Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, (Sezione Terza), sentenza n. 1210 del 18 maggio 2021, sulla proroga della pubblica utilità.

MASSIMA

La proroga del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità – che oggi, in conseguenza delle intervenute modifiche normative disposte dal decreto legge n. 76 del 2020, convertito con modificazioni dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, può essere adottata direttamente dal soggetto aggiudicatore – deve essere motivata da cause di forza maggiore o da altre giustificate ragioni, in virtù della previsione di cui all’art. 166, comma 4-bis, del decreto legislativo n. 163 del 2006, norma ratione temporis applicabile al caso di specie, ai sensi del combinato disposto costituito dall’ art. 214, comma 11, e dai commi 1, 1-bis e 27 del d.lgs. n. 50/2016.

L’atto di proroga della PU deve essere anticipato dalla comunicazione di avvio del procedimento.

SENTENZA

N. 01210/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00458/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 458 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, quest’ultimo in proprio e quale titolare della Società Agricola -OMISSIS-S.s., rappresentati e difesi dagli avvocati Laura Scambiato e Marco Ranalli, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti

contro

Concessioni Autostradali Lombarde S.p.A., rappresentata e difesa dall'avvocato Angelo Gigliola, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti;
Presidenza del Consiglio dei Ministri – Comitato interministeriale per la programmazione e il coordinamento della Politica economica, Ministero dell'Economia e delle Finanze e Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, presso i cui Uffici sono domiciliati ex lege in Milano, via Freguglia, 1;
Anas S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, presso i cui Uffici è domiciliata ex lege in Milano, via Freguglia, 1;
Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Piera Pujatti, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti e domicilio eletto in Milano, piazza Città di Lombardia, 1

nei confronti

Autostrada Pedemontana Lombarda S.p.A., rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Merani e Claudia Maria Cicchetti, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Carlo Merani in Milano, largo Guido Donegani, 2

per l'annullamento

del provvedimento del 15 gennaio 2021 adottato da Concessioni Autostradali Lombarde S.p.A., avente ad oggetto “Collegamento autostradale Dalmine, Como, Varese, Valico del Gaggiolo e opere connesse (autostrada Pedemontana Lombarda). Proroga della dichiarazione di pubblica utilità. (CUP F11B06000270007)”, nella parte in cui prevede un'ulteriore proroga della dichiarazione di pubblica utilità relativamente all'area di cui è causa, ricompresa nella c.d. “Tratta D” del progetto di realizzazione dell'opera autostradale “Pedemontana”,

nonché di tutti gli atti ad esso presupposti, connessi o consequenziali;

e per l’accertamento

della decadenza della dichiarazione di pubblica utilità e, pertanto, del vincolo preordinato all'esproprio gravante sull'area di proprietà dei ricorrenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Concessioni Autostradali Lombarde S.p.A., di Ministero dell'Economia e delle Finanze, di Anas S.p.A., di Regione Lombardia, di Autostrada Pedemontana Lombarda S.p.A., di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e della Presidenza del Consiglio dei Ministri - CIPE;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 176 del 2020;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso depositato in data 23 marzo 2021, -OMISSIS-– il secondo anche in qualità di titolare della società agricola -OMISSIS-– hanno chiesto l’annullamento del provvedimento di cui in epigrafe, con il quale è stata nuovamente prorogata la dichiarazione di pubblica utilità coinvolgente anche il terreno di interesse dei ricorrenti, e l’accertamento della conseguente intervenuta decadenza del vincolo preordinato all’espropriazione sui loro beni.

Si sono costituiti in giudizio il CIPE, i Ministeri convenuti, Concessioni autostradali lombarde S.p.A. (CAL), Anas S.p.A., Autostrada Pedemontana Lombarda S.p.A. (APL) e Regione Lombardia, che hanno chiesto il rigetto del ricorso, e la causa, a seguito di rinuncia alla proposta domanda cautelare, è stata trattenuta in decisione in data 11 maggio 2021.

I ricorrenti, dopo avere ripercorso la vicenda storica e giudiziaria che ha visto contrapposti la loro dante causa - signora -OMISSIS-, deceduta nel giugno del 2020 – agli enti convenuti, hanno chiesto l’annullamento del provvedimento del CAL impugnato, sulla base dei seguenti motivi:

- violazione della prescrizione impartita dal C.I.P.E. con la delibera n. 1 del 17 gennaio 2019, in quanto tale delibera, che aveva disposto la proroga di due anni del termine previsto per l’adozione dei decreti di esproprio di cui alla dichiarazione di pubblica utilità delle aree interessate, con ulteriore prescrizione di completare gli atti relativi agli espropri entro la nuova scadenza prevista per il 2021, non sarebbe stata sul punto rispettata, quanto meno con riferimento ai ricorrenti;

- intervenuta abrogazione della norma applicata per disporre la proroga (art. 166, comma 4-bis, del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, ai sensi del quale “Il CIPE può disporre la proroga dei termini previsti dal presente comma per casi di forza maggiore o per altre giustificate ragioni”), per effetto dell’entrata in vigore del d.gs. 18 aprile 2016, n. 50, il quale non prevede analogo potere di proroga;

- violazione dell’articolo 7 della L. 241/1990, in quanto l’avvio del procedimento concluso con il provvedimento impugnato sarebbe stato pubblicizzato in modo erroneo, e comunque con riferimento ad altro provvedimento connesso e non all’atto di proroga;

- violazione, ove ritenuto applicabile, dell’art. 166, comma 4-bis, del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, secondo cui la proroga della dichiarazione di pubblica utilità “può essere disposta prima della scadenza del termine e per un periodo di tempo che non supera i due anni”, mentre nel caso di specie tale limite temporale sarebbe stato largamente disatteso a mezzo di numerose proroghe;

- violazione degli articoli 41 e 42 della Costituzione e dell’articolo 1 del Protocollo Addizionale n. 1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e dell’art. 39 del d.lgs. 327/2001, con possibile illegittimità costituzionale dell’art. 166, comma 4 bis, del d.lgs. 163/2006, consistente nella reiterata “conculcazione”, in ultima analisi perpetrata dalla proroga impugnata, del diritto di proprietà dei ricorrenti;

- insussistenza dei “casi di forza maggiore” o di “altre giustificate ragioni” previsti dalla normativa che consentirebbero, a dire del soggetto procedente, la disposta proroga della dichiarazione di pubblica utilità;

- difetto di motivazione, consistente nell’avere disposto la proroga impugnata “senza alcuna valutazione realistica circa le effettive possibilità di completamento dell’autostrada in questione, per lo meno con riferimento alla Tratta “D”, i cui relativi contratti di finanziamento potranno essere stipulati solo a condizione che vengano effettivamente realizzate le tratte B2 e C”.

In fatto, e preliminarmente, il Collegio osserva che il collegamento autostradale dal quale nasce l’odierna disputa (cosiddetta “Pedemontana”) è un’opera viabilistica, della lunghezza di circa 87 Km, il cui tracciato principale collega le esistenti autostrade A8, A9 e A4 ed è suddiviso in cinque tratte funzionali (A, B1, B2, C e D), che interessano il territorio di 5 Province e 94 Comuni.

Si tratta di un’opera costituente un intervento viabilistico rientrante nelle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale, ai sensi della legge 443 del 2001 (c.d. Legge Obiettivo) e del decreto legislativo n. 190 del 2002; tale opera è stata inserita nel primo programma delle opere strategiche approvato dal Comitato interministeriale per la programmazione economica con deliberazione n. 121 del 2001.

La concessionaria APL – al fine di indire la procedura di gara per l’affidamento della progettazione esecutiva e dei lavori delle Tratte B1-B2-C-D della Pedemontana – ha sviluppato una revisione del progetto definitivo di tali tratte, in modo da recepire le principali prescrizioni e raccomandazioni del CIPE adottate con la delibera n. 97/2009, e ha approvato la revisione del progetto in data 29 luglio 2010, ma il primo termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità (individuato nella data del 19 gennaio 2017) e poi anche il secondo e il terzo termine (individuati nella data del 19 gennaio 2019 e nella data del 19 gennaio 2021) sono scaduti senza che sia stato possibile procedere alle espropriazioni necessarie per garantire la realizzazione dell’opera.

Nel frattempo, in ragione di “numerosi eventi esterni, straordinari, sopravvenuti” (almeno secondo la prospettazione degli enti interessati), CAL ha riapprovato il progetto definitivo dell’opera esclusivamente ai fini dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e della dichiarazione di pubblica utilità per le tratte B2, C e D e relative opere connesse, “essendo tale progetto rimasto invariato rispetto a quello approvato già dal CIPE nel 2009”.

Ne è conseguita la necessità, accolta con il provvedimento di impugnato, di una nuova proroga della originaria dichiarazione di pubblica utilità.

Sempre preliminarmente, occorre altresì evidenziare che il terreno dei ricorrenti non è mai stato occupato ai fini della realizzazione dell’opera in progetto e che nella predetta delibera CAL ha sottolineato come la proroga di dichiarazione di pubblica utilità risultasse essenziale in quanto, diversamente, le “occupazioni già in atto, oltre a produrre possibili effetti in relazione alla legittimità delle stesse, andrebbero a pregiudicare anche gli accordi bonari già sottoscritti”.

Tanto premesso, il ricorso è fondato sotto plurimi profili.

Deve essere innanzitutto respinta l’eccezione di inammissibilità proposta da Autostrada Pedemontana e Concessioni autostradali lombarde per omessa tempestiva impugnazione delle deliberazioni del CIPE n. 121 del 2001 e n. 77 del 2006.

L’eccezione è infondata, sul semplice rilievo che i ricorrenti hanno impugnato la proroga disposta da CAL per vizi propri e non per vizi derivati rispetto alle precedenti delibere del CIPE.

Si tratta di un atto, quello di proroga odiernamente contestato, che ha dei presupposti legali e fattuali autonomi e diversi dagli atti che lo hanno preceduto, come evidenziato dal complesso iter e dalla articolata motivazione che lo hanno caratterizzato.

Di conseguenza, la domanda di annullamento di tale provvedimento per vizi propri deve essere tempestiva soltanto rispetto ad esso e non rispetto agli atti che lo hanno necessariamente preceduto, ma che non implicavano l’automaticità della proroga disposta, restando il potere dell’ente competente da un lato condizionato dall’esistenza di presupposti autonomi, dall’altro necessitato dalla mancata realizzazione della procedura espropriativa entro i termini ordinari di legge.

Nel merito, e in modo astrattamente assorbente rispetto agli altri motivi proposti, la motivazione della proroga disposta dalla società Concessioni autostradali lombarde è illegittima, nella parte in cui ha coinvolto anche i terreni dei ricorrenti.

La proroga del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità – che oggi, in conseguenza delle intervenute modifiche normative disposte dal decreto legge n. 76 del 2020, convertito con modificazioni dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, può essere adottata direttamente dal soggetto aggiudicatore – deve essere motivata da cause di forza maggiore o da altre giustificate ragioni, in virtù della previsione di cui all’art. 166, comma 4-bis, del decreto legislativo n. 163 del 2006, norma ratione temporis applicabile al caso di specie, ai sensi del combinato disposto costituito dall’ art. 214, comma 11, e dai commi 1, 1-bis e 27 del d.lgs. n. 50/2016.

Invero, sia il progetto preliminare che il progetto definitivo della infrastruttura erano stati approvati dal CIPE prima che entrassero in vigore le nuove norme del codice dei contratti pubblici.

Tuttavia, la proroga, specie quando, come nel caso in esame, interviene dopo altre due proroghe e a seguito di una “singolare” riapprovazione del progetto a distanza di molti anni dalla prima approvazione di esso, deve essere più che adeguatamente motivata, con un onere che si potrebbe definire “rinforzato”.

Si tratta infatti di reiterare un vincolo volto alla espropriazione sulla proprietà di privati a distanza di molti anni dalla prima dichiarazione di pubblica utilità e dopo un iter contorto e a tratti, come evidenziato dallo stesso CIPE nell’ultima delibera di proroga a sua firma – contente una sorta di “moratoria” nei confronti dei soggetti attuatori dell’opera –, inconcludente.

Nella controversia in esame, e per quanto di stretto interesse dei ricorrenti – che mirano a una dichiarazione di inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità nei loro confronti, ovviamente – la motivazione di Concessionarie autostrade lombarde è stata così riportata nel provvedimento impugnato: “la proroga della dichiarazione di pubblica utilità risulta essenziale anche al fine di preservare la legittimità delle occupazioni attualmente in essere; (…) si ritiene altresì indispensabile e urgente procedere alla proroga della dichiarazione di pubblica utilità delle aree oggetto dell’istanza in quanto, in assenza, le occupazioni già in atto, oltre ai segnalati (possibili) effetti in relazione alla legittimità delle stesse, pregiudicherebbero la quasi totalità degli accordi bonari già sottoscritti”.

Quella appena riportata è una motivazione, che, se anche astrattamente idonea a reggere la legittimità della proroga nei confronti dei soggetti che hanno avuto il loro terreno già “occupato”, non può certamente considerarsi sufficiente rispetto a quei soggetti, come gli odierni ricorrenti, che non sono stati mai coinvolti direttamente da nessuno degli atti successivi alla dichiarazione di pubblica utilità.

Altra parte della motivazione – che era stata allegata inizialmente nella richiesta al CIPE - concerne la “ritardata efficacia dell’atto aggiuntivo n. 2 alla Convenzione unica” e il “confronto con gli enti locali finalizzato alla definizione dei contenuti progettuali e/o delle misure compensative inerenti alla tratta A e alla tratta B1”.

Quanto a quest’ultimo specifico aspetto, è evidente che lo stesso non riguarda i terreni dei ricorrenti, che sono invece interessati dalla tratta D; rispetto al primo profilo delle ulteriori ragioni esposte a sostegno della proroga, invece, il Collegio ritiene che tra i “casi di forza maggiore” o di “altre giustificate ragioni” non possono ricomprendersi ritardi imputabili agli stessi attori coinvolti nella complessiva procedura volta alla realizzazione del progetto, specie se tali ritardi si inseriscono “in coda” a una inefficiente gestione degli oneri complessivi da assolvere, pacificamente riconosciuta dall’avvenuta richiesta (e rilascio) di due precedenti proroghe.

In altri termini, anche a considerare astrattamente ammissibile – seppure non pacifica in giurisprudenza - l’interpretazione secondo cui il comma 4-bis dell’art. 166 del d.lgs. n. 163 del 2006 non impedisca più atti di proroga (ciascuno entro il tetto del biennio), è senz’altro corretta l’affermazione secondo cui, per rendere ragionevole e non costituzionalmente illegittima tale interpretazione, le ulteriori proroghe, successive al primo biennio, devono essere soggette ad un onere motivazionale via via più stringente e che deve riferirsi a nuove ragioni “eccezionali” e non a ragioni chiaramente riferibili alle vicende e ai ritardi pregressi.

Ne deriva che la proroga risulta immotivata – secondo quanto sarebbe stato invece richiesto dall’art. 166 comma 4-bis del decreto legislativo n. 163 del 2006 - e quindi da annullare in parte qua nei confronti degli odierni ricorrenti, rispetto ai quali la originaria dichiarazione di pubblica utilità non può più ritenersi vincolante, dal momento che non è stato adottato il decreto di esproprio sul bene di loro proprietà entro il termine di sette anni, o comunque entro quello legittimamente prorogato “per casi di forza maggiore o per altre giustificate ragioni”, decorrente dalla data in cui è divenuta efficace la delibera del CIPE che aveva approvato il progetto definitivo dell'opera.

Sotto altro, concorrente profilo, il Collegio rileva altresì che il procedimento di proroga della dichiarazione di pubblica utilità, odiernamente impugnato, è da ritenersi viziato anche dalla mancata comunicazione di avvio del procedimento stesso ai ricorrenti, con omissione degli oneri informativi minimi resi indispensabili dalla natura di sub-procedimento autonomo dell’iter di proroga, all’interno di quello più generale volto alla dichiarazione di pubblica utilità.

Invero, risulta dagli atti di causa che il procedimento di cui alla comunicazione pubblicata il 29 luglio 2020 da APL si riferisce alla comunicazione della notizia dell’avvio del procedimento di riapprovazione del progetto definitivo, e non alla notizia dell’avvio del procedimento di proroga della dichiarazione di pubblica utilità.

Il ricorso deve dunque essere accolto, nei limiti di interesse dei signori Solcia, con spese del giudizio che seguono la soccombenza – fatta eccezione per le spese riferibili ad Anas S.p.A. e ai Ministeri resistenti, che possono essere compensate con quelle sostenute dalle altre parti –, e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e, per l’effetto:

- annulla in parte qua il provvedimento impugnato;

- dichiara l’inefficacia sopravvenuta della dichiarazione di pubblica utilità nei confronti dei ricorrenti.

Condanna in solido e in parti uguali la Presidenza del Consiglio dei Ministri – CIPE, Concessioni Autostradali Lombarde S.p.A., Regione Lombardia e Autostrada Pedemontana Lombarda S.p.A. a rifondere le spese processuali sostenute dai ricorrenti, che liquida in complessivi € 8.000,00, oltre accessori di legge.

Spese compensate, per il resto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità e di ogni altri dato identificativo dei ricorrenti.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio, tenutasi mediante collegamento da remoto, del giorno 11 maggio 2021 con l'intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Roberto Lombardi, Consigliere, Estensore

Valeria Nicoletta Flammini, Referendario

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Roberto Lombardi

Ugo Di Benedetto

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.