Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), sentenza n.45 del 4 gennaio 2021, sul procedimento espropriativo

N. 00045/2021REG.PROV.COLL.

N. 03149/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3149 del 2018, proposto dal signor OMISSIS, rappresentato e difeso dagli avvocati Oreste Agosto e Massimo Torre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Scafati, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Raffaele Marciano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Germanio, n. 172;
la Regione Campania, l’Amministrazione Provinciale di Salerno, il Comune di Siano, il Patto Territoriale per L'Occupazione dell'Agro Nocerino-Sarnese, non costituiti in giudizio;

per l'ottemperanza

della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 6211 del 22 dicembre 2014, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Scafati;

Visto l’art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2020, svoltasi ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020, il Cons. Alessandro Verrico, nessuno è presente per le parti;

Viste le note di udienza presentate dal signor Nappo ai sensi dell’art. 25, d.l. n. 137 del 2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In esecuzione della delibera recante l’approvazione degli studi di fattibilità propedeutici all’approvazione del piano triennale dei lavori pubblici 2007-2009, del programma triennale delle opere pubbliche 2008/2010, nonché dell’elenco annuale 2008 (così come approvato dal Consiglio comunale), con delibera n. 9/2008, il Comune di Scafati attivava il procedimento per espropriare un’area (riportata in catasto terreni al foglio 10, particelle nn. 440, 441, 442, 443, 68) di proprietà del signor Vincenzo Nappo (in virtù di atto di compravendita stipulato in data 30 gennaio 2004), al fine di realizzarvi un centro polivalente per anziani in località San Pietro.

In particolare, il Comune di Scafati:

i) con la delibera di Consiglio n. 11 del 19 aprile 2001 e la successiva delibera di Consiglio n. 67 del 12 ottobre 2001, rispettivamente adottava e approvava una variante al P.R.G. per la costruzione di "Un centro polivalente in località San Pietro di Scafati";

ii) con la delibera di Consiglio n. 65 del 2 dicembre 2003 approvava l’Accordo di Programma e con la delibera della Giunta n. 113 del 10 dicembre 2003 riapprovava il progetto preliminare per i lavori di costruzione del centro polivalente;

iii) con decreto della Provincia di Salerno pubblicato sul BURC n. 33 del 18 giugno 2007, veniva approvata la variante urbanistica, pubblicata sul B.U.R.C. n. 33 del 18 giugno 2007, che aveva mutato la destinazione di zona (tra cui erano comprese le particelle nn. 440, 441, 442, 443 e 68), che nel PRG del 1998 era classificata "A2" - Nucleo Storico di San Pietro mentre nel vigente PRG, in virtù di tale variante, era classificata in parte "SOTTOZONA G1" (particelle n. 440, 441, 442, 443 e 68) ed in piccola parte "SOTTOZONA B1" (particella n. 443);

iv) con la nota n. 16962 del 13 agosto 2008 notificava al ricorrente l’indennità provvisoria di espropriazione;

v) con la delibera di Giunta n. 154 del 18 luglio 2008 approvava il progetto definitivo dei lavori e con il provvedimento n. 112 del 5 dicembre 2008 approvava il progetto esecutivo per la realizzazione di un edificio ad un solo piano di circa mq. 260, secondo il progetto originario.

2. Il ricorrente ha impugnato gli atti di tale sequenza procedimentale con ricorso innanzi al T.a.r. Salerno n.r.g. 1910/2008 (e motivi aggiunti).

3. Il medesimo ricorrente, nelle more del giudizio di primo grado, realizzava senza titolo una costruzione, in seguito oggetto di accertamento da parte del Comune con verbale di sopralluogo e sequestro della polizia municipale n. 32/07 del 22 giugno 2007 e con successivo verbale di sopralluogo tecnico in data 11 luglio 2007, prot. n. 273 a firma del dirigente del settore S7 (ufficio abusivismo edilizio).

In relazione all’edificazione abusiva, il Comune di Scafati:

i) adottava le ordinanze di demolizione n. 1762 dell’11 settembre 2007 e n. 1776 del 16 ottobre 2007;

ii) emanava l’atto di accertamento di inadempienza all’ordine di demolizione del 4 febbraio 2009;

iii) in data 25 febbraio 2009 adottava il provvedimento di acquisizione gratuita al patrimonio del Comune delle menzionate particelle del foglio 10, che trascriveva giusta nota di trascrizione presentata presso l’Agenzia del Territorio di Salerno n. 57 del 10 marzo 2009, reg. gen. 10492, reg. part. 8188;

iv) in data 14 luglio 2009 si immetteva in possesso nella proprietà del ricorrente redigendo verbale di immissione in possesso in pari data, previo preavviso del 22 giugno 2009 prot. n. 17825, notificato allo stesso in data 23 giugno 2009.

4. Il ricorrente, con ricorso dinanzi al TAR Salerno n.r.g. 1631/2009, impugnava tutti gli atti del procedimento relativo all’abuso edilizio.

5. Nelle more del giudizio di primo grado, il ricorrente, in relazione alle opere edilizie contestate come abusive, presentava istanza di accertamento di conformità prot. 938 del 13 gennaio 2010, che tuttavia veniva respinta dal Comune di Scafati con diniego prot. 6564/2010 del 9 marzo 2010, a firma del responsabile del settore urbanistica ed edilizia.

5.1. Successivamente, il Comune di Scafati adottava:

i) l’ordinanza di demolizione n. 1901 del 19 aprile 2010 (prot. 10360/2010), a firma del responsabile del settore urbanistica ed edilizia, con la quale veniva ordinata la demolizione delle opere abusive già oggetto delle ordinanze di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi n. 1762/07 e n. 1776/07, entro il termine di 90 giorni dalla notifica;

ii) il provvedimento prot. n. 7335/2011 del 30 marzo 2011, del dirigente del Comune di Scafati, di accertamento all’inottemperanza all’ordinanza di demolizione n. 1901/2010;

iii) il provvedimento prot. n. 8510/2011 del 14 aprile 2011, del dirigente del Comune di Scafati, di sgombero dell’immobile entro il termine di 10 giorni dalla notifica;

iv) il provvedimento del dirigente comunale prot. n. 10221 del 6 maggio 2011 di inizio delle operazioni di demolizione il giorno 13 maggio 2011, a cui faceva seguito l’immissione in possesso in data 13 maggio 2011.

6. Anche tali ulteriori atti erano oggetto di impugnativa con motivi aggiunti nell’ambito del giudizio allibrato al n.r.g. 1631 del 2009.

7. Il Ta.r. Campania, sede di Salerno, Sez. II, con la sentenza n. 802 del 24 aprile 2012, dopo aver riunito i ricorsi r.g.n. 1910/2008 e r.g.n. 1631/2009, respingeva il primo ricorso unitamente ai relativi motivi aggiunti, dichiarava improcedibile il secondo ricorso e respingeva i relativi motivi aggiunti.

8. Decidendo sull’appello proposto dall’originario ricorrente (r.g. n. 6765/2012), questa Sezione - dopo aver richiesto produzione documentale con la sentenza n. 3644/2014 e dopo aver corretto un errore materiale con l’ordinanza n. 5140 del 2014 - con la sentenza n. 6211 del 22 dicembre 2014 accoglieva il gravame e, per l’effetto, riformava in parte la sentenza del T.a.r. per la Campania n. 802 del 2012.

8.1 In particolare, la Sezione:

a) dichiarava irricevibile l’impugnativa delle delibere del Comune di Scafati n. 46 del 6 febbraio 2001, n. 11 del 19 aprile 2001, n. 67 del 12 ottobre 2001, n. 120 del 27 febbraio 2002 e n. 113 del 10 dicembre 2003;

b) esaminava la censura di insufficiente motivazione del diniego di accertamento di conformità ex art. 36 t.u. edilizia, prot. n. 6564 del 19 aprile 2010, accogliendola;

c) statuiva l’invalidità derivata dei soli provvedimenti successivi al diniego di sanatoria fornendo, a titolo meramente esemplificativo, un elenco, nel quale veniva erroneamente contemplata (perché trattavasi di provvedimento risalente al 2008 in epoca antecedente il diniego di accertamento di conformità giudicato illegittimo) anche la delibera di approvazione del progetto dell’opera pubblica e di localizzazione sul sedime dell’appellante;

d) respingeva per difetto di prova la domanda di risarcimento dei danni; danni, lo si precisa sin da ora, da intendersi derivanti dalla asserita illegittimità di tutti gli atti impugnati, incluso il diniego di accertamento di conformità, unico atto di cui veniva effettivamente scrutinata la validità e, al più, di quelli successivi a tale diniego, come visto dichiarati illegittimi in via derivata;

e) compensava le spese di lite.

8.2. Alla luce di tali statuizioni - e della lettura complessiva della sentenza di questa Sezione n. 6211 del 2014 e di quella del T.a.r. n. 802 del 2012 - può sin d’ora essere individuato, nell’esercizio dell’attività interpretativa propria del presente giudizio di ottemperanza, l’ambito oggettivo del giudicato nei seguenti termini:

a) l’unico atto effettivamente oggetto di annullamento giurisdizionale, perché assodato come invalido, risulta essere il diniego di accertamento di conformità prot. 6564/2010 del 9 marzo 2010;

b) in applicazione del criterio utilizzato dal giudicato risultano essere stati annullati in via derivata i seguenti atti:

b1) l’ordinanza di demolizione del manufatto abusivo n. 1901 del 19 aprile 2010 (prot. 10360/2010): le medesime conclusioni non possono invece essere estese alle ordinanze di demolizione n. 1762 dell’11 settembre 2007 e n. 1776 del 16 ottobre 2007, nonché ai conseguenziali provvedimenti comunali perché precedenti al diniego di sanatoria; osserva il Collegio che in relazione a questi ultimi provvedimenti è stata dichiarata dal T.a.r. la mera improcedibilità della loro impugnativa perché proposta contro atti ormai privi di efficacia, dichiarazione da ritenersi – ad ogni modo – resa rebus sic stantibus e dunque venuta meno allorquando il Consiglio di Stato, con la sentenza del 2014, ha caducato il primo diniego di accertamento di conformità che ha rappresentato il presupposto di tale declaratoria di improcedibilità da parte del T.a.r.;

b2) il provvedimento prot. n. 8510/2011 del 14 aprile 2011 di sgombero dell’immobile;

b3) il provvedimento prot. n. 7335/2011 del 30 marzo 2011 di accertamento all’inottemperanza all’ordinanza di demolizione n. 1901/2010;

c) come già detto, l’annullamento in via derivata non può invece colpire anche la delibera di approvazione del progetto dell’opera pubblica e di localizzazione sul sedime dell’appellante, in quanto atto facente parte della procedura espropriativa posto a monte rispetto all’annullato diniego di sanatoria;

d) ugualmente, non può essere annullato in via derivata il provvedimento di acquisizione gratuita al patrimonio del Comune del 25 febbraio 2009, trascritto presso l’Agenzia del Territorio di Salerno con nota n. 57 del 10 marzo 2009 (come risultante dalla visura storica catastale per immobile del 24 gennaio 2018 allegata alla perizia di parte ricorrente), in quanto antecedente il diniego di accertamento di conformità del 9 marzo 2010.

Ne consegue che il giudicato deve interpretarsi nel senso che tutti gli altri atti, non contemplati specificatamente dalla sentenza, risultano non essere stati annullati e devono pertanto essere considerati tuttora validi ed efficaci. Invero, il giudicato ha inteso stigmatizzare unicamente il primo diniego di accertamento di conformità e tutti gli atti successivi e conseguenziali rispetto ad esso, lasciando impregiudicati tutti gli atti adottati precedentemente, rimasti pertanto validi ed efficaci.

Del resto, alla luce delle statuizioni del giudice del gravame, non risulta affatto precluso al Comune di Scafati il riesercizio del potere in considerazione della natura dell’unico vizio assodato (insufficiente motivazione del diniego di accertamento di conformità).

9. Successivamente al giudicato e in dichiarata esecuzione dello stesso, il Comune reistruiva la pratica, ricusando nuovamente, ma con diversa motivazione, l’originaria domanda di accertamento di conformità (presentata in data 9 marzo 2010), adottando la determinazione prot. n. 33586 del 17 novembre 2015.

9.1. Tale provvedimento veniva impugnato dall’odierno ricorrente con nuovo ricorso dinanzi al T.a.r. Campania, sezione staccata di Salerno (r.g.n. 294/2016, tutt’ora pendente).

10. Lo stesso ricorrente, dopo aver inoltrato alcune diffide nei confronti del Comune di Scafati negli anni 2016 (prot. n. 49119 dell’11 novembre 2016) e 2017 (prot. n. 26115 del 5 giugno 2017) per ottenere l’ottemperanza al giudicato, con ricorso notificato in data 4 aprile 2018, ha domandato l’esecuzione della citata n. 6211/2014, il risarcimento dei danni (depositando a tal fine perizia redatta in data 24 gennaio 2018 dal tecnico di fiducia), ovvero la restituzione del fondo.

Ad avviso del ricorrente, come precisato nel motivo rubricato “Violazione ed elusione della sentenza del Consiglio di Stato Sezione IV, n. 6211/2014 - violazione dell’art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001 - violazione del d.P.R. n. 380/2001”, il Comune non avrebbe dato esecuzione alla sentenza passata in giudicato, per converso avendo realizzato il centro polifunzionale e non avendo dato seguito alle richieste del ricorrente di restituzione del bene ovvero di adozione del provvedimento ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, con conseguente ristoro del pregiudizio subito (danni patrimoniali e non).

10.1. Giova sin da ora precisare che il ricorrente:

i) nulla ha riferito in merito alla decisiva circostanza che, come visto, risulta essere sopravvenuto un secondo diniego di sanatoria, per giunta dallo stesso impugnato dinanzi al T.a.r., e che il giudicato negava il risarcimento del danno;

ii) ha asserito che il centro sociale è stato realizzato su terreni di sua proprietà illecitamente occupati dal Comune;

iii) ha chiesto che venga dichiarata l’inerzia del Comune sia a rilasciare il terreno che a provvedere ex art. 42-bis t.u. espr.;

iv) ha chiesto che il Comune ristori tutti i danni subiti;

v) ha chiesto che vengano dichiarati nulli i provvedimenti emanati successivamente al giudicato ed eventualmente nominato un commissario ad acta;

vi) ha chiesto la condanna del Comune al pagamento di astreintes.

10.2. Si è costituito in giudizio il Comune di Scafati, il quale ha preliminarmente chiesto la sospensione dell’esecuzione ex art. 243-bis t.u. enti locali, essendosi insediato il commissario straordinario dopo la dichiarazione dissesto finanziario, e, opponendosi al ricorso per ottemperanza, ha chiesto dichiararsi lo stesso inammissibile e infondato. Il Comune ha inoltre dato atto che il ricorrente, con ricorso notificato in data 22 gennaio 2016 aveva impugnato innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – Salerno, con giudizio ancora pendente, chiedendone l’annullamento, sia la nota di avvio del procedimento amministrativo prot. n. 26913 del 7 ottobre 2015, sia il provvedimento di diniego di sanatoria prot. n. 33856 del 17 novembre 2015.

10.3. Con le ordinanze presidenziali nn. 1803 del 2019 e 141 del 2020 sono stati chiesti chiarimenti istruttori al Comune di Scafati, il quale ha prestato puntuale adempimento rappresentando di aver adottato, successivamente alla sentenza di cui si chiede l’ottemperanza, un ulteriore provvedimento di diniego relativamente all’originaria istanza di accertamento di conformità.

10.4. Il ricorrente ha infine presentato note di udienza ai sensi degli artt. 4 d.l. n. 28/2020 e 25 d.l. n. 137/2020.

11. Alla camera di consiglio del 26 novembre 2020 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

12. Il ricorso è infondato e deve pertanto essere respinto.

13. Preliminarmente il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame dell’istanza di sospensione del giudizio ex art. 243-bis t.u.e.l., attesa la palese infondatezza nel merito del ricorso per ottemperanza.

14. In primo luogo deve evidenziarsi che, come già rilevato esaminando il giudicato di cui si chiede l’esecuzione (§ 8.2), tutti gli atti antecedenti al diniego di sanatoria del 2010 devono essere considerati vigenti ed efficaci, in quanto non risultano essere stati annullati. Fra questi, come già detto, rileva la delibera di approvazione del progetto di opera pubblica, che, risalente al 2008, non può essere destinataria dell’annullamento in via derivata: la sua menzione nel novero dei provvedimenti annullati in via derivata come conseguenza dell’illegittimità del diniego di sanatoria del 2010 è, pertanto, frutto di un mero lapsus calami, come tale incapace di incidere sulla effettiva portata del giudicato.

Sebbene la procedura espropriativa non sia stata completata, il Comune risulta aver acquisito l’area in virtù di acquisizione gratuita al patrimonio ex art. 31 d.P.R. 380/2001 e, una volta divenuto proprietario, ha provveduto a realizzare il centro per anziani.

Da quanto esposto consegue pertanto che non può essere accolta la domanda di condanna del Comune a provvedere ai sensi dell’art. 42-bis t.u. espr. fino a quando non sarà definitivamente assodato l’accoglimento o il rigetto della originaria istanza di accertamento di conformità.

14.1. D’altro canto, nei limiti di quanto consentito dal detto giudicato, il Comune si è rideterminato sulla istanza di sanatoria, rigettandola con congrua motivazione e senza utilizzare gli argomenti spesi a sostegno del primo diniego, come imposto dalla Sezione nella sentenza n. 6211/2014. Resta ferma la possibilità che, in linea teorica, il nuovo diniego sia eventualmente affetto da vizi propri, i quali, tuttavia, verranno esaminati nel giudizio di merito dinanzi al T.a.r.

Diversamente da quanto sostenuto dal ricorrente, non può pertanto affermarsi che il Comune sia rimasto inerte di fronte al giudicato di annullamento ovvero abbia posto in essere una condotta elusiva o inadempiente.

14.2. Parimenti infondata è la deduzione con cui il ricorrente afferma che il centro polivalente per anziani sia stato realizzato sui terreni di sua proprietà.

Al riguardo, si rileva che la pendenza del giudizio avente ad oggetto il secondo diniego di sanatoria non consente di stabilire la bontà della originaria istanza di sanatoria e, per l’effetto, di capire se il centro polivalente per anziani sia stato realizzato su area del Comune ovvero del ricorrente. Peraltro, al riguardo, occorre osservare che:

a) non essendo stato annullato, è da considerarsi valido ed efficace, per quanto sopra detto, il verbale in data 14 luglio 2009 di immissione in possesso nei terreni per cui è causa nonché il precedente provvedimento di acquisizione ex art. 31 t.u. edilizia del 25 febbraio 2009;

b) allo stato, non risultando sospeso il secondo diniego di accertamento di conformità, nella sostanza deve ritenersi che l’opera pubblica sia stata realizzata su area di proprietà del Comune.

14.3. Con riferimento specifico alla domanda di risarcimento del danno, come visto il giudicato ha escluso espressamente che possa essere accolta, non potendosi pertanto addivenire ad un nuovo esame della stessa nella presente sede di ottemperanza.

14.4. In ragione di quanto esposto, deve pertanto essere escluso che vi sia stato un inadempimento del Comune al giudicato, in tal modo non potendo trovare ingresso sia la domanda di nomina del commissario ad acta che la domanda di condanna al pagamento di astreintes.

15. In conclusione, il ricorso in ottemperanza deve essere respinto.

16. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso n. 3149 del 2018, di cui in epigrafe, lo respinge.

Condanna il ricorrente alla rifusione delle spese di giudizio nei confronti del Comune di Scafati, che liquida complessivamente in euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre gli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e 15% per spese generali).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso dal Consiglio di Stato, nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2020 svoltasi ai sensi dell’art. 25 d.l. n. 137 del 2020, con l'intervento dei magistrati:

Vito Poli, Presidente

Leonardo Spagnoletti, Consigliere

Alessandro Verrico, Consigliere, Estensore

Roberto Caponigro, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Alessandro Verrico

Vito Poli

IL SEGRETARIO