione di un secondo accesso pedonale al progetto parco urbano.

3. In punto di fatto, va puntualizzato che:

a) con delibera n. 12 del 20 aprile 2009, il consiglio comunale di Portici adottava la variante al Piano Regolatore Generale, che prevedeva, tra l’altro, la realizzazione di infrastrutture a completamento delle urbanizzazioni primarie e secondarie dell’insediamento di edilizia residenziale pubblica via Dalbono, ex L. 219/1981, disponendo, altresì, ex art. 9 del D.P.R. n. 327/2001, la reiterazione dei vincoli preordinati all’esproprio su alcune aree ricomprese nel territorio comunale comprendenti, tra le altre, il fondo di cui i ricorrenti dichiarano di essere proprietari;

b) l’Amministrazione Provinciale di Napoli, mediante la relazione tecnica n. 891 del 17 giugno 2009, esprimeva parere negativo sul progetto: pertanto, ai sensi dell’art. 24, comma 6, della legge della Regione Campania n. 16 del 2004, si rendeva necessario convocare, per la data del 18 settembre 2009, una conferenza di servizi;

c) gli esiti della conferenza venivano ratificati dal Comune di Portici con la delibera del consiglio comunale n. 37 del 12 ottobre 2009 e trasmessi all’Amministrazione Provinciale di Napoli che, con l decreto del Presidente n. 23 del 2 febbraio 2010, approvava la variante in oggetto;

d) successivamente, con deliberazione della giunta comunale n. 167 del 16 marzo 2010, venivano approvati i progetti definitivi riguardanti gli interventi inseriti nell’ambito di via Dalbono. In seguito alla deliberazione di detta delibera, tali opere venivano finanziate, in base all’Accordo di programma del 29 marzo 2010, sottoscritto tra la Regione Campania ed il Comune di Portici in applicazione dell’art. 11 del D.L. 398/1993;

e) l’Amministrazione resistente provvedeva a comunicare l’avviso dell’avvio del procedimento per l’approvazione del progetto e la dichiarazione di pubblica utilità ai sensi del d.P.R. 327 del 2001, prima, attraverso una missiva diretta ai singoli soggetti interessati, proprietari catastali, poi, mediante avviso pubblico, essendo il numero dei destinatari della procedura asseritamente superiore a 50;

f) con la deliberazione della Giunta Comunale n. 804 del 30 dicembre 2010, ai sensi e per gli effetti dell’art. 17 del d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, è stato approvato il progetto di riqualificazione urbana ed è stata dichiarata la pubblica utilità dei progetti definitivi degli interventi inseriti nell’ambito di via Dalbono (riqualificazione dei comparti esistenti, riqualificazione via Dalbono e realizzazione collegamento via Dalbono – via Zumbini, Parco urbano, piazza urbana);

4. Gli interessati hanno impugnato gli atti suindicati, proponendo domanda di annullamento innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Campania.

5. Con il primo motivo di ricorso, i proprietari dell’area hanno censurato l’atto reiterativo del vincolo preordinato all’esproprio e quello dichiarativo della pubblica utilità, deducendo che, trattandosi di atti aventi ad oggetto, formalmente, un insieme di opere, ma, sostanzialmente, interventi singoli e puntuali, ciascuno dotato di una propria autonomia funzionale e finanziaria, occorreva la comunicazione individuale di avvio del procedimento amministrativo, così come disposto dall’art. 11 del d.P.R. n. 327 del 2001. Non sarebbe stato provato che gli atti del procedimento espropriativo avrebbero come destinatari oltre cinquanta proprietari, sicché non sarebbe legittima la comunicazione in forma collettiva, effettuata mediante pubblicazione da parte del Comune.

La stessa Amministrazione si sarebbe limitata a disporre “la affissione, a norma del 2° comma dell'art. 11 D.P.R. 327/01, dell'elenco delle particelle oggetto di variante, con lo stesso Avviso di avvio di procedimento espropriativo, pubblicato, poi, all'Albo pretorio comunale, nonché sui quotidiani "Corriere del Mezzogiorno" e "Italia Oggi" in data 6/9/08”. Tale pubblicazione risulterebbe priva della ineludibile indicazione "della precisazione del luogo e delle modalità di consultazione del Piano urbanistico", così come previsto dal rubricato art. 11, comma 2, terzo capoverso, del d.P.R. n. 327/2001.

La stessa Amministrazione avrebbe successivamente provveduto al deposito, ex art. 24, comma 1, della legge della Regione Campania n. 16/04, della proposta di Variante al P.R.G. comunale presso la segreteria comunale, dandone notizia sul B.U.R.C., all’Albo pretorio comunale e su due quotidiani a tiratura provinciale soltanto in data 23-24 novembre 2008, impedendo ai soggetti espropriandi, a causa di tale inversione cronologica degli oneri di pubblicazione della Variante al P.R.G. e di comunicazione della reiterazione dei vincoli espropriativi, la partecipazione al procedimento espropriativo, prevista dall’art. 11, comma 2, del d.P.R. n. 327 del 2001.

6. Con il secondo motivo di ricorso, si è lamentata la carenza di una congrua motivazione sulla necessità della reiterazione del vincolo espropriativo, nonché della previsione di un indennizzo.

7. Con il terzo motivo di ricorso, si è dedotta l’illegittimità della variante al P.R.G. per l’avvenuta decadenza dal potere di ratifica dell’esito della conferenza di servizi espletata tra l’Amministrazione provinciale e quella comunale, non avendo il Comune proceduto a tale incombente nel termine di dieci giorni, previsto dal combinato disposto dell’art. 24, comma 11, legge della Regione Campania n. 16 del 2004, da ridurre della metà, ai sensi dell’art. 24, comma 13, della medesima legge. La delibera consiliare di ratifica è stata adottata ben oltre il termine decadenziale dimidiato di 10 giorni.

8. Con il quarto motivo di ricorso, si è impugnato l’atto di approvazione del Programma di recupero urbano (P.R.U.) della città di Portici, i cui atti di programmazione degli interventi andavano approvati unitamente al P.U.C. Si evidenzia che il P.U.C. è stato approvato soltanto successivamente alla deliberazione di approvazione dei suddetti atti di programmazione, in quanto ha necessitato di una previa interlocuzione fra la Provincia e il Comune, svoltasi in un’apposita conferenza di servizi, e di una successiva ratifica della decisione presa in quella sede, disposta quando oramai la programmazione degli interventi del P.R.U. era già stata approvata. Si è dunque concretata la violazione dell’art. 25, comma 7, legge regionale n. 16 del 2004, che dispone la contestualità tra le due approvazioni.

9. Con il quinto motivo, ci si doleva del fatto che non sarebbero stati rispettati gli obblighi di partecipazione procedimentale, prima dell’approvazione della delibera di giunta municipale n. 167 del 2010, dalla quale sarebbe scaturita la dichiarazione di pubblica utilità degli interventi infrastrutturali in esame, mentre i suddetti obblighi sarebbero stati espletati successivamente all’approvazione di tale delibera e prima dell’approvazione della deliberazione di giunta comunale n. 804 del 2010.

10. Con il sesto motivo, si è dedotto, anche in relazione alla censurata delibera della giunta municipale di Portici n. 804 del 30 dicembre 2010, che sussistono gli stessi vizi già evidenziati in sede di redazione dei primi due motivi del ricorso, connessi alla violazione dell'obbligo di notifica di e comunicazione personale dell’atto dichiarativo di pubblica utilità.

11. Con il settimo motivo, si è lamentato, quanto all’adozione della stessa delibera di giunta municipale n. 804 del 30 dicembre 2010, la mancata osservanza dell’inderogabile periodo minimo di 30 giorni di decorrenza dalla pubblicazione dell’avviso di avvio del procedimento previsto dallo stesso art. 16, comma 10, del d.P.R. n. 327/01, ai fini della presentazione delle osservazioni degli interessati.

12. Con l’ottavo motivo, si è contestata l’illegittimità degli atti del procedimento per mancata pubblicazione, su un quotidiano a diffusione locale, dello avvio del procedimento preordinato alla apposizione del vincolo preordinato allo esproprio e della dichiarazione di pubblica utilità.

13. Con il ricorso per motivi aggiunti, proposti con la memoria dell’8 ottobre 2018, ritualmente notificata e depositata, il ricorrente ha dedotto la sopravvenuta inefficacia dei provvedimenti censurati per la scadenza dei termini previsti dal d.P.R. n. 327 del 2001 per la conclusione del procedimento senza che vi sia stata adozione di un decreto di esproprio o, comunque, un motivato provvedimento di proroga della pubblica utilità, impregiudicata, peraltro, la mancata, ulteriore reiterazione dei vincoli espropriativi quinquennali.

14. Il Tribunale amministrativo regionale ha respinto il ricorso, evidenziando:

a) l’inammissibilità e l’infondatezza del primo motivo di ricorso:

a.1) la censura con la quale si deduce il vizio di mancata notifica della comunicazione di avvio del procedimento è tardiva, in quanto il decreto della Provincia di Napoli - con il quale è stata approvata la variante al P.R.G. - è del 2 aprile 2010, la sua pubblicazione del 17 maggio 2010, mentre il ricorso introduttivo è stato notificato in data 31 maggio 2012;

a.2) la comunicazione individuale non è dovuta, poiché la variante non riguarda una specifica opera pubblica, ma un insieme di interventi ricadenti su più comparti; inoltre, l’Amministrazione resistente avrebbe comunque provveduto correttamente a dare contestuale avviso dell’avvio del procedimento per l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, ex art. 11, e della dichiarazione di pubblica utilità, ex art. 16, del medesimo d.P.R. 327/2001, in data 16 novembre 2010. Tale comunicazione risulta essere successiva al decreto di approvazione del Presidente della Provincia n. 23 del 2 febbraio 2010, di approvazione della variante al P.R.G., ma precedente all’impugnata delibera del consiglio comunale di Portici n. 804 del 30 dicembre 2012, di dichiarazione di pubblica utilità, consentendo agli interessati, nei successivi trenta giorni dalla pubblicazione dell’avviso ex art. 16, di presentare osservazioni in forma scritta.

La censura relativa alla mancata indicazione, oltre che del numero identificativo delle particelle, anche dei nominativi dei proprietari risulta introdotta, in modo puntuale, soltanto con mera memoria del 26 ottobre 2018, non notificata alle controparti, e, come tale, è inammissibile;

b) l’inammissibilità per tardività e l’infondatezza del secondo motivo di ricorso:

b.1) l’amministrazione comunale avrebbe congruamente motivato sull’opportunità di reiterare soltanto alcuni vincoli preordinati all’esproprio, chiarendo che tale vincolo non veniva reiterato soltanto su quei suoli già acquisiti nella disponibilità del Comune, per i quali si è ritenuto sufficiente confermare la destinazione urbanistica del P.R.G.;

b.2) la mancata previsione dell’indennizzo, nell’atto reiterativo del vincolo, non ne è causa di illegittimità, così come chiarito dalla giurisprudenza costante;

c) l’infondatezza del terzo motivo di ricorso, poiché parte ricorrente ha errato nell’interpretazione della disciplina rilevante, non avvedendosi che la riduzione dei termini non è prevista per la fattispecie verificatasi (quella disciplinata dall’art. 24, comma 6, della legge regionale n. 16 del 2004), per la quale il termine continua ad essere quello ordinario di venti giorni;

d) l’infondatezza del quarto motivo, poiché gli atti di programmazione degli interventi sono stati approvati contestualmente all’approvazione del P.R.U., che costituisce variante al P.R.G., sicché l’art. 25, comma 7, della legge regionale n. 16 del 2004 è stata rispettato;

e) l’infondatezza del quinto motivo, poiché, con la delibera n. 167 del 16 marzo 2010, i progetti definitivi erano stati approvati solo ai sensi e per gli effetti di cui al d.lgs. n. 163/2006, ma non anche ai sensi dell’art. 13 del d.P.R. n. 327/2001, mentre con la successiva deliberazione n. 804 del 2010, preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, si sarebbero ri-approvati i progetti ai fini della dichiarazione di pubblica utilità;

f) l’infondatezza del sesto motivo, poiché “non vi ragione di dubitare, in assenza di prova contraria, che il numero dei destinatari della procedura sia superiore a 50” e che dunque sia stata legittima la pubblicazione dell’avviso; inoltre, l’amministrazione avrebbe comunque inviato una comunicazione di avvio del procedimento a quella che risultava essere la proprietaria dell’immobile secondo le risultanze catastali;

g) l’infondatezza del settimo motivo, poiché il dies a quo individuato dall’interessato e coincidente con la pubblicazione dell’avviso sul sito internet della Regione Campania sarebbe errato, poiché non considera che vi era già stata la pubblicazione del medesimo avviso sia nell’albo pretorio comunale che su due quotidiani, nel rispetto del termine di trenta giorni previsti dalle disposizioni;

h) l’infondatezza dell’ottavo motivo, poiché il quotidiano prescelto sarebbe “reperibile a livello locale” e, inoltre, il ricorrente non considera che questa sarebbe stata una delle molteplici forme di pubblicità che il Comune ha dato alla sua iniziativa pianificatoria.

14.1. Il T.a.r. ha altresì respinto il ricorso per motivi aggiunti, dichiarando che il piano di recupero ex art. 28 l. n. 457/1978 è uno strumento equivalente al piano particolareggiato, avente un’efficacia decennale, sicché il medesimo termine decennale di efficacia, nella fattispecie per cui è causa, viene a scadere nel 2020, “essendo la delibera di Giunta comunale che ha approvato il Programma di recupero, n. 167 stata adottata in data 13.03.2010”.

15. Contro la sentenza di primo grado, è stato proposto appello dagli interessati.

16. Con il primo motivo, ci si duole della sentenza per aver dichiarato l’irricevibilità per tardività del primo motivo di ricorso: il Tribunale amministrativo avrebbe errato nel non considerare che, in caso di vincoli urbanistici apposti su una specifica proprietà, il termine di impugnazione dell’atto appositivo del vincolo decorre dalla notifica dell’atto in forma individuale.

L’impugnazione delle delibere del consiglio comunale di Portici nn. 12/2009 e 37/2009, nonché del conseguenziale decreto del Presidente della Amministrazione Provinciale di Napoli n. 23/2010, sarebbe dunque ammissibile.

Gli interessati si dolgono, altresì, della declaratoria di infondatezza del primo motivo, rilevando che il T.a.r. non avrebbe motivato “in alcun modo la connessione tra tali opere, al fine di giustificare la identificazione di più di 50 Ditte catastali per l’intero ambito territoriale interessato”.

Per parte appellante, la previa comunicazione dell'avvio procedimentale si sarebbe dovuta inviare agli attuali ricorrenti in appello o quanto meno alla ditta catastale correttamente identificata in via preliminare, sin dall’inizio del procedimento volto all’adozione e all’approvazione del piano di recupero di cui trattasi, non valendo a tale fine la comunicazione effettuata in data 16 novembre 2011, preordinata all’adempimento degli obblighi di natura del tutto difforme, previsti dal comma 2 dell’art. 17 del d.P.R. n. 327 del 2001.

Viene peraltro evidenziato che tale comunicazione risulterebbe essere stata effettuata comunque dopo l’imposizione del vincolo preordinato all’esproprio.

Si contesta, inoltre, la validità del perfezionamento della comunicazione del 16 novembre 2010, poiché indirizzata ad un proprietario catastale diverso da quello, sempre risultante dal catasto, dell’area degli odierni appellanti.

Si lamenta inoltre l’erroneità della motivazione relativamente alla censura di primo grado attinente alla mancata indicazione dei nominativi delle ditte catastali, poiché il T.a.r. non avrebbe correttamente valutato che la doglianza era stata già puntualmente dedotta nel ricorso introduttivo del giudizio.

17. Con il secondo motivo di appello, si censura la sentenza per aver dichiarato l’inammissibilità per tardività del secondo motivo di ricorso, senza però motivarla.

Si censura, altresì, la statuizione di infondatezza che il T.a.r. ha pronunciato relativamente alla doglianza di carente motivazione del provvedimento di reiterazione del vincolo preordinato all’espropriazione, lamentandosi che il T.a.r. si sarebbe limitato a riportare le deduzioni difensive del Comune sull’insussistenza di siffatto obbligo.

18. Con il terzo motivo, si lamenta l’erroneità della sentenza per aver qualificato il P.R.U. come strumento urbanistico autonomo, idoneo sia a costituire variante urbanistica sia atto dichiarativo di pubblica utilità, e per aver perciò statuito che vi sarebbe stata la contestuale approvazione degli atti di programmazione del P.R.U. con il P.U.C. (o, più precisamente, con una sua variante costituita dal suddetto atto).

Si rimarca che questa circostanza sarebbe smentita dalle risultanze della documentazione già esibita in atti, dalla quale si evincerebbe che “l’atto dichiarativo di pubblica utilità, facente capo alla Delibera di G.M. n. 167/2010 del 16/3/2010 ovvero, addirittura, alla rinnovata (?) Delibera di G.M. n. 804/2010 del 30/12/2010, è ineludibilmente successivo alla data di imposizione del vincolo preordinato allo esproprio, risalente alla data anteriore del 2/2/2010”.

Si richiama quella giurisprudenza del T.a.r. per la Campania che evidenzia che l’adozione del P.R.U. non può comportare variante urbanistica.

19. Con il quarto motivo di appello, si deduce, in primo luogo, che il T.a.r. avrebbe errato nel ritenere che la pubblica utilità dell’opera sarebbe stata dichiarata con la delibera di giunta municipale n. 804 del 30 dicembre 2010.

Si evidenzia a tale proposito che proprio “dall’esame del testo dell’avviso di avvio del procedimento finalizzato alla Dichiarazione di Pubblica Utilità e reiterazione dei vincoli espropriativi del 16/11/2010” si evince che la precedente delibera di giunta municipale n. 167 del 2010 equivaleva a dichiarazione di pubblica utilità. Una simile statuizione smentisce, quindi, la ricostruzione giuridica operata dal primo Giudice, che ha ritenuto che l’atto n. 167 del 2010 non dispiegasse tale effetto.

Il T.a.r. si sarebbe peraltro anche contraddetto, poiché, in diversi paragrafi della sentenza (pag. 20, paragrafo VI.4.3. e pag. 33, paragrafo VI.9.4., primo capoverso), il primo Giudice avrebbe affermato che la delibera n. 167 del 16 marzo 2010 ha disposto anche gli effetti della dichiarazione di pubblica utilità.

Il Comune di Portici avrebbe espletato gli incombenti correlati alla partecipazione procedimentale, soltanto dopo l’adozione della delibera n. 167 del 2010 (non inviando dunque la comunicazione di avvio del procedimento) e prima dell’adozione della delibera di giunta municipale n. 804 del 2010, così violando le regole del d.P.R. n. 327 del 2001 e compiendo, di fatto, una surrettizia sanatoria del primo atto amministrativo.

Con un’ulteriore seconda censura, ci si duole che il T.a.r. abbia ritenuto soddisfatte le garanzie partecipative. Si evidenzia che:

a) l’avviso di avvio del procedimento della pubblica utilità del 16 novembre 2010 (arbitrariamente fatto valere anche in relazione ai vincoli preordinati all’esproprio) ha riportato testualmente soltanto l’elenco delle particelle oggetto di variante, senza descrivere le opere da realizzarsi e senza identificare le ditte catastali interessate.

Nel caso di specie, nel contenuto del predetto avviso pubblico del 2010 non è riportata alcuna indicazione in relazione sia alla descrizione degli immobili e dei terreni interessati dalla procedura espropriativa di cui è causa sia ai nominativi dei proprietari cui sono intestate le rispettive ditte, vizio quest’ultimo da cui discende l’inefficacia della comunicazione in forma collettiva.

b) La comunicazione in forma individuale sarebbe stata invece inviata ad una destinataria diversa da quella risultante dai registri catastali.

In definitiva, dunque, il Comune di Portici non ha compiuto tutte le attività necessarie per garantire la pubblicità e le garanzie partecipative.

20. Con il quinto motivo, parte appellante si duole del ‘capo’ della sentenza dove si è statuita la legittimità della comunicazione di avvio del procedimento mediante la pubblicazione del relativo avviso, poiché “non vi è ragione di dubitare, in assenza di prova contraria, che il numero di destinatari della procedura sia superiore a 50”.

Secondo l’appellante, con la produzione in giudizio delle delibere nn. 804 del 2010 e 57 del 2017, si sarebbe comprovato l’artificioso accorpamento di oltre 50 ditte solo al fine di eludere gli obblighi di notificazione individuale.

Il T.a.r. avrebbe peraltro operato un’illegittima inversione dell’onere della prova, onerando i proprietari di un incombente gravante sul Comune.

21. Con il sesto motivo, l’appellante censura la sentenza per aver ritenuto tardive le censure relative alla violazione degli artt. 11, 16 e 17 del d.P.R. n. 327 del 2001, che i proprietari hanno proposto nei confronti degli atti che hanno approvato la variante al P.R.G. di Portici.

Viene rimarcato, nuovamente, che “non è stata prodotta dall’Ente comunale alcuna prova attestante la piena conoscenza - da parte dei sig.ri Borrelli- dei provvedimenti definitivi recanti l’approvazione della variante al PRG”, in quanto non sarebbe da considerarsi valida la notificazione effettuata “nei confronti di una tale “Di Fiore Anna” con residenza in Portici alla via Leonardo da Vinci n. 36, soggetto quest’ultimo del tutto estraneo alla Ditta Catastale intestata, fino al 12/06/2013, a “Di Fiore Anna” fu Gennaro e Zelo Rosanna fu Giuseppe, rispettivamente proprietaria ed usufruttaria dell’area in esame”.

22. Con il settimo motivo, si lamenta che la sentenza di primo grado abbia individuato, quale termine iniziale del decorso del termine dilatorio di trenta giorni, la pubblicazione degli atti del procedimento su due quotidiani e sull’albo regionale, in luogo della pubblicazione sul sito web istituzionale della Regione Campania, errando, pertanto, nell’interpretazione dell’art. 11, comma 2, e 16 del d.P.R. n. 327 del 2001.

23. Con l’ottavo motivo, si ripropone, criticamente, la doglianza relativa alla mancata pubblicazione degli atti del procedimento su un quotidiano a diffusione locale, non potendosi ritenere tale quello di tiratura nazionale, ma, secondo il T.a.r., “reperibile a livello locale”, prescelto dalle amministrazioni procedenti.

24. Con il nono motivo, si censura il mancato accoglimento della censura di sopravvenuta inefficacia del vincolo preordinato all’espropriazione e della dichiarazione di pubblica utilità dedotta con il ricorso per motivi aggiunti.

Si rimarca, in particolare, che, nel D.M. n. 804 del 2010, si è espressamente stabilito il termine entro il quale deve essere emanato il decreto di esproprio in 5 anni dall’esecutività del suddetto decreto (cfr. Relazione istruttoria della delibera di giunta municipale di Portici n. 804/2010, pag. 6, punti 5 e 6).

25. Con l’ultimo motivo di appello, si reitera, infine, la domanda risarcitoria, avversando, criticamente, le motivazioni in base alle quali essa è stata respinta dal Tribunale amministrativo.

26. Le amministrazioni appellate hanno resistito al gravame, producendo memorie difensive.

27. Con motivi aggiunti in appello, depositati in data 13 ottobre 2020, l’appellante ha rincarato il nono motivo di appello, relativo alla sopravvenuta carenza di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, insistendo, altresì, per il risarcimento del danno, in forma specifica o per equivalente.

28. All’udienza del 14 gennaio 2021, la causa è stata trattenuta in decisione.

29. L’appello va respinto per le ragioni di seguito esposte.

30. Sia in primo che in secondo grado, il Comune di Portici costituendosi in giudizio ha rilevato l’irricevibilità, per tardività, della domanda di annullamento proposta dall’attuale parte appellante ai sensi dell’art. 29 c.p.a.

30.1. Segnatamente, si è evidenziato che, trattandosi dell’impugnazione di atti relativi all’approvazione di una variante al P.R.G. concernente un vasto ambito territoriale e non finalizzata alla realizzazione di una specifica opera pubblica, fosse sufficiente, per la decorrenza del termine di impugnazione, la pubblicazione sul bollettino ufficiale della Regione Campania, avvenuta in data 17 maggio 2010.

Poiché la notifica del ricorso introduttivo del giudizio è avvenuta soltanto in data 31 maggio 2012, si è ritenuta tardiva l’impugnazione della variante del P.R.G. che ha reiterato i vincoli preordinati all’espropriazione.

Pur avendo accolto l’eccezione, il Tribunale amministrativo ha comunque esaminato nel merito le doglianze di parte ritenendole infondate.

Nulla si è statuito, invece, con riferimento alla tempestività di quei motivi di censura articolati nei confronti degli atti che hanno dichiarato la pubblica utilità dell’opera, esaminati e respinti nel merito.

30.2. Con l’appello, si sostiene per contro la tempestività dell’impugnazione con riferimento a tutti gli atti impugnati.

30.3. Le difese del Comune di Portici e della Città metropolitana di Napoli oppongono, viceversa, nuovamente, la tardività dell’impugnazione proposta ex adverso.

30.3.1. Le eccezioni sono fondate e, pertanto, va confermata la declaratoria di irricevibilità formulata con riferimento all’impugnazione dell’atto di approvazione della variante al P.R.G. della città di Portici, con il quale si è disposta la reiterazione dei vincoli preordinati all’espropriazione anche sul fondo degli appellanti.

30.3.2. Sono infondate, infatti, le loro deduzioni, volte a sostenere la ricevibilità del ricorso di primo grado.

Invero dalla disamina della documentazione versata in atti emerge la correttezza delle valutazioni del T.a.r. circa la natura globale della variante approvata dal Comune.

Come rilevato in primo grado, essa ha ad oggetto un progetto unitario di riqualificazione di un’area urbana attraverso un insieme sistematico e coordinato di opere.

L’intervento, cui il procedimento di espropriazione si riconnette, ha ad oggetto l’insieme di opere ritenute necessarie per procedere alla riqualificazione di due vie cittadine. Per espressa ammissione dell’appellante, le ditte interessate sono circa 62.

Ne discende che ben poteva il Comune procedere alla notifica in forma collettiva

30.3.3. Dal perfezionamento, a termini di legge, delle forme di pubblicità adoperate dall’amministrazione comunale – costituite dalla pubblicazione sull’albo pretorio dell’approvazione della variante– ha, dunque, cominciato a decorrere il termine per la proposizione della domanda di annullamento, che è venuto a scadere ampiamente prima dell’avvenuta notificazione del ricorso di primo grado.

30.4. La statuizione di irricevibilità non è infirmata dall’asserita circostanza che non vi sarebbe stata la comunicazione personale di avvio del procedimento o dall’asserita illegittimità della pubblicazione sull’albo pretorio in quanto effettuata senza l’indicazione dei nominativi dei proprietari delle aree interessate dall’apposizione del vincolo.

30.4.1. Quanto al primo profilo, il legittimo perfezionamento della pubblicità in forma collettiva sostituisce l’avviso individuale.

30.4.2. Quanto al secondo, va rilevato che la deduzione dell’appellante non può essere accolta, in quanto la censura cui si fa riferimento è stata genericamente formulata in primo grado, sicché, correttamente, il T.a.r. ne ha dichiarato l’inammissibilità.

Nel ricorso introduttivo del giudizio l’interessato non ha specificamente e puntualmente indicato che l’incompletezza si riferisse alla mancata indicazione dei nominativi dei proprietari catastali dei beni oggetto dell’apposizione del vincolo preordinato all’espropriazione, focalizzando, per converso, la censura sulla mancata indicazione del luogo e delle modalità di consultazione del piano urbanistico.

La doglianza - poi sviluppata con maggiore compiutezza soltanto con le repliche depositate in data 26 ottobre 2018 (ma inammissibilmente, non essendo certamente la memoria di replica l’atto che può contenere le allegazioni necessarie a dare consistenza ad una censura di ricorso) - dovrebbe ricavarsi, secondo le censure degli appellanti, dal fatto che nel ricorso fosse riportata una massima di questo Consiglio, nella quale si fa riferimento alla necessità che la comunicazione, anche quando avviene in forma collettiva, contenga gli “elementi volti a determinare i soggetti espropriandi”.

Un simile modus procedendi, nella redazione delle censure di ricorso, è però inammissibile, perché non in linea con quell’onere di specificità richiesto dall’art. 40 lett. d) c.p.a.

La censura di primo grado è pertanto inammissibile e, conseguentemente, anche la doglianza articolata in appello.

30.5. In conclusione, sulla base di tali motivazioni, ne deriva l’irricevibilità di tutte le censure articolate avverso l’atto di approvazione della variante al p.r.g., con la quale si è reiterato il vincolo preordinato all’espropriazione.

31. Può procedersi all’esame delle doglianze articolate avverso l’atto dichiarativo della pubblica utilità dell’opera.

31.1. Prima di procedere all’esame delle censure di parte, vanno puntualizzati due aspetti.

31.2. Il primo concerne l’individuazione di questo atto.

Per gli appellanti, infatti, si tratterebbe della delibera n. 167 del 16 marzo 2010, mentre per il Comune della delibera n. 804 del 30 dicembre 2010.

La questione, in verità, è priva di una ricaduta pratica.

Va evidenziato che, in linea puramente teorica, il Collegio non può che condividere la censura di parte appellante.

Si ritiene infondata, infatti, la qualificazione che il Comune di Portici compie della delibera n. 167 del 16 marzo 2010, quando afferma che si tratterebbe di un atto con il quale si sono approvati i progetti definitivi delle opere da compiersi “solo ai sensi e per gli effetti di cui al D. Lgs. n. 163 del 2006 e non anche ai sensi dell’art. 13 del D.P.R. 327/01”.

Una simile ricostruzione non trova una base di carattere testuale nell’ambito della delibera menzionata, né ove si compia la disamina del suo contenuto motivazionale e dispositivo.

Nondimeno, malgrado la tesi di parte appellante sia formalmente condivisibile, vanno respinte le conclusioni che gli appellanti traggono dalle premesse.

Nella vicenda in esame, il Comune di Portici, dopo aver adottato la delibera n. 167 del 2010, ha “rinnovato” l’attività procedimentale preordinata alla dichiarazione di pubblica utilità, giungendo, all’esito, all’emanazione della delibera n. 804 del 30 dicembre 2010, la quale ha come effetto espresso quello di dichiarare la pubblica utilità dell’opera.

Quand’anche fossero fondate le doglianze inerenti alla violazione delle garanzie procedimentali articolate nei confronti del provvedimento n. 167 del 2010, permarrebbe quale atto autoritativo autonomamente lesivo il provvedimento n. 804 del 2010.

31.3. La seconda puntualizzazione attiene, invece, alla ricevibilità delle censure articolate nei confronti di quest’ultimo atto.

Si consideri infatti che tale provvedimento è datato 30 dicembre 2010, mentre il ricorso introduttivo è stato notificato in data 31 maggio 2012.

Senonché la data dell’avvenuta pubblicazione della delibera, depositata agli atti del giudizio, risulta illeggibile e non consente dunque di poter valutare la ricevibilità dell’impugnazione.

Ne discende che in assenza di una prova della tardività del ricorso, che era onere dell’amministrazione allegare, la domanda di annullamento e le relative censure sono, in parte qua, procedibili.

32. Può procedersi all’esame delle doglianze di merito articolate nei confronti dell’atto che ha dichiarato la pubblica utilità dell’opera.

32.1. È infondata la censura, riproposta con il terzo motivo di appello, circa l’illegittimità del provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità, per violazione dell’art. 25, comma 7, della legge regionale n. 16 del 2004.

32.1.1. L’art. 25 della L.R. n. 16 del 2004 prevede, al primo e al settimo comma, che: “1. Con delibera di Consiglio comunale è adottata, in conformità alle previsioni del Puc e senza modificarne i contenuti, la disciplina degli interventi di tutela, valorizzazione, trasformazione e riqualificazione del territorio comunale da realizzare nell'arco temporale di tre anni…

7. Gli atti di programmazione degli interventi sono approvati per la prima volta contestualmente all'approvazione del Puc”.

L’art. 11 del D.L. 11 D.L. 5 ottobre 1993, n. 398, inerente al progetto approvato con la delibera in esame, prevede, per quel che qui interessa che “I fondi di cui alla legge 14 febbraio 1963, n. 60, e successive modificazioni, nella misura fissata dai programmi regionali, sono destinati alla realizzazione di interventi al servizio prevalente del patrimonio di edilizia residenziale pubblica, nell'ambito dei programmi di cui al comma 2.

I programmi di recupero urbano sono costituiti da un insieme sistematico di opere finalizzate alla realizzazione, alla manutenzione e all'ammodernamento delle urbanizzazioni primarie, con particolare attenzione ai problemi di accessibilità degli impianti e dei servizi a rete, e delle urbanizzazioni secondarie, alla edificazione di completamento e di integrazione dei complessi urbanistici esistenti, nonché all'inserimento di elementi di arredo urbano, alla manutenzione ordinaria e straordinaria, al restauro e al risanamento conservativo e alla ristrutturazione edilizia degli edifici.

I programmi di recupero urbano da realizzare, sulla base di una proposta unitaria con il concorso di risorse pubbliche e private, sono proposti al comune da soggetti pubblici e privati, anche associati tra di loro. Il comune definisce le priorità di detti programmi sulla base di criteri oggettivi per l'individuazione degli interventi.

Ai fini dell'approvazione dei programmi di recupero urbano, può essere promossa la conclusione di un accordo di programma ai sensi dell'articolo 27 della legge 8 giugno 1990, n. 142.

Il CER, ai fini della realizzazione dei programmi di recupero urbano, determina modalità e criteri generali per la concessione dei contributi, per l'individuazione delle zone urbane interessate e per la determinazione delle tipologie d'intervento, avendo particolare riguardo alla tutela dei lavoratori dipendenti e delle categorie sociali più deboli”.

32.1.2. In ragione del testo delle disposizioni esaminate, non v’è alcun elemento che consenta di ritenere applicabile la prima all’adozione dei programmi di recupero urbano, istituto che non si iscrive nell’ambito del suddetto articolo 25 della legge regionale n. 16 del 2004 e che, per l’appunto, riceve un’apposita e puntuale disciplina nell’ambito della diversa fonte normativa delineata dall’art. 11 del D.L. 5 ottobre 1993, n. 398.

32.1.3. Ad ogni modo, va altresì evidenziato che la norma di cui al comma 7 dell’art. 25 della legge regionale n. 16 del 2004 ha carattere meramente ordinatorio, poiché essa si limita a fornire ai Comuni soltanto un’indicazione di carattere temporale, in chiave organizzativa, circa il momento in cui procedere alla programmazione degli interventi di tutela, valorizzazione, trasformazione e riqualificazione del territorio comunale, “per la prima volta”, senza che dalla violazione di tale prescrizione si possa far discendere un vizio di legittimità dell’atto approvato.

32.1.4. Il terzo motivo di appello va pertanto respinto.

32.2. Circa il quarto motivo, concernente l’individuazione dell’atto dichiarativo della pubblica utilità, il Collegio ha già evidenziato l’inammissibilità per difetto di interesse della doglianza in esso articolata al § 31.2 della presente sentenza.

32.2.1. Circa l’ulteriore censura articolata nel medesimo mezzo di gravame, sulla violazione delle garanzie procedimentali, essa è infondata.

In data 12 agosto 2010, il Comune di Portici ha dato avviso individuale alla ditta proprietaria catastale dell’avvio del procedimento che si è poi concluso con l’emanazione della delibera n. 804 del 30 dicembre 2010.

32.2.2. Contrariamente a quanto dedotto dall’appellante, va evidenziato che la comunicazione è stata effettuata, secondo quanto risulta dalle risultanze documentali prodotte nel presente giudizio, all’intestataria catastale dei beni, cosicché risulta pienamente rispettato il dettato di cui all’art. 16, comma 2, del d.P.R. n. 327 del 2001, che individua come destinatario della notifica, per l’appunto, il proprietario iscritto nei registri catastali.

Né risulta il dedotto errore in cui sarebbero incorsi l’amministrazione, prima, e il T.a.r., poi, circa l’individuazione della proprietaria catastale, poiché non sono stati forniti chiari, univoci e comprovati elementi sulla ‘differenza’, rimarcata dagli appellanti, fra “Di Fiore Anna” e “Di Fiore Anna fu Gennaro e Zelo Rosanna fu Giuseppe”, non essendo stato lamentato e comprovato, da parte degli interessati, un caso di omonimia o di error in persona di altro genere.

La censura, dunque, per come formulata risulta inammissibile.

32.2.3. Il quarto motivo di appello va respinto.

32.3. Anche sul quinto motivo di appello, con il quale si afferma che non si tratterebbe di un’opera unitaria, ma di singoli interventi, questo Collegio ha già motivato in precedenza, al § 30.3.2., evidenziando l’infondatezza della relativa deduzione.

Va soggiunto che, in ragione della riscontrata legittimità della comunicazione in forma individuale dell’avviso di avvio del procedimento, la doglianza oltre che infondata risulta improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, discendente dalla dichiarata legittimità della comunicazione in forma individuale dell’avviso di avvio del procedimento da cui è scaturita la dichiarazione di pubblica utilità.

Il quinto motivo va pertanto respinto.

32.4. Vanno respinti pure il sesto, il settimo e l’ottavo motivo di appello, con i quali si lamenta che il T.a.r. non avrebbe valutato puntualmente le doglianze, variamente articolate, (ma tutte) relative alla violazione degli artt. 11, 16 e 17 d.P.R. n. 327 del 2001, relativi alle garanzie partecipative, che secondo gli appellanti sarebbero state violate.

32.5. I motivi sono da respingere, per quanto già ampiamente dedotto sull’irricevibilità delle censure proposte nei confronti dell’atto che ha reiterato i vincoli preordinati all’espropriazione (cfr. § 30.3.1. e ss.) e di infondatezza della censura relativa alla violazione della garanzia partecipativa relativa al procedimento che ha portato all’emanazione della dichiarazione di pubblica utilità (cfr. §§ 32.2.1. e 32.2.2.).

32.5.1. Peraltro, a tale ultimo riguardo e con specifico riferimento alle doglianze di cui al settimo e all’ottavo motivo di appello, in ragione del legittimo ed efficace perfezionamento della comunicazione in forma individuale, divengono inammissibili per difetto di interesse le censure relative a vizi asseritamente riguardanti gli atti mediante i quali l’amministrazione ha proceduto alla comunicazione in forma collettiva.

33. Può procedersi a questo punto all’esame di quella doglianza, proposta sia con il nono motivo di appello che con i motivi aggiunti in appello, con la quale si domanda una declaratoria di sopravvenuta inefficacia dei provvedimenti impugnati.

33.1. La domanda così formulata deve essere respinta.

33.2. La legittimità degli atti impugnati non è inficiata dalla loro dedotta ed eventuale sopravvenuta inefficacia, per il decorso del termine di efficacia previsto dalla legge.

33.3. Il Collegio non ravvisa poi, in base alle allegazioni processuali svolte, un interesse ad una statuizione meramente dichiarativa, del tenore di quelle domandata dall’appellante.

33.4. Il nono motivo di appello e i motivi aggiunti vanno dunque respinti.

34. La reiezione dell’appello e dei motivi aggiunti determinano l’infondatezza della domanda risarcitoria, mancando il presupposto dell’illegittimità degli atti impugnati perché si possa verificare il configurarsi di una fattispecie di responsabilità dell’amministrazione.

35. In conclusione, alla luce delle suesposte motivazioni, l’appello e i motivi aggiunti vanno respinti.

36. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello n.r.g. 8416 del 2019 e sui successivi motivi aggiunti, li respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza di primo grado.

Condanna gli appellanti alla rifusione, in favore del Comune di Portici, della Città metropolitana di Napoli e della Regione Campania, delle spese del giudizio che liquida, per ciascuna delle amministrazioni intimate, in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso dal Consiglio di Stato, nella camera di consiglio del 14 gennaio 2021, svoltasi da remoto in video conferenza ai sensi dell'art. 25 D.L. 137 del 2020, con l’intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente

Luca Lamberti, Consigliere

Alessandro Verrico, Consigliere

Silvia Martino, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Michele Conforti

Luigi Maruotti

IL SEGRETARIO