Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), sentenza n. 1569 del 28 giugno 2021, sui vincoli procedimentali di natura pubblica

N. 01569/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01453/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1453 del 2017, proposto da
OMISSIS, rappresentati e difesi dall'avvocato Domenico De Martino, con domicilio eletto presso il suo studio, in Salerno, via Torretta, 4;

contro

Comune di Salerno, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandra Barone, Aniello Di Mauro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, Provincia di Salerno, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Consorzio Comparto CR-22 PUC Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Fortunato, con domicilio eletto presso il suo studio, in Salerno, via SS. Martiri Salernitani, n. 31;
Anna Guariglia, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

della variante al “Piano urbanistico attuativo in località via S. Eustachio – Comparto edificatorio CR-22”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Salerno e del Consorzio Comparto CR-22 PUC Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 84 del d.l. n. 18/2020, 4 del d.l. n. 28/2020, 25 del d.l. n. 137/2020 e 1 del d.l. n. 183/2020;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 maggio 2021 il dott. Olindo Di Popolo e uditi per le parti i difensori tramite collegamento telematico da remoto, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Col ricorso in epigrafe, OMISSIS, chiedendone l’annullamento: - la variante al “Piano urbanistico attuativo (PUA) in località via S. Eustachio – Comparto edificatorio CR-22” (in appresso, PUA CR-22), adottata con delibera della Giunta comunale (DGC) di Salerno n. 55 dell’8 marzo 2017 ed approvata con DGC di Salerno n. 177 del 20 giugno 2017; - gli atti ad essa presupposti e connessi, tra cui, segnatamente: -- il PUA CR-22, approvato con DGC di Salerno n. 720 del 22 agosto 2011 e decreto sindacale (DS) di Salerno n. 12 del 26 agosto 2011; -- in parte qua, il Piano urbanistico comunale (PUC) di Salerno (approvato con decreto del Presidente della Provincia, DPP, di Salerno n. 147/2006 ed entrato in vigore il 24 gennaio 2007), le relative varianti (approvate con DPP di Salerno n. 22/2009, nonché con delibere del Consiglio comunale, DCC, di Salerno n. 39 del 23 ottobre 2012, n. 2 del 21 gennaio 2013 e n. 35 del 22 settembre 2015) e il Regolamento urbanistico edilizio comunale (RUEC) di Salerno; -- l’atto della Giunta comunale di Salerno n. 68 del 24 gennaio 2012, le DGC di Salerno n. 14 del 23 gennaio 2017 e n. 56 del 14 marzo 2017, inerenti alla reiterazione dei vincoli preordinati all’esproprio; -- la DGC di Salerno n. 247 dell’8 settembre 2016, n. 247, ricognitiva della presenza di una condotta idrica pubblica; -- la DCC di Salerno n. 40 del 17 dicembre 2015, inerente alla viabilità di PUC AV-32; -- in parte qua, il r. r. Campania n. 5/2011.

Richiedeva, altresì, la condanna dell’amministrazione intimata al risarcimento per equivalente monetario dei danni derivanti dall’illegittima imposizione del vincolo espropriativo sull’area pertinenziale alle unità immobiliari in loro proprietà, nonché dalle illegittime previsioni del PUA.

2. Il PUA controverso (ab origine approvato con DGC di Salerno n. 720 del 22 agosto 2011 e DS di Salerno n. 12 del 26 agosto 2011) aveva per oggetto il comparto territoriale ubicato in Salerno, località S. Eustachio, individuato con la dicitura CR-22 dal PUC di Salerno e destinato, in parte a viabilità pubblica (AV-32) localizzata a ridosso della Tangenziale di Salerno, e in parte ad edificazione residenziale (AT-R22).

Esso era scaturito dall’iniziativa dei privati proprietari della porzione maggioritaria dell’area di intervento, all’uopo organizzatisi nel Consorzio “Comparto CR-22 PUC Salerno” (in appresso, Consorzio), e contemplava, oltre alla costruzione di fabbricati residenziali, una strada pubblica, destinata ad attraversare anche il giardino pertinenziale (in catasto al foglio 36, particelle 167, 726, 1218, 1076, 744, 1079) alle abitazioni in titolarità dei ricorrenti, ubicate entro il complesso condominiale denominato “Parco Amicizia”, in Salerno, via S. Eustachio, n. 2.

La strada in parola avrebbe dovuto innestarsi entro il percorso di collegamento tra via Roberto Volpe e di via Vincenzo Cuoco, previsto in aggiunta a quello esistente (in corrispondenza di via S. Eustachio), che avrebbe dovuto partire da est, attraversare la Caserma dei Vigili del Fuoco, snodarsi in parallelo alla Tangenziale di Salerno, risalire tagliando trasversalmente il “Parco Amicizia” e ricongiungersi a ovest con via S. Eustachio.

La variante al PUA originario, approvata con DGC di Salerno n. 177 del 20 giugno 2017, si era resa, in particolare, necessaria in ragione della rilevata presenza di una condotta idrica appartenente all’Acquedotto Basso Sele.

3. A sostegno dell’esperito gravame, i ricorrenti deducevano, in estrema sintesi, che: a) in violazione dell’art. 33, comma 4, della l. r. Campania n. 16/2004, non sarebbero stati comunicati la quantità di quote edificatorie attribuite dagli atti di programmazione degli interventi ai proprietari di immobili inclusi in ciascun comparto, né gli obblighi derivanti dall'attuazione del comparto; b) in violazione dell’art. 23, comma 2, della l. n. 1150/1942, la quota maggioritaria dei privati proponenti la pianificazione di dettaglio non avrebbe ragguagliato la soglia minima dei 3/4 del valore dell’intero comparto; c) l’indennizzo spettante ai proprietari dissenzienti sarebbe stato erroneamente predeterminato senza tener conto del deprezzamento delle case, dei reliquati stradali inutilizzabili e dell’abbattimento dei muri di cinta; d) il vincolo di viabilità pubblica, preordinato all’esproprio, sia nella misura in cui imposto dal PUC di Salerno, sia nella misura in cui imposto dal PUA CR-22 e dalla successiva variante sull’area in titolarità dei nominativi in epigrafe non sarebbe stato mai preceduto dall’avviso ex art. 11, comma 2, del d.p.r. n. 327/2001; e) il PUA approvato con DGC di Salerno n. 720 del 22 agosto 2011 e DS di Salerno n. 12 del 26 agosto 2011 sarebbe sostanzialmente decaduto per effetto dell’abbandono del sotteso progetto, radicalmente stravolto dalla variante approvata con DGC di Salerno n. 177 del 20 giugno 2017; f) il vincolo espropriativo imposto dal PUC di Salerno sarebbe stato reiterato dal PUA CR-22 e dalla successiva variante irritualmente e in violazione del previsto limite temporale quinquennale; g) a seguito del reperimento della condotta idrica appartenente all’Acquedotto Basso Sele entro il comparto CR-22, l’originaria pianificazione attuativa sarebbe stata irragionevolmente modificata mediante l’incremento della concentrazione edificatoria verso il lato nord, l’accorciamento della strada pubblica AV-32 (sino alla Caserma dei Vigili del Fuoco) e l’addossamento della stessa alla scarpata della Tangenziale di Salerno verso il lato sud, a discapito della relativa funzione di collegamento con la viabilità interna all’area, nonché mediante una considerevole riduzione della superficie territoriale (ST); h) previamente all’approvazione della variante al PUA CR-22, non sarebbe stato richiesto un nuovo parere all’ANAS s.p.a., in qualità di ente titolare della Tangenziale di Salerno, adiacente alla prevista viabilità pubblica AV-32, né sarebbe stata stipulata con la medesima ANAS l’apposita convenzione per la disciplina dei reciproci obblighi inerenti alle aree demaniali ed alla circolazione stradale; i) oltre al parere dell’ANAS, previamente all’approvazione della variante al PUA CR-22 avrebbero dovuto acquisirsi i pareri delle altre autorità competenti, non essendo recuperabili quelli rilasciati in relazione al PUA originario; l) lo schema di convenzione approvato con DGC di Salerno n. 177 del 20 giugno 2017 non sarebbe stato sottoscritto dalle parti; m) in sede di calcolo dei diritti edificatori propri (DEP), sarebbe stato erroneamente applicato l’indice correttivo ex art. 91.06 del RUEC di Salerno e non sarebbe stato effettuato un dimensionamento analitico dei cespiti ricompresi nell’intero comparto CR-22; n) il suolo in proprietà dei nominativi in epigrafe sarebbe stato indebitamente distolto dalla sua funzione pertinenziale agli appartamenti condominiali del “Parco Amicizia” alla funzione viaria prevista dallo strumento urbanistico attuativo; o) le superfici da destinare a standard sarebbero state erroneamente sottostimate rispetto ai parametri dettati dall’art. 3 del d.m. n. 1444/1968; p) per effetto della variante al PUA CR-22, inadeguata sarebbe la distribuzione delle opere di urbanizzazione secondaria entro il comparto territoriale da essa disciplinato.

4. Costituitisi sia l’intimato Comune di Salerno sia il Consorzio controinteressato, eccepivano l’irricevibilità, l’inammissibilità e l’infondatezza del gravame esperito ex adverso.

5. All’udienza del 12 maggio 2021, svoltasi tramite collegamento da remoto sulla piattaforma “Microsoft Teams”, effettuato ai sensi degli artt. 4 del d.l. n. 28/2020 e 25 del d.l. n. 137/2020 e del decreto del Presidente del Consiglio di Stato n. 134/2020, la causa era trattenuta in decisione.

6. Venendo ora ad esaminare il ricorso, esso si rivela infondato nel merito per le ragioni illustrate in appresso.

Tanto esime il Collegio dallo scrutinio delle eccezioni in rito sollevate dalle parti resistenti.

7. Si formulano, dunque, le seguenti considerazioni reiettive delle singole censure rassegnate dai ricorrenti, così come rubricate retro, sub n. 3.

8. Punto 3.a (in violazione dell’art. 33, comma 4, della l. r. Campania n. 16/2004, non sarebbero stati comunicati la quantità di quote edificatorie attribuite dagli atti di programmazione degli interventi ai proprietari di immobili inclusi in ciascun comparto, né gli obblighi derivanti dall'attuazione del comparto).

L’art. 33, comma 4, della l. r. Campania n. 16/2004 stabilisce che: «Entro il termine di trenta giorni dalla data di approvazione del PUC, dei PUA o degli atti di programmazione degli interventi, il Comune determina la quantità di quote edificatorie attribuite dagli atti di programmazione degli interventi ai proprietari di immobili inclusi in ciascun comparto, nonché gli obblighi in favore del Comune o di altri soggetti pubblici funzionali all'attuazione del comparto stesso e ne dà comunicazione ai proprietari interessati. Le quote edificatorie attribuite ai proprietari sono liberamente commerciabili ma non possono essere trasferite in altri comparti edificatori».

Ora, alla denunciata omissione della comunicazione prevista dalla citata disposizione legislativa regionale non è ricollegabile portata infirmante, atteso che essa non si configura a guisa di atto strettamente propedeutico al procedimento di approvazione dello strumento urbanistico attuativo ed atteso che, per effetto sia degli avvisi del 17 gennaio 2011, prot. n. 7453, e del 2 febbraio 2017, prot. n. 18550, relativi all’avvio dei procedimenti di adozione del PUA CR-22 e della successiva variante, i proprietari non aderenti, senza restare menomati delle necessarie garanzie informativo-partecipative, hanno avuto modo interloquire e controdedurre in merito alla determinazione ed al riparto delle quote edificatorie, elaborati dal Consorzio nella propria proposta progettuale.

9. Punto 3.b (in violazione dell’art. 23, comma 2, della l. n. 1150/1942, la quota maggioritaria dei privati proponenti la pianificazione di dettaglio non avrebbe ragguagliato la soglia minima dei 3/4 del valore dell’intero comparto).

In virtù del rapporto di concorrenza speciale ex art. 117, comma 3, Cost. tra legislazione statale e legislazione regionale in materia di governo del territorio, la norma primaria statale invocata da parte ricorrente (art. 23, comma 2, della l. n. 1150/1942), abrogata dall’art. 58, comma 1, n. 62, del d.p.r. n. 327/2001, è da intendersi soppiantata dalla norma subprimaria regionale dettata – a seguito della delegificazione operata dall’art. 43 bis della l. r. Campania n. 16/2004 – dall’art. 12, comma 13, del r. r. Campania n. 5/2001, il quale legittima i detentori della maggioranza assoluta delle quote edificatorie complessive attribuite ad un comparto territoriale ad attuare quest’ultimo e in conformità al quale figurano emanate le DGC di Salerno n. 501 del 13 maggio 2011, n. 720 del 22 agosto 2011, n. 55 dell’8 marzo 2017 e n. 177 del 20 giugno 2017.

Non senza soggiungere, subito dopo, che, a tenore della Relazione istruttoria urbanistica ed edilizia prot. n. 33184 del 24 febbraio 2017, a cura del Settore Trasformazioni Urbanistiche – Ufficio Attuazione del PUC del Comune di Salerno, il Consorzio risulta essere titolare di ben 918,522 millesimi del valore complessivo dei diritti edificatori (suolo e fabbricati) ricadenti nel comparto.

10. Punto 3.c (l’indennizzo spettante ai proprietari dissenzienti sarebbe stato erroneamente predeterminato senza tener conto del deprezzamento delle case, dei reliquati stradali inutilizzabili e dell’abbattimento dei muri di cinta).

Trattasi di questione afferente ai profili espropriativi, insuscettibile, come tale, di incidere sulla legittimità e validità del procedimento pianificatorio posto in essere, oltre che esulante dalla giurisdizione dell’adito giudice amministrativo, siccome appuntata sul quantum dell’indennizzo spettante ai proprietari dissenzienti.

11. Punto 3.d (il vincolo di viabilità pubblica, preordinato all’esproprio, sia nella misura in cui imposto dal PUC di Salerno, sia nella misura in cui imposto dal PUA CR-22 e dalla successiva variante sull’area in titolarità dei nominativi in epigrafe non sarebbe stato mai preceduto dall’avviso ex art. 11, comma 2, del d.p.r. n. 327/2001).

11.1. Innanzitutto, non sono rinvenibili spiragli applicativi in favore dell'invocato art. 11, comma 2, del d.p.r. n. 327/2001 in rapporto al vincolo espropriativo immanente alla previsione del PUC di Salerno.

La norma in parola impone il previo diaframma dialogico nelle forme dell'art. 7 della l. n. 241/1990, solo allorquando si tratti di variante puntuale, avente quindi ad oggetto l'esecuzione di "una singola opera pubblica", e non, invece, allorquando si tratti di un intero strumento urbanistico generale, come, appunto, il PUC di Salerno. Con riferimento all’ipotesi di variante generale allo strumento pianificatorio di primo livello, si ritiene, infatti, in giurisprudenza che «l'adozione di una variante urbanistica non deve essere preceduta dall'avviso dell'avvio del procedimento, essendo la partecipazione degli interessati all'atto generale di pianificazione territoriale sufficientemente garantita dal particolare regime di pubblicità degli atti di programmazione urbanistica in quanto atti amministrativi a contenuto generale, in linea con quanto stabilito dall'art. 13 l. n. 241 del 1990 … per cui solo in presenza di una dichiarazione di utilità implicita idonea ad alterare il precedente assetto urbanistico del territorio, al di fuori del normale procedimento di variante del PRG previsto dalla legge, viene riconosciuto l'obbligo della p.a. di avvisare immediatamente dell'iniziativa i soggetti interessati» (TAR Marche, Ancona, 21 dicembre 2001, n. 1284). Ciò vale, vieppiù, all’evidenza, con riferimento all’ipotesi di originaria emanazione dello strumento urbanistico generale. In questo senso, si è ribadito che «l'avviso dell'avvio del procedimento non è dovuto quando si è al cospetto di atti di pianificazione territoriale … perché in tali casi la "comunicazione" prevista per legge è effettuata mediante la pubblicazione degli atti adottati nel corso del complesso procedimento (all'Albo pretorio e/o sulla G.U.)» (TAR, Puglia Bari, sez. III, 8 ottobre 2009, n. 2392) e «si applicano (cfr. art. 9 e art. 11 ultimo comma) le regole ordinarie sulle modalità di partecipazione degli interessati nelle fasi di adozione e approvazione degli strumenti urbanistici» (TAR Lombardia, Milano, sez. II, 27 dicembre 2006, n. 3095). È bene precisare che il condivisibile orientamento giurisprudenziale testé rassegnato affonda le sue radici nel testo della previsione normativa di cui all'art. 11, comma 1, lett. b, del d.p.r. n. 327/2001, che impone l'avviso di avvio del procedimento al proprietario del bene destinato all'esproprio in ipotesi di adozione di una variante al piano regolatore «per la realizzazione di una singola opera pubblica» (cfr. TAR Friuli Venezia Giulia, Trieste, 22 marzo 2012, n. 110); fattispecie, questa, per le ragioni anzidette, non configurabile nel caso in esame, di emanazione dell’intero PUC di Salerno.

11.2. Ferma restando l’acclarata insussistenza della denunciata violazione delle garanzie partecipative in sede di imposizione – ad opera dello strumento urbanistico generale – del vincolo espropriativo di destinazione a viabilità pubblica (AV-32) di un segmento del comparto CR-22, detta violazione neppure è, in ogni caso, ravvisabile nell’iter di formazione del PUA CR-22 e della successiva variante.

Ed invero, il Condominio “Parco Amicizia”, in persona del relativo amministratore pro tempore, è stato ritualmente avvisato – con note del 17 gennaio 2011, prot. n. 7453, del 14 settembre 2011, prot. n. 169878, del 2 febbraio 2017, prot. n. 18550, e del 23 marzo 2017, prot. n. 50904 – dell’avvio del procedimento di adozione e dell’approvazione sia del PUA CR-22 sia della successiva variante.

In questo modo, è da reputarsi appieno assolto l’onere informativo-partecipativo ex art. 11, comma 2, del d.p.r. n. 327/2001, posto che i cespiti immobiliari attinti dalla prevista strada pubblica costituivano parti comuni del complesso condominiale “Parco Amicizia”, che, quindi, ogni comunicazione relativa all’imposizione del vincolo espropriativo doveva intendersi correttamente rivolta al Condominio, in qualità di ente di gestione delle anzidette parti comuni, in relazione alle cui vicende ablatorie i singoli contitolari pro quota avrebbero dovuto, comunque, essere doverosamente notiziati e coinvolti dall’amministratore condominiale.

12. Punto 3.e (il PUA approvato con DGC di Salerno n. 720 del 22 agosto 2011 e DS di Salerno n. 12 del 26 agosto 2011 sarebbe sostanzialmente decaduto per effetto dell’abbandono del sotteso progetto, radicalmente stravolto dalla variante approvata con DGC di Salerno n. 177 del 20 giugno 2017).

L’assunto attoreo di decadenza del PUA approvato con DGC di Salerno n. 720 del 22 agosto 2011 e DS di Salerno n. 12 del 26 agosto 2011 si infrange contro il dato normativo del termine di efficacia decennale previsto dall’art. 17 della l. n. 1150/1942 per la pianificazione esecutiva (senza considerare le proroghe introdotte dall’art. 30, comma 3 bis, della l. n. 98/2013 e dall’art. 10, comma 4 bis, della l. n. 120/2020).

13. Punto 3.f (il vincolo espropriativo imposto dal PUC di Salerno sarebbe stato reiterato dal PUA CR-22 e dalla successiva variante irritualmente e in violazione del previsto limite temporale quinquennale).

13.1. L’art. 38, comma 1, della l. r. Campania n. 16/2004 stabilisce che: «Le previsioni del PUC, nella parte in cui incidono su beni determinati e assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati all'espropriazione o a vincoli che comportano l'inedificabilità, perdono efficacia se, entro cinque anni dalla data di approvazione del PUC, non è stato emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità. Tale scadenza si applica anche per le disposizioni del PUC che destinano determinate aree alla costruzione di infrastrutture di interesse pubblico».

Ora, nella specie, il PUA CR-22 sottende, ai sensi dell’art. 12, comma 1, del d.p.r. n. 380/2001 («La dichiarazione di pubblica utilità si intende disposta: a) quando l'autorità espropriante approva a tale fine il progetto definitivo dell'opera pubblica o di pubblica utilità, ovvero quando sono approvati il piano particolareggiato, il piano di lottizzazione, il piano di recupero, il piano di ricostruzione, il piano delle aree da destinare a insediamenti produttivi, ovvero quando è approvato il piano di zona; b) in ogni caso, quando in base alla normativa vigente equivale a dichiarazione di pubblica utilità l'approvazione di uno strumento urbanistico, anche di settore o attuativo, la definizione di una conferenza di servizi o il perfezionamento di un accordo di programma, ovvero il rilascio di una concessione, di una autorizzazione o di un atto avente effetti equivalenti») la dichiarazione di pubblica utilità della programmata strada AV-32 e, rispetto all’entrata in vigore del PUC di Salerno (24 gennaio 2007), è stato approvato con DGC di Salerno n. 720 del 22 agosto 2011 e DS di Salerno n. 12 del 26 agosto 2011, prima del prodursi dell’effetto decadenziale previsto dal citato art. 38, comma 1, della l. r. Campania n. 16/2004.

A sua volta, il PUA CR-22 – come acclarato retro, sub n. 12 – non è incorso nella decadenza decennale operante per il vincolo espropriativo con esso attuato (sul punto, cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 28 luglio 2005, n. 4018; sez. V, 30 aprile 2009, n. 2768; sez. IV, 2 gennaio 2019, n. 22; 29 aprile 2020, n. 2744; 10 novembre 2020, n. 6915).

13.2. Alle superiori considerazioni è il caso di soggiungere che, per effetto dell’assetto urbanistico riservato al comparto dal PUA CR-22 e dalla successiva variante, si è determinata una sostanziale conversione della natura del previsto vincolo di viabilità pubblica (AV-32), da “espropriativo” a “procedimentale”, con conseguente superamento della denunciata problematica di reiterazione.

In altri termini, l’attuazione dell’opera di pubblica utilità è stata devoluta all’iniziativa programmatoria privata e le connesse implicazioni ablatorie sono rifluite nei meccanismi di redistribuzione perequativa dei diritti edificatori tra i singoli proprietari degli immobili ricompresi nell’ambito di trasformazione.

Al riguardo, nella Relazione illustrativa alla variante al PUC di Salerno, approvata con DCC n. 39 del 23 ottobre 2012, si annota che: «Con il citato atto n. 68 del 24 gennaio 2012 la Giunta municipale ai sensi dell’ art. 6 del regolamento regionale n. 5/2011 ha individuato le aree per le quali è stato reiterato il vincolo a contenuto espropriativo, e ha escluso quelle comprese in ambiti da attuarsi mediante PUA (PdL, PdR, PP, ecc.) anche ad iniziativa privata, atteso che in tali casi il “vincolo procedimentale” non è qualificabile come vincolo di tipo espropriativo, suscettibile quindi di perdere efficacia nel termine quinquennale stabilito dall'articolo 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, in considerazione del fatto che il PUC non impedisce ai proprietari delle aree di attivarsi autonomamente».

Nell’escludere la portata espropriativa di un simile vincolo procedimentale, TAR Abruzzo, Pescara, 18 marzo 2019, n. 85 ha così argomentato:

«Come noto, per i vincoli c.d. procedimentali se ne è riconosciuta la natura espropriativa solo qualora siano "ad iniziativa pubblica" poiché essi, nel demandare all'ente la scelta discrezionale in ordine all'eventuale approvazione dello strumento attuativo, lasciano il privato proprietario esposto alle scelte discrezionali dell'amministrazione indeterminate ed indeterminabili a priori sia nell'an che nel quomodo. In tali casi non è predicabile in capo al privato una posizione soggettiva tutelabile e coercibile, non potendo formularsi un'istanza ed azionarsi, nel caso in cui risulti inevasa, lo strumento del silenzio trattandosi di atto a contenuto generale, avente come destinatari un numero indeterminato di persone. Pertanto, potendo l'amministrazione rinviare sine die l'adozione del piano attuativo, ne deriva che lo ius aedificandi dei proprietari interessati resta suscettibile di compromissione senza limiti di tempo. Di qui la connotazione sostanzialmente espropriativa dei vincoli procedimentali ad iniziativa pubblica e la necessità della relativa attuazione entro il termine di legge. Un discorso diverso vale invece per i vincoli di natura procedimentale che … presentino connotazione "mista". Trattasi a ben vedere di vincoli che non hanno una connotazione, nemmeno sostanzialmente espropriativa, poiché gli aventi titolo sono legittimati a presentare un proposta di piano e l'amministrazione ha il dovere di pronunciarsi entro i termini stabiliti dalla legge, e di approvare il piano qualora sortisca esito positivo la verifica di conformità dell'iniziativa al piano regolatore ed all'organizzazione urbanistica, infrastrutturale e architettonica ivi prevista. In tal caso, a fronte dell'inerzia dell'amministrazione, l'interessato che abbia presentato la proposta non vede pregiudicato "sine die" il suo ius aedificandi, perché può far valere in sede giudiziale l'inadempimento dell'obbligo di provvedere attraverso i rimedi predisposti dall'ordinamento giuridico onde ottenere una pronuncia espressa sulla sua richiesta. Tale conclusione è del tutto in linea con le conclusioni cui era giunta la Corte Costituzionale che, sin dalla pronuncia n. 179/1999, non ha riconosciuto valenza "sostanzialmente" espropriativa a quei vincoli c.d. misti ossia che importano una destinazione realizzabile ad iniziativa privata, o promiscua, pubblica-privata, o, che non comportano necessariamente espropriazione o interventi di esclusiva iniziativa pubblica. Su questa scia la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto parimenti consolidato il principio di diritto secondo cui la decadenza dei vincoli "procedimentali" non ha luogo nelle ipotesi … in cui, in alternativa al piano particolareggiato dell'amministrazione, la normativa urbanistica preveda l'attuazione del vincolo anche mediante un piano di lottizzazione ad iniziativa del privato. Ciò sul presupposto, si ribadisce, che in tali casi al privato interessato è dato modo di rimediare ad eventuali inerzie o ritardi dell'amministrazione; sicché il vincolo posto dallo strumento urbanistico non produce quella pressoché totale ablazione del diritto di proprietà che ne comporterebbe la sottoposizione al termine di decadenza quinquennale (Cons. St., sez. IV, 21 febbraio 2017, n. 812; Cons. St., sez. V, 31 ottobre 2013, n. 5251; Cons. St., sez. V, 18 ottobre 2011, n. 5567; TAR, Campania, Napoli, sez. II, 24 febbraio 2016, n. 1029; TAR Puglia, Lecce, sez. I, 15 dicembre 2010, n. 2835)».

14. Punti 3.g (a seguito del reperimento della condotta idrica appartenente all’Acquedotto Basso Sele entro il comparto CR-22, l’originaria pianificazione attuativa sarebbe stata irragionevolmente modificata mediante l’incremento della concentrazione edificatoria verso il lato nord, l’accorciamento della strada pubblica AV-32 e l’addossamento della stessa alla scarpata della Tangenziale di Salerno verso il lato sud, a discapito della relativa funzione di collegamento con la viabilità interna all’area, nonché mediante una considerevole riduzione della ST) e 3.p (per effetto della variante al PUA CR-22, inadeguata sarebbe la distribuzione delle opere di urbanizzazione secondaria entro il comparto territoriale da essa disciplinato).

14.1. In assenza di acclarate violazioni dei parametri urbanistici di zona dettati dallo strumento urbanistico generale, le soluzioni adottate in sede di variante al PUA CR-22 in ragione della ravvisata presenza della condotta idrica appartenente all’Acquedotto Basso Sele, costituiscono espressione di apprezzamenti di merito, connotati da ampia discrezionalità, e sono da intendersi, in quanto tali, sottratte al sindacato di legittimità, non essendo inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità né risultando incoerenti con l’impostazione di fondo dell’intervento pianificatorio ovvero apertamente incompatibili con le caratteristiche oggettive del territorio (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 8 maggio 2000, n. 2639; 1° marzo 2001, n. 1145; 6 febbraio 2002, n. 664; 4 marzo 2003, n. 1191; 26 maggio 2003, n. 2827; 25 novembre 2003, n. 7771; 24 febbraio 2004, n. 738; 13 aprile 2004, n. 1743; 21 maggio 2004, n. 3316; 22 giugno 2004, n. 4466; sez. V, 19 aprile 2005, n. 1782; sez. IV, 14 ottobre 2005, n. 5713; e n. 5716; 19 febbraio 2007, n. 861; 21 maggio 2007, n. 2571; 11 ottobre 2007, n. 5357; 27 dicembre 2007, n. 6686; sez. IV, 16 febbraio 2011, n. 1015; 15 maggio 2012, n. 2759; 22 maggio 2012, n. 2952; 24 gennaio 2013, n. 431; 26 febbraio 2013, n. 1187; 6 maggio 2013, n. 2443; sez. VI, 16 maggio 2013, n. 2653; sez. IV, 4 giugno 2013, n. 3055; 18 novembre 2014, n. 5661; 27 aprile 2015, n. 2103; 14 maggio 2015, n. 2453; 1° settembre 2015, n. 4072; 12 maggio 2016, n. 1907; 20 luglio 2016, n. 3292; 26 luglio 2016, n. 3337; 24 febbraio 2017, n. 874; 12 giugno 2017, n. 2822; 3 luglio 2017, n. 3237; 11 ottobre 2017, n. 4707; sez. V, 10 aprile 2018, n. 2164; TAR Lombardia, Milano, sez. II, 17 aprile 2015, n. 951; 24 aprile 2015, n. 1032; 3 giugno 2015, n. 1293; 9 luglio 2015, n. 1591; 13 ottobre 2015, n. 2153; 15 luglio 2016, n. 1429; 4 ottobre 2016, n. 1803; 5 aprile 2017, n. 797; 16 novembre 2017, n. 2181; TAR Campania, Napoli, sez. III, 5 maggio 2016, n. 2243; sez. II, 8 settembre 2016, n. 4191; TAR Puglia, Lecce, sez. III, 9 aprile 2015, n. 573; 5 novembre 2015, n. 1457; Bari, sez. II, 10 maggio 2016, n. 613; TAR Umbria, Perugia, 16 gennaio 2015, n. 25; 14 luglio 2015, n. 318; TAR Sicilia, Palermo, sez. II, 6 febbraio 2015, n. 354; TAR Piemonte, Torino, sez. I, 16 ottobre 2015, n. 1429; 30 ottobre 2015, n. 1524; sez. II, 26 febbraio 2016, n. 230; 15 aprile 2016, n. 487; sez. I, 13 maggio 2016, n. 657; sez. II, 7 maggio 2018, n. 525; TAR Friuli Venezia Giulia, Trieste, 4 novembre 2015, n. 472; 13 ottobre 2016, n. 431; TAR Sardegna, Cagliari, sez. II, 21 giugno 2016, n. 524; TAR Emilia Romagna, Parma, 23 novembre 2016, n. 332; 2 gennaio 2017, n. 1; TAR Veneto, Venezia, 3 gennaio 2018, n. 13).

14.2. L’assunto attoreo di riduzione della ST rispetto all’originario PUA CR-22 risente del computo di tale valore al lordo della porzione non produttiva di DEP (pari a mq 1.990).

In particolare, dall’elaborato P1 (Relazione illustrativa) della variante al PUA CR-22 e dalla Relazione istruttoria urbanistica ed edilizia prot. n. 33184 del 24 febbraio 2017, a cura del Settore Trasformazioni Urbanistiche – Ufficio Attuazione del PUC del Comune di Salerno emerge la seguente quantificazione della ST relativa al comparto de quo: - ST produttiva di DEP: mq 10.626 (superficie dell’ATR-22) + mq 987 (superficie dell’AV-32) = mq 11.613 (totale ST produttiva di DEP); - ST non produttiva di DEP: mq 668 (aree nella recinzione della tangenziale) + mq 334 (scarpate ANAS) + mq 232 (lotto non partecipante alla trasformazione) + mq 756 (condotta idrica e fascia di rispetto non utilizzata) = mq 1.990; - ST territoriale totale: mq 10.626 (ST produttiva di DEP) + mq 1.990 (ST non produttiva di DEP) = mq 13.603.

15. Punti 3.h (previamente all’approvazione della variante al PUA CR-22, non sarebbe stato richiesto un nuovo parere all’ANAS, in qualità di ente titolare della Tangenziale di Salerno, adiacente alla prevista viabilità pubblica AV-32, né sarebbe stata stipulata con la medesima ANAS l’apposita convenzione per la disciplina dei reciproci obblighi inerenti alle aree demaniali ed alla circolazione stradale) e 3.i (oltre al parere dell’ANAS, previamente all’approvazione della variante al PUA CR-22 avrebbero dovuto acquisirsi i pareri delle altre autorità competenti, non essendo recuperabili quelli rilasciati in relazione al PUA originario).

15.1. Non risultano adeguatamente circostanziate da parte ricorrente le ragioni giustificative della predicata necessità di rinnovazione dei pareri rilasciati dalle autorità competenti in relazione al PUA originario, approvato con DGC n. 720 del 22 agosto 2011 e DS di Salerno n. 12 del 26 agosto 2011.

Con precipuo riguardo al parere dell’ANAS, è il caso di sottolineare che – come rimarcato nelle controdeduzioni alle osservazioni al PUA, di cui alla nota del 7 giugno 2017, prot. n. 97420, a cura del Settore Trasformazioni Urbanistiche del Comune di Salerno –, in base raffronto tra la rappresentazione planimetrica contenuta nella Scheda relativa al comparto CR-22, allegata al PUC di Salerno e nell’elaborato P3 a corredo del PUA CR-2 2 e della successiva variante, le modifiche rilevanti al tracciato viario AV-32 figurano apportate non già all’interno, bensì al di fuori del menzionato comparto CR-22.

D’altronde, nell’elaborato P1 (Relazione illustrativa) della variante al PUA CR-22 si evidenzia che «il nuovo progetto modifica solo leggermente il disegno complessivo del comparto rispetto al progetto approvato, prevedendo l’aumento delle superfici a verde pubblico».

15.2. Non riveste, poi, portata infirmante l’omessa sottoscrizione della convenzione per la disciplina dei reciproci obblighi inerenti alle aree demaniali ed alla circolazione stradale.

Siccome afferente alla fase esecutiva del progetto approvato, tale adempimento è da reputarsi, infatti, logicamente susseguente all’emanazione della variante allo strumento urbanistico attuativo.

16. Punto 3.l (lo schema di convenzione approvato con DGC di Salerno n. 177 del 20 giugno 2017 non sarebbe stato sottoscritto dalle parti).

Anche tale adempimento è da reputarsi logicamente susseguente all’emanazione della variante al PUA CR-22, tant’è che quello approvato con la DGC di Salerno n. 177 del 20 giugno 2017 è un mero “schema di convenzione”.

17. Punto 3.m (in sede di calcolo dei DEP, sarebbe stato erroneamente applicato l’indice correttivo ex art. 91.06 del RUEC di Salerno e non sarebbe stato effettuato un dimensionamento analitico dei cespiti ricompresi nell’intero comparto CR-22).

17.1. A prescindere dal rilievo che i ricorrenti non documentano il proprio interesse qualificato a proporre una simile censura, il coefficiente incrementativo 0,60 è da considerarsi correttamente applicato con riferimento ai manufatti da demolire destinati a depositi o pertinenze, per analogia alla categoria funzionale (industriale-artigianale) avente l’indice di correzione più basso rispetto agli altri fissati dall’art. 91.06 del RUEC di Salerno (1,30 per gli edifici residenziali; 0,80 per gli edifici commerciali-direzionali).

17.2. Puramente esplorativo è il motivo di gravame volto a contestare l’esattezza del dimensionamento analitico dei cespiti ricompresi nell’intero comparto CR-22.

Ciò, a fronte della circostanza – eccepita dall’amministrazione resistente – che il progetto approvato con la DGC di Salerno n. 177 del 20 giugno 2017 si basa sull’apposito rilievo dell’area (cfr. elaborati A1 e A4 della variante al PUA CR-22) e sulla verifica delle superfici reali dei lotti ricadenti interamente o parzialmente nella perimetrazione del comparto rispetto alle superfici catastali, a cura del tecnico all’uopo incaricato, il quale ha attestato la congruità delle misurazioni indicate.

18. Punto 3.n (il suolo in proprietà dei nominativi in epigrafe sarebbe stato indebitamente distolto dalla sua funzione pertinenziale agli appartamenti condominiali del “Parco Amicizia” alla funzione viaria prevista dallo strumento urbanistico attuativo).

La destinazione pertinenziale di giardino condominiale è da reputarsi recessiva rispetto al vincolo di viabilità pubblica (AV-32), dapprima imposto dal PUC di Salerno e poi perpetuato ed attuato in via perequativa dal PUA CR-22.

19. Punto 3.o (le superfici da destinare a standard sarebbero state erroneamente sottostimate rispetto ai parametri dettati dall’art. 3 del d.m. n. 1444/1968).

Il numero di abitanti del comparto è stato calcolato in conformità al valore unitario fissato in 32,6 mq/ab al punto 1.1.b – Tabelle – Colonna 11 dell’Allegato analitico 1 riportato nell’elaborato R2 a corredo del PUC di Salerno (“Aree di trasformazione ed ambiti di riqualificazione”): mq 4.526,25 (quota di superficie residenziale, QSR) : 32,6 mq/ab ≈ 139.

Per calcolare la superficie da riservare a standard in rapporto all’entità di QSR, pari a mq 4.526,25, il numero di abitanti del comparto, così come dianzi ottenuto, è stato, quindi, moltiplicato per il coefficiente (20 mq/ab) all’uopo indicato al punto 1.1.b – Tabelle – Colonna 12 del menzionato Allegato analitico 1 riportato nell’elaborato R2 a corredo del PUC di Salerno: 139 ab x 20 mq/ab = mq 2.780.

Per calcolare la superficie da riservare a standard in rapporto all’entità di quota di superficie produttiva (QSP), pari a mq 1.508,75, essa è stata moltiplicata per il coefficiente (20%) all’uopo indicato al punto 1.1.b – Tabelle – Colonna 12 del menzionato Allegato analitico 1 riportato nell’elaborato R2 a corredo del PUC di Salerno: mq 1.508,75 x 20% = mq 1.207.

Nel complesso, in conformità ai parametri dettati dall’art. 3 del d.m. n. 1444/1968 e, quindi, dallo strumento urbanistico generale la superficie da riservare a standard per l’intero comparto è stata determinata in mq 3.987, ossia in misura inferiore a quella (mq 4.092) effettivamente prevista dal PUA CR-22.

Di qui, dunque, la legittimità della proporzione posta a base della controversa pianificazione di dettaglio.

20. In conclusione, stante la sua ravvisata infondatezza, il ricorso in epigrafe va respinto, ivi compresa la domanda risarcitoria con esso rassegnata (in termini, peraltro, del tutto generici ed ellittici in relazione sia all’an sia al quantum del lamentato danno patrimoniale).

21. Quanto alle spese di lite, appare equo disporne l’integrale compensazione tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 12 maggio 2021, svoltasi tramite collegamento telematico da remoto, ai sensi dell'art. 84, comma 6, del d.l. n. 18/2020, con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere, Estensore

Igor Nobile, Referendario

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Olindo Di Popolo

Nicola Durante

IL SEGRETARIO