Dichiarazione di pubblica utilità – implicita – approvazione progetto – termini ricorso

Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), sentenza n.4824 del 25 settembre 2014, sulla dichiarazione di pubblica utilità  

La massima

Per la dichiarazione di pubblica utilità, non sia necessaria una particolare motivazione, essendo questa conseguenza ex lege dell'approvazione del progetto definitivo.

La volontà di realizzare un'opera pubblica deve esplicitarsi in provvedimenti tipici, dichiarativi della pubblica utilità, come evincibili dall'art. 12 del d.P.R. n. 327 del 2001.

La sentenza

N. 04824/2014REG.PROV.COLL.

N. 04912/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello n. 4912 del 2013, proposto dal
Comune di Firenze, in persona del sindaco legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Andrea Sansoni, ed elettivamente domiciliato, unitamente al difensore, presso l’avv. Giuseppe Lepore in Roma, via Polibio n. 15, come da mandato a margine del ricorso introduttivo;

contro

(omissis) rappresentata e difesa dagli avv.ti Fausto Falorni e Federico De Meo, ed elettivamente domiciliata, unitamente ai difensori, presso lo strudio Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II n. 18, come da mandato a margine della comparsa di costituzione e risposta;

nei confronti di

(omissisi) in qualità di incorporante dell’originaria appellata (omissis) in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Emanuele Tomasicchio, ed elettivamente domiciliata, unitamente al difensore, presso l’avv. Tania Enza Cassandro in Roma, viale Parioli n. 44, come da mandato a margine in calce alla comparsa di costituzione e risposta;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sezione prima, n. 433 del 21 marzo 2013, resa tra le parti e concernente procedura espropriativa relativa alla costituzione di servitù

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Luana Cardinali Ignesti e di Freedom s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 luglio 2014 il Cons. Diego Sabatino e uditi per le parti gli avvocati Oletto, su delega di Sansoni, Falorni e Tomasicchio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso iscritto al n. 4912 del 2013, il Comune di Firenze propone appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sezione prima, n. 433 del 21 marzo 2013 che ha accolto il ricorso proposto da L.C. contro il Comune di Firenze e I.. per l'annullamento: della delibera della Giunta Comunale di Firenze n. 467 del 30.7.2008, con la quale è stata dichiarata la pubblica utilità dell’intervento idraulico da realizzare nella zona “Cinque Vie” di Firenze; della delibera della Giunta Comunale di Firenze n. 525/648 del 2.9.2008, con la quale è stata dichiarata l’urgenza dell’opera; del provvedimento dirigenziale n. 2008/DD/08201 del 24.9.2008, con il quale è stata disposta l’occupazione d’urgenza dell’immobile della ricorrente; della nota r.u. 2497 del 20.8.2008, con la quale è stata comunicata l’avvenuta dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, nonché l’elenco dei beni da asservire e l’indennità prevista per la costituzione della servitù; della nota r.u. 2637 del 25.9.2008, con la quale è stato comunicato il provvedimento dirigenziale n. 2008/DD/08201 del 24.9.2008 e la data di immissione in possesso; del verbale di occupazione d’urgenza del 7.10.2008; di ogni altro atto presupposto, e connesso, tra cui: la delibera della Giunta Comunale di Firenze n. 15 del 15.1.2008, con la quale è stato approvato in linea tecnica il progetto esecutivo per la realizzazione dell’opera; la delibera della Giunta Comunale di Firenze n. 172 del 25.3.2008, con cui è stata approvata la bozza di accordo transattivo tra il Comune di Firenze e l’Immobiliare Agricola “Il Poggio” s.r.l. per la realizzazione dell’opera; il provvedimento dirigenziale 2008/DD/05078 del 30.5.2008, con il quale è stata disposta l’autorizzazione all’accesso all’immobile della ricorrente; la nota r.u. 1875 del 16.4.2008, con la quale è stato comunicato l’avviso di avvio del procedimento per l’autorizzazione all’accesso all’immobile della ricorrente; la nota r.u. 2155 del 29.5.2008 e relativi allegati, con la quale è stato comunicato l’avvio del procedimento per la costituzione di servitù e occupazione temporanea dell’immobile della ricorrente; la nota r.u. 2181 del 3.6.2008, con la quale è stato comunicato il provvedimento dirigenziale 2008/DD/05078 del 30.5.2008; la nota del R.U.P. in data 28.3.2008, prot. n. 2971/LV; la nota del R.U.P. in data 9.9.2008, prot. n. 2137/AG030; nonché per l'annullamento (chiesto con motivi aggiunti): della determinazione dirigenziale n. 2009/DD/04443 in data 9.4.2009, con cui è stata prorogata l'occupazione anticipata dell'immobile della ricorrente; della nota r.u. 643 del 28.4.2009, con cui è stata trasmessa la suddetta determinazione dirigenziale n. 2009/DD/04443 e con cui è stato richiesto alla ricorrente se intende avvalersi della facoltà di designare un tecnico di sua fiducia per la determinazione dell'indennità definitiva; di ogni altro presupposto conseguente e comunque connesso, tra cui la determinazione dirigenziale n. 652/09 e la nota del RUP in data 1.4.2009, prot.n. 2994/AG030.

A sostegno delle doglianze proposte dinanzi al giudice di prime cure, la parte ricorrente aveva premesso che il Comune di Firenze, con deliberazione della giunta n. 15 del 15.1.2008, aveva approvato il progetto esecutivo per la realizzazione di una conduttura idonea a risolvere, mediante convogliamento delle acque al vicino torrente Ema, il problema degli allagamenti dovuti agli afflussi provenienti dai fondi agricoli situati nelle zone collinari.

L’approntamento del progetto assumeva a presupposto che l’esistente fognatura comunale non consentiva il deflusso contemporaneo delle acque affluenti, che pertanto causavano allagamenti, con la conseguenza che l’unica soluzione possibile appariva essere costituita dal collettamento al vicino torrente Ema, con opere localizzate in parte nella sede stradale e in parte con l’adeguamento di preesistenti fossi campestri; in particolare, l’intervento in terreni privati consisteva nella risagomatura e ampliamento del fosso, nel suo tombamento nel tratto iniziale, nell’intubamento in alcuni tratti con tubazioni di cm. 100 di diametro, con conseguente necessità di servitù avente ad oggetto una fascia di 7 metri, comprendente il sedime del corso d’acqua e la zona necessaria alle operazioni manutentive.

La giunta comunale, con deliberazione n. 172 del 25.3.2008, aveva approvato la bozza di accordo transattivo da stipulare tra Comune di Firenze e Immobiliare Agricola Il Poggio s.r.l.; in forza di detto contratto, stipulato il 4.4.2008, quest’ultima si era impegnata a realizzare, a titolo di liberalità, il nuovo tronco fognario di ricezione e convogliamento delle acque piovane, costituito da una nuova conduttura in sede stradale fino ad una preesistente scolina campestre da ricalibrare, pattuendo l’affidamento dei lavori ad impresa scelta dalle due parti, mentre il Comune si era impegnato ad attuare le procedure tese a consentire i lavori nelle proprietà private, assumendosi a proprio carico la spesa riguardante l’imposizione di servitù per la sola parte eventualmente eccedente l’importo di euro 10.000.

L’Amministrazione, con missiva del 16.4.2008, aveva comunicato alla ricorrente l’avvio del procedimento previsto dall’art. 15 del d.p.r. n. 327/2001, relativo all’occupazione del terreno (identificato catastalmente al foglio n. 144, particelle 139, 140, 157 e 152, rispettivamente di mq. 37.560, 1.350, 1.770 e 1.280).

E’ seguita, in data 29.5.2008 la comunicazione di avvio del procedimento di costituzione di servitù e di occupazione temporanea, ex art. 16, comma 4, del d.p.r. n. 327/2001.

Il Comune, con determina del 30.5.2008, aveva autorizzato i tecnici comunali dell’Ufficioespropriad accedere nelle predette particelle n. 139, 140, 157 e 152, ai fini della redazione del verbale di consistenza, fissata, con missiva del 3.6.2008, per il giorno 13.6.2008.

L’interessata, con lettera del proprio legale datata 1.7.2008, aveva lamentato la mancanza di uno studio idrologico teso a quantificare le acque meteoriche afferenti alla fognatura ed aveva proposto, quale soluzione alternativa, l’estensione della fognatura sotto la sede stradale di via delle Cinque Vie sino all’altezza dell’immissione del fosso privato nel torrente Ema.

Il responsabile del procedimento, nel replicare alla predette osservazioni, aveva obiettato che sono state effettuate verifiche idrauliche con simulazione numerica, che la valutazione delle portate era stata effettuata facendo riferimento alle piogge statisticamente attese, che la soluzione alternativa proposta era inaccettabile in quanto avrebbe comportato sia l’allungamento del tratto stradale di circa tre volte, sia (recapitando acqua da ulteriori superfici) l’incremento dei bacini imbriferi con conseguente necessità di rivedere le dimensioni della condotta idrica.

La giunta, con deliberazione n. 467 del 30.7.2008, aveva approvato le predette controdeduzioni del responsabile del procedimento e la relazione di calcolo idrologico e idraulico, dichiarando contestualmente la pubblica utilità dell’opera ex art. 16, comma 2, del d.p.r. n. 327/2001.

L’Amministrazione, con missiva del 20.8.2008, nel rendere nota l’avvenuta approvazione della declaratoria di pubblica utilità, aveva notificato l’elenco dei beni da asservire ed aveva indicato l’importo previsto quale indennizzo per la costituzione della servitù.

La giunta, con deliberazione n. 525 del 2.9.2008, aveva deciso l’occupazione anticipata ex art. 22 bis del d.p.r. n. 327/2001, adducendo a motivazione il rischio di allagamenti ed i pericoli per la pubblica incolumità derivanti dal possibile allagamento della sede stradale in un tratto delicato per il traffico. E’ seguito il provvedimento dirigenziale datato 24.9.2008, con cui, in esecuzione della suddetta delibera, si è proceduto all’occupazione anticipata.

Con lettera del 25.9.2008 la ricorrente era stata avvertita che l’immissione in possesso sarebbe stata compiuta il giorno 7.10.2008 e in data 7.10.2008 era stato redatto il verbale di occupazione d’urgenza.

Avverso la declaratoria di pubblica utilità e urgenza, l’approvazione del progetto esecutivo ed il provvedimento di occupazione la ricorrente è insorta in prime cure deducendo:

1) Violazione degli artt. 8 e 17 del d.p.r. n. 327/2001; violazione dei principi generali in tema di procedimento espropriativo; eccesso di potere per difetto del presupposto, di istruttoria e di motivazione; illegittimità derivata.

2) Violazione dell’art. 16, comma 4, del d.p.r. n. 327/2001 e dell’art. 7 della legge n. 241/1990; violazione del principio del giusto procedimento; illegittimità derivata.

3) Violazione dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 e degli artt. 25, 33, 34, 35 e 37 del d.p.r. n. 554/1999, nonché dell’art. 16, comma 4, del d.p.r. n. 327/2001 e dell’art. 7 della legge n. 241/1990; eccesso di potere per difetto di istruttoria e per motivazione insufficiente o erronea; illegittimità derivata.

4) Violazione dell’art. 12 del d.p.r. n. 327/2001; illegittimità derivata.

5) Eccesso di potere per difetto di istruttoria sotto altro profilo, per motivazione contraddittoria, errata ed insufficiente; eccesso di potere per ingiustizia manifesta; illegittimità derivata.

6) Eccesso di potere per mancata ponderazione degli interessi coinvolti, per ingiustizia manifesta e violazione del principio di proporzionalità, per carenza di motivazione; illegittimità derivata.

7) Violazione dell’art. 22 bis del d.p.r. n. 327/2001; eccesso di potere per motivazione illogica e contraddittoria, nonché per travisamento dei fatti e dei presupposti; illegittimità derivata.

In pendenza del gravame il Comune, con determinazione dirigenziale n. 4443 del 9.4.2009, ha prorogato l’occupazione d’urgenza al 14.7.2009 (posticipando l’originario termine del 15.4.2009), sulla base della necessità di intervenire nella parte finale del canale di raccolta in prossimità del torrente.

Tale provvedimento e gli atti connessi sono stati impugnati con motivi aggiunti, depositati in giudizio in data 18.6.2009, incentrati sulle seguenti censure:

1) Illegittimità derivata; eccesso di potere per difetto dei presupposti.

2) Violazione dell’art. 22 bis del d.p.r. n. 327/2001; eccesso di potere per motivazione illogica e contraddittoria.

3) Violazione dell’art. 22 bis del d.p.r. n. 327/2001; eccesso di potere per motivazione illogica e contraddittoria, nonché per travisamento.

Costituitesi in giudizio le parti controinteressate e respinta l’istanza cautelare, all’udienza del 6 marzo 2013 la causa è stata discussa e decisa con la sentenza appellata. In essa, il T.A.R. riteneva fondate le censure proposte, sottolineando l’illegittimità dell’operato della pubblica amministrazione, in relazione alla mancata costituzione preventiva del vincolo espropriativo e sulla conseguente violazione degli artt. 8 e 17 del d.p.r. n. 327/2001.

Contestando le statuizioni del primo giudice, le parti appellanti evidenziano l’errata ricostruzione in fatto ed in diritto operata dal giudice di prime cure, riproponendo le proprie censure anche di carattere pregiudiziale in rito.

Nel giudizio di appello, si è costituita Luana Cardinali Ignesti, chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso, e la Freedom s.r.l., in qualità di incorporante dell’originaria appellata Immobiliare agricola Il poggio s.r.l., in posizione adesiva a quella del Comune.

Alla pubblica udienza del giorno 8 luglio 2014, il ricorso è stato discusso e deciso come da separato dispositivo n. 3540 del 2014, pubblicato mediante depositato in segreteria il 10 luglio 2014.

DIRITTO

1. - L’appello è fondato e merita accoglimento entro i termini di seguito precisati.

2. - In via preliminare, la Sezione ritiene di scrutinare la censura di carattere processuale fatta propria dal Comune, e già proposta in primo grado, attinente l’irricevibilità del ricorso in primo grado, atteso che la deliberazione di approvazione del progetto era conosciuta dalla ricorrente prima dei sessanta giorni precedenti la notifica dell’impugnativa.

2.1. - La doglianza è fondata e va accolta.

Il primo giudice ha affrontato espressamente l’eccezione in esame evidenziando come il Comune, con deliberazione n. 15 del 15 gennaio 2008, avesse approvato il progetto esecutivo esclusivamente in linea tecnica, senza contestuale declaratoria di pubblica utilità, la quale è stata oggetto di approvazione successivamente, per effetto della delibera della giunta comunale n. 467 del 30 luglio 2008.

Per tali ragioni, ha ritenuto che il provvedimento dichiarativo della pubblica utilità, per scelta dell’amministrazione, nel caso in esame non potesse essere implicito nell’atto di approvazione del progetto e quindi, poiché la lesione della posizione della parte privata può discendere unicamente dall’atto impositivo del vincolo espropriativo, ossia a seguito della dichiarazione di pubblica utilità, il termine di ricorso non poteva che decorrere dalla conoscenza della seconda delibera, adottata nel luglio 2008, la quale costituisce il primo atto con cui il Comune ha dato avvio alla procedura costitutiva della servitù.

Osserva tuttavia il Collegio come la ricostruzione operata dal primo giudice postuli l’esistenza di un potere del Comune che non ha riscontro nella disciplina normativa.

Infatti, l’affermazione che la delibera comunale riguardasse unicamente gli aspetti tecnici, rendendo quindi separabili ad libitum dell’ente pubblico la fase dell’approvazione da quella dell’efficacia, si scontra con la previsione espressa del d.P.R. n. 8 giugno 2001, n. 327 “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità” che espressamente all’art. 12, recante “Gli atti che comportano la dichiarazione di pubblica utilità”, prevede che “La dichiarazione di pubblica utilità si intende disposta … quando l'autorità espropriante approva a tale fine il progetto definitivo dell'opera pubblica o di pubblica utilità, ovvero quando sono approvati il piano particolareggiato, il piano di lottizzazione, il piano di recupero, il piano di ricostruzione, il piano delle aree da destinare a insediamenti produttivi, ovvero quando è approvato il piano di zona”.

In questo senso, la giurisprudenza successiva a tale decreto (differentemente dall’unico precedente di questo Consiglio indicato dalla difesa della parte appellata, dato nel 1987) ha chiarito come, per la dichiarazione di pubblica utilità, non sia necessaria una particolare motivazione, essendo questa conseguenza ex lege dell'approvazione del progetto definitivo (vedi Consiglio di Stato, sez. IV, 9 dicembre 2011 n. 6468); e che la volontà di realizzare un'opera pubblica deve esplicitarsi in provvedimenti tipici, dichiarativi della pubblica utilità, come evincibili dall'art. 12 del d.P.R. n. 327 del 2001, in sostanziale continuità con quanto in precedenza previsto dall'art. 14 comma 13, l. 11 febbraio 1994 n. 109 (Consiglio di Stato, sez. VI, 24 novembre 2011 n. 6207).

Nel caso in specie, la scansione processuale rileva come in data 15 gennaio 2008 era intervenuta l'approvazione del progetto e come alla successiva data del 3 giugno 3008 (con perfezionamento in data 13 giugno) il Comune di Firenze aveva notificato alla ricorrentel'avviso di avvio della procedura espropriativa. Di tale effettiva conoscenza si ha poi conferma dalla circostanza che in data 2 luglio 2008 l’originaria ricorrente presentava osservazioni al progetto.

Pertanto, deve concludersi per l’effettiva tardività del ricorso di prime cure, che va quindi dichiarato irricevibile, con consequenziale accoglimento del presente appello.

3. - L’accoglimento della prima ragione di doglianza esime il Collegio dall’esaminare la seconda censura, peraltro palesemente infondata vista la pacifica riconducibilità dell’opera de qua in un fatto espropriativo, stante l’ampliamento del fossato già esistente, con lesione della proprietà quanto meno sotto forma di aggravio della servitù.

4. - L’appello va quindi accolto. Tutti gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso. Sussistono peraltro motivi per compensare integralmente tra le parti le spese processuali, determinati dalle oscillazioni giurisprudenziali sulla questione decisa (così da ultimo, Cassazione civile, sez. un., 30 luglio 2008 n. 20598).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunziando in merito al ricorso in epigrafe, così provvede:

1. Accoglie l’appello n. 4912 del 2013 e, per l’effetto, in riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sezione prima, n. 433 del 21 marzo 2013, respinge il ricorso di primo grado;

2. Compensa integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2014, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta - con la partecipazione dei signori:

Goffredo Zaccardi, Presidente

Sandro Aureli, Consigliere

Fabio Taormina, Consigliere

Diego Sabatino, Consigliere, Estensore

Giulio Veltri, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 25/09/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)