Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), sentenza n. 9304 del 2 Settembre 2020, sulla natura conformativa e non espropriativa del “Verde Pubblico”.

MASSIMA

La destinazione a Verde pubblico e servizi pubblici di livello locale, ha natura conformativa e non espropriativa.

A tale conclusione è pervenuta la più recente giurisprudenza del giudice amministrativo (v. TAR Lazio, Roma, II bis 8738/2020 dalla quale sono tratti parte dei riferimenti a seguire; Cons. St., sez. IV, n. 6241 del 2019, T.A.R. Lazio, Roma, sez. II ter, n. 3321/2020 del 17 marzo 2020; ed ancora, nr. 00952/2020; nr. 13006/2019; nr. 14611/2019; nr. 4519/2016), ma anche del giudice ordinario (che si è occupato di tale qualificazione in sede di giudizio sull’indennità da reiterazione del vincolo espropriativo, vedasi sentenza nr. 6133/2016 della Corte d’Appello di Roma, Sez. I Civile, pubblicata il 17 ottobre 2016).

Pertanto, da parte della giurisprudenza  è stato condivisibilmente precisato che la destinazione a “verde pubblico” ha di regola natura conformativa, si deve però verificare caso per caso, alla stregua della concreta disciplina urbanistica posta dallo strumento generale, se questa comporti la preclusione pressoché totale di ogni attività edilizia, con conseguente svuotamento sostanziale del diritto di proprietà, solo in tale ultima ipotesi si può ritenere il carattere espropriativo.

Infatti è principio generale quello secondo il quale “ove con l'atto di pianificazione si provveda alla zonizzazione dell'intero territorio comunale, o di una sua parte, sì da incidere su di una generalità di beni, in funzione della destinazione dell'intera zona in cui essi ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, il vincolo assume carattere conformativo ed influisce sulla determinazione del valore dell'area espropriata, mentre, ove si imponga un vincolo particolare, incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un'opera pubblica, il vincolo è da ritenersi preordinato all'espropriazione e da esso deve prescindersi nella stima dell'area” (Cassazione civile , sez. I , 09/01/2020 , n. 207).

SENTENZA

N. 09304/2020 REG.PROV.COLL.

N. 05863/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5863 del 2008, proposto da OMISSIS, rappresentato e difeso dagli avvocati Dario La Torre e Mario Lupi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Mario Lupi in Roma, Lungotevere dei Mellini, 10;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Nicola Sabato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Lazio

per l'annullamento

delle deliberazioni della G.R. Lazio 8.02.2008 n.80 e del C.C. 12.02.2008 di ratifica dell’Accordo di Pianificazione sottoscritto il 6.02.2008 dal Sindaco di Roma e dal Presidente della Regione Lazio inerente il nuovo PRG del Comune di Roma, dell’Accordo stesso, delle determinazioni assunte dalla Conferenza di copianificazione nella seduta del 4-5.02.2008, dell’art. 22 delle NTA al PRG e di ogni altro atto presupposto o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 luglio 2020 la dott.ssa Ofelia Fratamico;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente ha impugnato le deliberazioni della G.R. Lazio 8.02.2008 n.80 e del C.C. 12.02.2008 di ratifica dell’Accordo di Pianificazione sottoscritto il 6.02.2008 dal Sindaco di Roma e dal Presidente della Regione Lazio inerente il nuovo PRG del Comune di Roma, l’Accordo stesso, le determinazioni assunte dalla Conferenza di copianificazione nella seduta del 4-5.02.2008, l’art. 22 delle NTA al PRG ed ogni altro atto presupposto o comunque connesso.

Avverso gli atti impugnati il ricorrente ha dedotto i seguenti motivi: 1) eccesso di potere per illogicità ed irrazionalità manifeste, apoditticità e difetto di motivazione; 2) eccesso di potere per difetto di motivazione sotto altro profilo e di istruttoria, mancata considerazione dell’interesse privato rispetto a quello pubblico; 3) eccesso di potere per irrazionalità e illogicità sotto altro profilo, 4) violazione dell’art.9 del DPR n. 327/2001, violazione dell’art. 42 Cost.

Si è costituito in giudizio il Comune di Roma, ora Roma Capitale, chiedendo il rigetto del ricorso, in quanto infondato.

All’udienza pubblica dell’8.07.2020 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorrente, proprietario di un terreno sito nel Comune di Roma, tra le vie Prenestina, del Maggiolino e Colle della Mentuccia, già zona agricola in base al previgente PRG del 1965, dinanzi alla previsione per le sue aree della destinazione a “Verde e Servizi” da parte del nuovo PRG di Roma, adottato con delibera CC n. 33 del 19-20.03.2003, all’interno di un vasto perimetro di Programma Integrato, aveva presentato, anche in rappresentanza dei proprietari dei lotti limitrofi al suo, un’articolata osservazione, con cui aveva proposto, in alternativa, di destinare le aree de quibus a “Tessuto della Città da ristrutturare di tipo B, prevalentemente per attività”, o di individuare, nel perimetro del Programma Integrato, un sub-perimetro coincidente con il suo terreno e con quelli limitrofi “al fine di snellire la procedura amministrativa e permettere ai soggetti proponenti il Programma Integrato di procedere autonomamente”.

Tale osservazione era stata solo parzialmente accolta dal Comune, cosicchè solo una parte della più vasta area de qua - non comprensiva della proprietà del ricorrente - era stata ricompresa nel tessuto proposto.

Il ricorrente ha, quindi, lamentato l’illegittimità di tale scelta dell’Amministrazione, che risultava “incoerente rispetto allo spessore della proposta, finalizzata ad una riqualificazione e riordino con congrua dotazione di servizi” dell’intera zona - che avrebbe avuto “un senso solo con il supporto dell’intero comprensorio” - e che rischiava di rendere ancor più disomogeneo il contesto edilizio di riferimento.

Destinare un’area così ampia come quella formata dal terreno di sua proprietà e da quelli limitrofi a “Verde e Servizi” avrebbe necessitato, poi, di un’attenta ponderazione dei contrapposti interessi, mancata, invece, secondo il ricorrente nel caso di specie; l’eccessiva estensione del PRINT avrebbe, inoltre, reso inattuabile tale programma.

Parimenti illegittimo sarebbe stato, infine, l’art. 22 delle NTA al PRG, in base al quale, decaduti i vincoli preordinati all’esproprio, l’Amministrazione avrebbe potuto procrastinare sine die gli effetti per legge riconnessi a tale decadenza, ossia il ritorno al regime privatistico del bene.

Tali censure non sono fondate e devono essere respinte.

In relazione alle scelte urbanistiche generali effettuate dall’Amministrazione Comunale nell’adozione del nuovo PRG occorre premettere che esse, al pari delle localizzazioni, rientrano sicuramente nell’ampia discrezionalità dell’Ente (cfr. Ad. Plen. 22.12.1999 n. 24; TAR Lazio, Roma, Sez. II bis, 18.04.2011 n. 3347) e non sono sindacabili dal Giudice Amministrativo, tranne nel caso che siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità; risulta, quindi, ammissibile la revisione anche in senso peggiorativo (ma non è questo il caso) di precedenti previsioni, pur in assenza di specifica motivazione, tranne nei casi di affidamento “qualificato” (esistenza di convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra Comune e proprietari, giudicati di annullamento di dinieghi di concessioni edilizie o di silenzio-rifiuto su domanda di concessione) (cfr. Cons. St. Sez. IV, 12.05.2010 n. 2843).

Va peraltro anche sottolineato che l’aspirazione ad una destinazione migliorativa, ove disattesa, non radica necessariamente l’interesse qualificato all’impugnazione “e, in mancanza di tali eventi, non è configurabile un’aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria, ma esclusivamente un’aspettativa generica ad una <<reformatio in melius>> analoga a quella di qualunque altro proprietario di aree che aspiri all’utilizzazione più proficua dell’immobile e quindi una posizione cedevole rispetto alle scelte urbanistiche dell’amministrazione…” (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 13.01.2015 n. 419).

La porzione di territorio di cui è parte l’area del ricorrente, configurata, come detto, dal PRG del 1965 in H2 - Agro Romano Vincolato (con la disciplina di cui all’art. 11 delle NTA allora vigenti per cui erano “consentite soltanto le costruzioni necessarie per la conduzione agricola”, in lotti superiori ai mq 20.000,00) era stata poi inserita all’interno del Piano Particolareggiato 8/L (Tor Sapienza) con la descrizione “zona incostruibile con vincolo di rispetto per le falde acquifere”, anche se, successivamente, lo sviluppo industriale e l’edilizia abusiva avevano modificato la morfologia dell’insediamento urbano tutt’intorno, dando luogo, come emerge anche dalla relazione depositata dal ricorrente ad un “ambito… estremamente composito”.

Con l’adozione del nuovo PRG tutte le aree de quibus erano, dunque, inserite, come anticipato, nella componente “Verde Pubblico e Servizi Pubblici di livello locale”, ad eccezione di una porzione di territorio ricompresa nei “Tessuti prevalentemente per attività”, in considerazione della sua condizione di zona edificata.

Con l’osservazione presentata il ricorrente, in rappresentanza anche di altri proprietari di aree limitrofe, aveva perciò proposto o di mutare, per un’area di circa 6,5 ha comprensiva naturalmente dei suoi terreni, la destinazione da “Verde e Servizi” a “Tessuti prevalentemente per attività della Città da ristrutturare”, con indice di edificabilità diretta pari a 0,3/mq/mq o, in alternativa, di ritagliare un nuovo perimetro del Programma Integrato, con l’individuazione, all’interno del PRINT “La Rustica – Tor Sapienza – Via dell’Omo”, di un sub-perimetro con attribuzione di edificabilità indiretta pari a 0,6 mq/mq

Dai documenti in atti risulta, però, che la ripartizione urbanistica tracciata dal nuovo PRG fra aree a “Verde e Servizi” e “Tessuti prevalentemente per attività”, lungi dall’essere irragionevole ed incoerente con lo stato di fatto dei luoghi, abbia già seguito la ripartizione tra aree edificate e non edificate, cosicchè l’osservazione presentata dal ricorrente è stata respinta perché il suo accoglimento sarebbe stato contrario al “principio fondamentale di perequazione” stabilito dal NPRG: da un lato, infatti, l’attribuzione alle aree in questione di una capacità di trasformazione diretta in termini edificatori di 0,3 mq/mq era preclusa dal fatto che tale possibilità era riservata dal Piano alle aree già edificabili secondo il previgente PRG, mentre i terreni de quibus erano in precedenza agricoli; dall’altro lato non era neppure possibile permettere ai privati di ritagliarsi secondo i loro interessi dei PRINT ad hoc, rispetto all’estensione decisa in sede di pianificazione, potendo essi vedersi attribuita già un’edificabilità pari allo 0,6 mq/mq in caso di partecipazione al Programma Integrato così come approvato.

Secondo l’art. 16 della l.n. 179/1992 il PRINT – Programma Integrato di Intervento è uno strumento predisposto “al fine di riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio ed ambientale… caratterizzato dalla presenza di pluralità di funzioni, dalla integrazione di diverse tipologie di intervento, ivi comprese le opere di urbanizzazione, da una dimensione tale da incidere sulla riorganizzazione urbana e dal possibile concorso di più operatori e risorse finanziarie pubblici e privati”.

Le suddette finalità di “riqualificazione urbanistica, edilizia ed ambientale” e di “più razionale utilizzazione e riorganizzazione del territorio” sono ribadite anche dalla L. Reg.Lazio n. 22/1997 e risultano attuabili solo attraverso un unitario progetto urbanistico, necessariamente di ampie dimensioni, e non certo in un’area selezionata e ridotta, ridisegnata a misura delle aspirazioni edilizie di parte ricorrente, che, tra l’altro, spogliasse il PRINT stesso di tutte le aree ancora libere.

L’Amministrazione Comunale ha, inoltre, al riguardo specificato che il PRINT in esame “non è, contrariamente a quanto assunto nella Relazione tecnica,…<<il più esteso di tutti gli 80 PRINT>>, essendo superato – ad esempio - da quello di S. Eusebio - Salone di 291,54 ha” e che “quell’assetto sub-comprensoriale oggetto di osservazione (sarebbe potuto)… riemergere, ove ve ne fossero (state) le condizioni urbanistiche ex art. 53 c. 2 NTA (per cui) le aree comprese negli ambiti sono Zone di recupero del patrimonio edilizio esistente ai sensi dell’art. 27 legge n. 457/1978, con possibilità quindi di Piani di recupero del patrimonio edilizio esistente”.

Del tutto coerente, come detto, con l’impianto del nuovo PRG e con i principi che lo regolano è, poi, la scelta di escludere la possibilità di intervento diretto con riferimento alle tipologie maggiormente incisive sull’assetto del territorio nelle aree che avevano destinazione non edificatorie, come quelle di parte ricorrente (qualificate nel previgente PRG zona Agricola) e di richiedere il ricorso allo strumento attuativo per inserire la nuova edificazione in modo più armonico ed organizzato nell’assetto esistente, già composito. Quanto poi alla affermazione di parte ricorrente per la quale l’area sarebbe interclusa, le relative argomentazioni non possono in verità essere in alcun modo condivise in considerazione della vastità dell’area stessa (estesa per ben 31 ha) e dell’impossibilità di configurare tale territorio che si dipana a sud di una zona edificata ed appare autonomamente accessibile grazie a tre tratti stradali che lo costeggiano come un “lotto intercluso” tale da precludere la facoltà urbanistica dell’Amministrazione e poter essere gestito solo dal punto di vista edilizio.

Come, quindi, si può evincere dalla lettura delle motivazioni del mancato accoglimento delle osservazioni del ricorrente, l’Amministrazione, nel caso de quo, ha confermato per le aree in questione l’assetto esistente (accogliendo invece in parte l’osservazione per altre zone risultate effettivamente già edificate) e puntualmente controdedotto alle richieste di parte privata, applicando coerentemente i principi fondamentali in tema di pianificazione (primo tra tutti quello perequativo) e tenendo conto della destinazione già impressa ai vari terreni e della situazione di fatto su di essi esistente e, dunque, all’esito di una sufficiente istruttoria.

Anche l’ultima doglianza, svolta in rapporto all’art. 22 delle NTA si rivela infondata.

Deve condividersi la principale tesi difensiva dell’Amministrazione resistente, secondo la quale la destinazione a Verde pubblico e servizi pubblici di livello locale (artt. 83-85 N.T.A.) nel NPRG di Roma Capitale ha natura conformativa e non espropriativa.

A tale conclusione è pervenuta la più recente giurisprudenza del giudice amministrativo (v. da ultimo TAR Lazio, Roma, II bis 8738/2020 dalla quale sono tratti parte dei riferimenti a seguire; Cons. St., sez. IV, n. 6241 del 2019, T.A.R. Lazio, Roma, sez. II ter, n. 3321/2020 del 17 marzo 2020; ed ancora, nr. 00952/2020; nr. 13006/2019; nr. 14611/2019; nr. 4519/2016), ma anche del giudice ordinario (che si è occupato di tale qualificazione in sede di giudizio sull’indennità da reiterazione del vincolo espropriativo, vedasi sentenza nr. 6133/2016 della Corte d’Appello di Roma, Sez. I Civile, pubblicata il 17 ottobre 2016).

Sul punto, deve rilevarsi che è principio generale quello secondo il quale “ove con l'atto di pianificazione si provveda alla zonizzazione dell'intero territorio comunale, o di una sua parte, sì da incidere su di una generalità di beni, in funzione della destinazione dell'intera zona in cui essi ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, il vincolo assume carattere conformativo ed influisce sulla determinazione del valore dell'area espropriata, mentre, ove si imponga un vincolo particolare, incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un'opera pubblica, il vincolo è da ritenersi preordinato all'espropriazione e da esso deve prescindersi nella stima dell'area” (Cassazione civile , sez. I , 09/01/2020 , n. 207); e che i vincoli di destinazione imposti dal piano regolatore generale per attrezzature e servizi, fra i quali rientra ad esempio il verde pubblico attrezzato, realizzabili anche ad iniziativa privata o promiscua in regime di economia di mercato, hanno carattere particolare, ma sfuggono allo schema ablatorio e alle connesse garanzie costituzionali in termini di alternatività fra indennizzo e durata predefinita, non costituendo vincoli espropriativi, bensì soltanto conformativi, funzionali all'interesse pubblico generale (cfr. Consiglio di Stato , sez. II , 21/01/2020 , n. 476; Consiglio di Stato , sez. VI , 30/01/2020 , n. 783).

In punto di classificazione delle previsioni urbanistiche secondo la classica distinzione tra vincoli conformativi ed espropriativi, il Consiglio di Stato ha, poi, avuto modo di evidenziare che il concetto di "limiti comportanti la totale inutilizzazione" va enucleato in base alla insuperata giurisprudenza costituzionale, in materia di c.d. espropriazione di valore (C. Cost., sentenze 20 gennaio 1966 n. 6 e 29 maggio 1968 n. 55), che indica il criterio per discernere le ipotesi in cui l’amministrazione esercita sui beni di proprietà privata un potere conformativo (come tale, non indennizzabile), da quelle in cui, al contrario, esercita un potere sostanzialmente ablatorio (Consiglio di Stato, sez. V, n. 3234 del 2013; sez. IV, n. 9372 del 2010).

Ciò premesso, nel caso di specie, l’art. 85 delle NTA prevede che “le aree per Verde pubblico e servizi pubblici di livello locale sono destinate ai seguenti servizi o attrezzature: a) Istruzione di base (asili nido, scuole materne e scuole dell’obbligo, pubbliche e di interesse pubblico); b) Attrezzature di interesse comune (attrezzature partecipative, amministrative, culturali, sociali, associative, sanitarie, assistenziali e ricreative, mercati in sede fissa o saltuari, altri locali di uso o di interesse pubblico; tra le attrezzature sociali, sanitarie e assistenziali, possono essere ricomprese le residenze sanitarie per anziani); c) Attrezzature religiose (edifici di culto e complessi parrocchiali con le relative funzioni riconosciute: sociali, formative, culturali, assistenziali, ricreative e sportive a essi connesse ai sensi della normativa di legge vigente); d) Verde pubblico (parchi naturali, giardini ed aree per il gioco dei ragazzi e dei bambini e per il tempo libero degli adulti: eventualmente attrezzati con chioschi, punti di ristoro, servizi igienici, con esclusione del verde pubblico di arredo stradale; orti urbani sociali, secondo la definizione di cui all’art. 75, comma 1, nota 14, in misura non superiore al 5%); e) Verde sportivo (impianti sportivi coperti e scoperti); f) Parcheggi pubblici (da realizzarsi a raso, alberati con DA=2 alberi ogni 100 mq); g) Attrezzature per la raccolta dei rifiuti solidi urbani(escluso quelle elencate all’art. 106, comma 3); h) Parcheggi privati (da realizzare nel sottosuolo, ai sensi e con le modalità dell’art. 9, comma 4, della legge n. 122/1989)”.

L’area di parte ricorrente non è dunque soggetta ad una localizzazione “lenticolare” per specifiche opere pubbliche, ma risulta inclusa entro la disciplina di una generalità di beni, in funzione della destinazione assolta dalla intera zona in cui questi ricadono.

A quest’ultimo proposito, che il “catalogo” delle opere realizzabili non presuppone necessariamente ed esclusivamente l’intervento edificatorio pubblico, è confermato anche dall’art. 83, comma 4, NTA, ai sensi del quale si prevede che “gli immobili privati esistenti, non adibiti a servizi pubblici, ma a funzioni assimilabili alle destinazioni d’uso di cui agli artt. 84 e 85, possono rimanere di proprietà privata, purché ne sia garantito l’uso pubblico tramite convenzioni con il Comune o altri Enti Pubblici competenti”.

La legittimità degli istituti perequativi e della cessione compensativa prevista dall’art. 22 delle NTA al PRG è stata del resto più volte affermata anche dal Consiglio di Stato in forza a) della non applicazione forzosa degli istituti perequativi ai diritti edificatori pregressi; b) dell’incidenza dei medesimi solo su possibilità edificatorie suppletive e non riconosciute, ma riconoscibili; c) della facoltatività per i privati dell’accesso alla perequazione (cfr. Cons. St., Sez. IV, n. 4545/2010), tutti elementi attraverso i quali, appunto l’Amministrazione non ha dato vita ad un sistema di natura espropriativa, mantenendosi nell’alveo del potere conformativo del territorio.

In conclusione, il ricorso deve essere integralmente respinto.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis),

definitivamente pronunciando,

- rigetta il ricorso;

- condanna il ricorrente alla rifusione, in favore dell’Amministrazione Comunale delle spese di lite, liquidate in complessivi € 2.500,00 oltre accessori di legge

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2020 mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, d.l. 17 marzo 2020, n. 18 e succ. mod. e integr. con l'intervento dei magistrati:

Elena Stanizzi, Presidente

Silvio Lomazzi, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Ofelia Fratamico

Elena Stanizzi

IL SEGRETARIO