La disposizione sull’avviso di inizio del procedimento, infatti, dev’essere interpretata alla luce del successivo art. 21 octies, comma 2, legge n. 241/1990 che impone al giudice di valutare il contenuto sostanziale del provvedimento e di non annullare l'atto nel caso in cui le violazioni formali non abbiano inciso sulla legittimità sostanziale del medesimo.

 

I generali principi di conservazione dell’atto e di strumentalità delle forme inducano a generalizzare la portata dell’istituto dell’illegittimità non invalidante di cui all’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241 del 1990” (in tal senso vedi: Cons. Stato, VI, 11 maggio 2011, n. 2795; V, 19 giugno 2009, n. 4031; 14 aprile 2008, n. 1588), e ciò anche per evitare che la prevalenza di considerazioni procedimentali porti l’amministrazione alla scelta (antieconomica e contrastante con il principio di efficienza) di dover riavviare un procedimento i cui esiti siano ab initio scontati. 

 

Non si può sostenere che la mancata conclusione, per ragioni di ordine essenzialmente economico in ordine al valore da attribuire al bene, di trattative intercorse con i privati proprietari per la definizione bonaria dell’acquisizione di un’area necessaria alla realizzazione di un’opera pubblica possa precludere all’amministrazione procedente – al di là di eventuali profili di responsabilità pre-contrattuale nella specie ictu oculi insussistenti - di utilizzare gli strumenti acquisitivi pubblicistici previsti dall’ordinamento, non restando tale strada ovviamente preclusa dal fatto di aver inizialmente tentato di addivenire ad un accordo con i soggetti incisi dall’azione amministrativa. 

 

N. 00617/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00739/2010 REG.RIC.

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 739 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 

Società Caeba Srl, Enrico Ornaghi, Leda Alberti, Maria Vittoria Ferroni, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Giovanni Dore, Eugenio Picozza, Maria Vittoria Ferroni, con domicilio eletto in Cagliari presso lo studio del primo, via Grazia Deledda n. 74;

contro

l’Anas Spa, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Cagliari, domiciliata in Cagliari presso gli uffici della medesima, via Dante n. 23;

l’Anas Spa - Compartimento per la viabilità in Sardegna, Ufficio per le espropriazioni, in persona del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio;

l’Anas Spa - Compartimento per la viabilità in Sardegna, sezione staccata di Sassari, in persona del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio;

Prefettura di Nuoro, in persona del Prefetto p.t., non costituito in giudizio;

Comune di San Teodoro, in persona del Sindaco p.t., non costituito in giudizio;

Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidete p.t., non costituita in giudizio;

Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, in persona del Ministro p.t., non costituito in giudizio;

nei confronti di

Consorzio Stabile Infrastrutture, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Giuseppe Macciotta e Pierfrancesco Alessi, con domicilio eletto in Cagliari presso lo studio del primo, viale Diaz 29; 

Antonio Elio De Candia, Sergio Gasperini, Sergio Perini, Luigi Morittu, non costituiti in giudizio; 

per, con il ricorso principale:

A) la restituzione dei terreni occupati abusivamente dall’ANAS s.p.a. (o da soggetto delegato con munus publicum dall’ANAS s.p.a. – consorzio stabile infrastrutture) ai sensi e per gli effetti dell’art. 43 D.P.R. 327/2001 previa rimessa in pristino dello stato dei luoghi; o per l’acquisizione dei terreni ai sensi dell’articolo 43 del D.P.R. 327/2001 o in subordine per il risarcimento del danno per equivalente, ed in ogni caso per il risarcimento dei danni subiti per la perdita di valore del loro terreno ubicato in località San Teodoro (Olbia-Tempio), distinto in catasto rustico al foglio 19 particella 273 per la realizzazione della S.S. 131 Diramazione Centrale Nuorese. Lavori di costruzione della S.S. V.S. Simone – S. Teodoro, lotto 4° (località Terra Padedda).

- nonché (quali titolari del vincolo di cubatura) del terreno in località San Teodoro (Olbia-Tempio), riportato in catasto al foglio 19, mappale 179 (derivato dal mappale 179/a) a vantaggio del loro terreno distinti al foglio 19 mappale 273 giusto atto notarile del 26 ottobre 1979 (Rep. 12589) del notaio Gianfranco Giuliani di Olbia) per la realizzazione della S.S. 131 Diramazione Centrale Nuorese. Lavori di costruzione della S.S. V.S. Simone – S. Teodoro, lotto 4° (località Terra Padedda).

B) per il risarcimento per equivalente del danno subito quali titolari del vincolo di cubatura, del terreno in località San Teodoro (Olbia-Tempio), riportato in catasto al foglio 19, mappale 179 (derivato dal mappale 179/a) a vantaggio del loro terreno distinti al foglio 19 mappale 273 giusto atto notarile del 26 ottobre 1979 (Rep. 12589) del notaio Gianfranco Giuliani di Olbia) per la realizzazione della S.S. 131 Diramazione Centrale Nuorese. Lavori di costruzione della S.S. V.S. Simone – S. Teodoro, lotto 4° (località Terra Padedda).

C) nonché per l’annullamento di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e collegato anche non cognito con particolare ma non esclusivo riferimento alla dichiarazione di pubblica utilità derivante dall'approvazione del progetto dei lavori di costruzione della SS. V. S. Simone - San Teodoro (lotto 4°), e del piano degli espropri non cognito;

CON I MOTIVI AGGIUNTI DEPOSITATI IN DATA 02.08.2013:

- del decreto di esproprio n. 29242/2012/Area II/OO.PP. della Prefettura di Nuoro – Ufficio territoriale del Governo a favore del Demanio dello Stato Ramo Strade, notificato da parte dell’ANAS S.p.A. in data 22 maggio 2013 ad Enrico Ornaghi, prot. CCA- 0017159-P del 17/05/2013, ad oggetto “S.S. 131 DCN – Lavori di costruzione della S.S.V. San Simone – San Teodoro 4° lotto” , riguardante i terreni siti nel Comune di San Teodoro al Foglio 19, mapp. 1377 (273 b);

- del decreto di esproprio n. 29242/2012/Area II/OO.PP. della Prefettura di Nuoro – Ufficio territoriale del Governo a favore del Demanio della Stato Ramo Strade notificato da parte dell’ANAS S.p.A. in data 22 maggio 2013 ad Alberti Leda, prot. CCA- 0017119-P del 17/05/2013, ad oggetto “S.S. 131 DCN – Lavori di costruzione della S.S.V. San Simone – San Teodoro 4° lotto” , riguardante i terreni siti nel Comune di San Teodoro al Foglio 19, mapp. 1377 (273 b);

nonché di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale anche non cognito, con particolare riferimento :

- al decreto di esproprio mai notificato e comunque non cognito della Prefettura di Nuoro – Ufficio territoriale del Governo a favore del Demanio della Stato Ramo Strade riguardante i terreni siti nel Comune di San Teodoro al Foglio 19, mapp. 1377 (273 b) nei confronti della Caeba s.r.l. in persona del legale rappresentante p.t. Elisabetta Blasi, proprietaria pro-indiviso del suddetto terreno insieme ad Enrico Ornaghi, Leda Albert, Maria Vittoria Ferroni;

- al decreto di esproprio mai notificato e comunque non cognito della Prefettura di Nuoro – Ufficio territoriale del Governo a favore del Demanio della Stato Ramo Strade riguardante i terreni siti nel Comune di San Teodoro al Foglio 19, mapp. 1377 (273 b) nei confronti di Maria Vittoria Ferroni, proprietaria pro-indiviso del suddetto terreno insieme ad Enrico Ornaghi, Leda Albert, Caeba s.r.l. in persona di Elisabetta Blasi;

- al provvedimento dell’ANAS S.p.A. del 27.03.2001, n. 7226 con cui è stata dichiarata la pubblica utilità, nonché l’urgenza e l’indifferibilità dell’opera ed approvato il progetto dei lavori di costruzione della S.S. V. San Simone – San Teodoro – Quarto lotto lungo la Strada Statale n. 131 den. mai cognita né comunicata;

- all’ordinanza della Prefettura di Nuoro n. 490/Sett. 1 del 21 maggio 2001 con cui l’ANAS è stata autorizzata all’occupazione in via di urgenza degli immobili per l’esecuzione dei lavori riguardanti la costruzione della S.S. V. San Simone – San Teodoro 4° lotto, riguardante i terreni siti nel Comune di San Teodoro al Foglio 19, map.. 1377 (273 b) mai cognita né comunicata dall’ANAS ;

- alle note del Presidente del Consiglio di Amministrazione dell’ANAS S.p.A., n. CDG-6302 in data 12.12.2005, n. CDG – 23113 in data 13.02.2008 e CDG-102596 del 16.07.2010 con cui sono stati prorogati i termini di pubblica utilità fissati con le precedenti disposizioni, mai cogniti ai ricorrenti, né comunicati ai sensi dell’articolo 7 della legge 241/1990;

- al piano particellare (già impugnato innanzi a questo Ecc.mo TAR Sardegna) ed agli elenchi dei beni da espropriare per l’esecuzione dei lavori di costruzione della S.S. V. San Simone – San Teodoro 4° lotto; nonché all’avviso di eseguito deposito pubblicato all’Albo pretorio del Comune di San Teodoro dal giorno 25 ottobre 2012 al giorno 9 novembre 2012; nonchè alla pubblicazione di tale avviso sul Bollettino Ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna n. 46 del 25.10.2012;

- all’ordinanza della Prefettura di Nuoro – Ufficio Territoriale del Governo del 26 novembre 2012 con cui è stata disposta l’esecutorietà del piano dei lavori per la costruzione della S.S. V. San Simone – San Teodoro – Quarto Lotto lungo la strada statale n. 131 den.

- alla nota n. 45123-P del 22 novembre 2012 con cui l’ANAS S.p.A., Compartimento della Viabilità della Sardegna ha chiesto l’emissione del decreto di espropriazione degli immobili occorrenti per l’esecuzione dei lavori di costruzione della S.S.V. San Simone – San Teodoro – Quarto Lotto lungo la Strada Statale n. 131 den.; e con cui l’ANAS S.p.A. ha attestato in relazione alle autorizzazioni ai pagamenti diretti delle indennità ed all’avvenuto pagamento delle indennità dovute per legge, a favore delle ditte indicate nell’allegato elenco che fa parte integrante del presente provvedimento.

B) per la restituzione dei terreni occupati abusivamente dall’ANAS S.P.A. (o da soggetto delegato con munus publicum dall’Anas S.P.A. – Consorzio Stabile Infrastrutture) ai sensi e per gli effetti dell’art. 42 bis D.P.R. 327/2001 previa rimessa in pristino dello stato dei luoghi; o per l’acquisizione dei terreni ai sensi dell’articolo 42 bis del D.P.R. 327/2001 (in combinato disposto con l’articolo 23 della legge 2359/1865) o in subordine per il risarcimento del danno per equivalente, ed in ogni caso per il risarcimento dei danni subiti per la perdita di valore del loro terreno ubicato in località San Teodoro (Olbia-Tempio), distinto in catasto rustico al foglio 19 mappale 1377 (273b) per la realizzazione della S.S. 131 Diramazione Centrale Nuorese. Lavori di costruzione della S.S. V.S. Simone – S. Teodoro, lotto 4° (località Terra Padedda).

- nonché (quali titolari del vincolo di cubatura) del terreno in località San Teodoro (Olbia-Tempio), riportato in catasto al foglio 19, mappale 179 (derivato dal mappale 179/a) a vantaggio del loro terreno distinti al foglio 19 mappale 1377 (273b) giusto atto notarile del 26 ottobre 1979 (Rep. 12589) del notaio Gianfranco Giuliani di Olbia) per la realizzazione della S.S. 131 Diramazione Centrale Nuorese. Lavori di costruzione della S.S. V.S. Simone – S. Teodoro, lotto 4° (località Terra Padedda).

C) per il risarcimento per equivalente del danno subito quali titolari del vincolo di cubatura, del terreno in località San Teodoro (Olbia-Tempio), riportato in catasto al foglio 19, mappale 179 (derivato dal mappale 179/a) a vantaggio del loro terreno distinti al foglio 19 mappale 1377 (273b) giusto atto notarile del 26 ottobre 1979 (Rep. 12589) del notaio Gianfranco Giuliani di Olbia) per la realizzazione della S.S. 131 Diramazione Centrale Nuorese. Lavori di costruzione della S.S. V.S. Simone – S. Teodoro, lotto 4° (località Terra Padedda).

D) nonché per l’annullamento di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e collegato anche non cognito;

CON I MOTIVI AGGIUNTI DEPOSITATI IN DATA 20.11.2013:

- della nota dell'Ente Nazionale per le Strade, Compartimento della Viabilità per la Sardegna del 24.5.2000, prot 17119, ad oggetto "Pubblicazione avvio procedimento di approvazione progetto stradale SS 131 DCN 4° e 5° lotto tratta S. Teodoro ed Olbia;

- della nota Ente Nazionale per le Strade, compartimento della Viabilità per la Sardegna ad oggetto “Lavori di costruzione della S.S. “S. Simone – S. Teodoro” 4° lotto notificata al sig. Manueddu Mario e Sanna Anna in data 7.8.2001 dal geom. Luigi Morittu con cui l’ANAS ha comunicato l’immissione negli immobili di proprietà della S.V. il 20.8.2001;

- del verbale di immissione in possesso del 20.8.2001 con cui il geom. Luigi Morittu, come incaricato di svolgere in nome e per conto dell’Ente Nazionale per le Strade,, compartimento per la Viabilità della Sardegna, alla presenza del sig. Manueddu Mario che interviene nella qualità di proprietario, in presenza dei testimoni Pitzalis Mario e Zoroddu Salvatore;

- della nota Ente Nazionale per le Strade, compartimento della Viabilità per la Sardegna, Sezione staccata di Sassari, pratica espropriativa n. 16 ad oggetto “Lavori di costruzione della S.S.V. “S. Simone – S. Teodoro” 4° lotto, sopralluogo per la redazione dello stato di consistenza e la presa di possesso – Stato di consistenza del 20.8.2001, svolto in presenza del sig. Manueddu Mario nella qualità di proprietario;

- della nota ANAS S.p.A. , prot. CDG.0102596-P del 16.7.2010 con cui, ai sensi e per gli effetti del comma 2 dell’articolo 13 della legge n. 2359 del 25.6.1865, il termine per il compimento delle espropriazioni, stabilito con il dispositivo n. 23113 del 13.2.2008 viene prorogato di giorni cinquecento, ovvero sino al 30.11.2011 proprietario;

- della nota ANAS del 3.11.2011, prot. CDG – 0147050-P, con cui ai sensi e per gli effetti del comma 2 dell’articolo 13 della legge n. 2359 del 25.6.1865, il termine per il compimento delle espropriazioni, stabilito con il dispositivo n, 102596 del 16.7.2010 viene prorogato di giorni trecentosessantacinque, ovvero sino al 30.11.2012;

- dell’ordinanza n.95/2010/Area II/OO.PP del 4.1.2010 con cui il Prefetto di Nuoro ha disposto il deposito per 15 giorni negli uffici comunali dell’elenco delle ditte espropriande e del piano parcellare, con individuati gli immobili da espropriare a cura dell’impresa “Consorzio Stabile di Imprese” per conto dell’ANAS di Cagliari per la costruzione della S.S.V. San Simone – San Teodoro 4° lotto lungo la S.S. 131 D.C.N. siti nel territorio di detto Comune;

- della pubblicazione presso l’albo pretorio del Comune di San Teodoro (OT) in data 28.09.2012, pubblicato sul BURAS del 25.10.2012, n.46 dell’elenco delle ditte proprietarie con indicazione, a fianco di ciascun nominativo , dell’immobile che intendesi espropriare e la relativa indennità offerta per l’esproprio, ed il piano particolareggiato di esecuzione, relativi alla costruzione della S.S.V. San Simone – San Teodoro 4° Lotto lungo la S.S. 131 D.C.N. da parte dell’impresa “Consorzio Stabile di Imprese” in nome e per conto dell’ANAS di Cagliari, da eseguirsi secondo il progetto redatto dall’ANAS in base ai decreti dell’amministratore n. 7226 del 27.3.2001, n. 6302 del 12.12.2005 e n. 23313 del 3.2.2008 con i quali vennero approvati i lavori stessi e dichiarati di pubblica utilità, urgenti e indifferibili;

- della nota ANAS – Direzione compartimento, Ufficio per le Espropriazioni ad oggetto “S.S. 131 – Lavori di costruzione della strada a scorrimento veloce “San Simone – San Teodoro” – 4° lotto” Dispositivo di versamento in Cassa DD.PP. delle indennità definitive di esproprio e di occupazione di urgenza, prot CCA-0040699 – P del 23.10.2012;

- della nota del Ministero dell’Economia e delle Finanze – Ragioneria Territoriale dello Stato di Nuoro, avente ad oggetto: “comunicazione di avvenuta costituzione deposito definitivo n. 1206694”;

per la restituzione dei terreni occupati abusivamente dall’ANAS S.p.A. (o dal soggetto delegato con munus publicum dall’ANAS S.p.A. – Consorzio Stabile Infrastrutture) ai sensi e per gli effetti dell’art. 42 bis DPR 327/2001 previa rimessa in pristino dello stato dei luoghi; o per l’acquisizione dei terreni ai sensi dell’art. 42 bis del DPR 327/2001 (in combinato disposto con l’art. 23 della L. 23591865) o in subordine per il risarcimento del danno per equivalente, ed in ogni caso per il risarcimento dei danni subiti per la perdita di valore del loro terreno ubicato in località San Teodoro (Olbia-Tempio), distinto in catasto rustico al foglio 19 mappale 273 per la realizzazione della S.S. 131 Diramazione Centrale Nuorese, lavori di costruzione della S.S. V. San Simone – S. Teodoro, lotto 4° (località Terra Padedda). Nonché (quali titolari del vincolo di cubatura) del terreno in località San Teodoro (Olbia – Tempio), riportato in catasto al foglio 19, mappale 179 (derivato dal Mappale 179/a) a vantaggio del loro terreno distinti al foglio 19 mappale 273 giusto atto notarile del 26.10.1979 (Rep. 12589) notaio Gianfranco Giuliani di Olbia) per la realizzazione della S.S. 132 Diramazione Centrale Nuorese. Lavori di costruzione della strada a scorrimento veloce “San Simone – San Teodoro” – 4° lotto” (località Terra Padedda);

- e per il risarcimento per equivalente del danno subito quali titolari del vincolo di cubatura, del terreno in località San Teodoro (Olbia-Tempio), per la realizzazione della S.S. 131 Diramazione Centrale Nuorese. Lavori di costruzione della S.S. V. S. Simone – S. Teodoro. Lotto 4° (località Terra Padedda);

- nonché per l’annullamento di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e collegato non cognito.

 

 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’ Anas Spa e del Consorzio Stabile Infrastrutture;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 giugno 2014 il dott. Tito Aru e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

 

FATTO

Con atto n. 7226 del 27 marzo 2001 l’ANAS spa - Ente Nazionale per le strade approvava, anche agli effetti della dichiarazione di pubblica utilità, nonché d’urgenza e indifferibilità, il progetto n. 6109 del 3 luglio 2000 relativo ai lavori di costruzione della S.S.V. S. Simone – S. Teodoro, 4° lotto, lungo la SS 131.

Tale opera coinvolgeva anche la proprietà degli odierni ricorrenti sita nel Comune di San Teodoro e distinta in catasto al foglio 9, mappale 273, nonché il terreno di cui al foglio 19 mappale 179 sul quale i medesimi ricorrenti sono titolari del vincolo di cubatura giusto rogito del Notaio Giuliani del 26 ottobre 1979 (Rep. 12589) .

Con il ricorso in esame i ricorrenti espongono di aver avuto occasionalmente notizia dell’iniziativa intrapresa dall’ANAS spa, e di aver avviato con l’ente espropriante una trattativa per addivenire ad una composizione bonaria della determinazione del controvalore del pregiudizio sofferto a causa dell’anzidetto procedimento ablatorio, in relazione al quale l’ANAS spa aveva già proceduto all’occupazione delle aree e alla loro irreversibile trasformazione per effetto della realizzazione di lavori di sbancamento, della costruzione di stradine e dell’allocazione di detriti.

Non essendosi trovato un accordo in sede procedimentale, i ricorrenti hanno quindi proposto la presente impugnazione chiedendo la restituzione dei terreni di loro proprietà previa rimessione in pristino stato dei luoghi, oppure la condanna dell’ANAS spa al risarcimento del danno subito sia con riguardo al valore venale dell’area di loro proprietà, sia con riguardo alla perdita della cubatura di cui avevano la disponibilità in ragione del menzionato atto di vincolo.

Infine, hanno chiesto “…il risarcimento danni da fumus persecutionis in quanto l’ANAS Spa nonostante sia stata più volte diffidata ed abbia mostrato perfino una generica disponibilità alla trattativa, non ha fatto seguire a tali intenzioni alcun comportamento collaborativo ledendo così anche il principio del legittimo affidamento..”.

Con vittoria delle spese del giudizio.

Con ricorso per motivi aggiunti depositato il 2 agosto 2013 i ricorrenti hanno impugnato il decreto di esproprio riguardante il terreno di loro proprietà e i presupposti atti della procedura espropriativa lamentandone l’illegittimità per i seguenti motivi:

Violazione di legge (art. 7 legge n. 241/1990, in combinato disposto con gli artt. 9, 10 e 11 della legge 22.10.1971 n. 865): per la mancata comunicazione dell’avviso di avvio del procedimento espropriativo;

Violazione di legge (art. 3 legge 3 gennaio 1978 n. 1 in combinato disposto con gli artt. 71 e 76 della legge 25 giugno 1865 n. 2359) – Violazione dell’art. 20 della legge 22.10.1971 n. 865 e dell’art. 71 della legge 25 giugno 1865 n. 2359 – Sviamento di potere: per la mancata comunicazione ai ricorrenti della data di immissione in possesso, della rituale compilazione dello stato di consistenza e, comunque, perché l’immissione sarebbe avvenuta allorché il decreto di occupazione aveva perso efficacia;

Violazione di legge (art. 7 legge n. 241/1990) - 1) Violazione di legge (art. 13, comma 5, del DPR n. 327/2001) – Violazione dell’art. 13 della legge n. 2359/1865 – Sviamento di potere – Eccesso di potere per difetto dei presupposti: in quanto la proroga dei termini per il completamento della procedura espropriativa sarebbe illegittima per mancata dimostrazione della sussistenza di cause di forza maggiore che non avrebbero consentiti il rispetto dei termini originariamente fissati;

Eccesso di potere – Cattivo uso del potere – Illegittimità derivata del decreto di esproprio per sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di P.U. - Illegittimità derivata del decreto di esproprio per sopravvenuta inefficacia dell’occupazione d’urgenza - Illegittimità derivata del decreto di esproprio per tardività e illegittimità delle proroghe – Violazione dell’art. 23 della legge n. 2359/1865;

Eccesso di potere per erroneità e difetto dei presupposti – Carenza ed omissione di istruttoria – Violazione del principio di buon andamento, trasparenza e imparzialità nell’agire della P.A. – Eccesso di potere per sviamento: in quanto il provvedimento di esproprio sarebbe intervenuto dopo che l’amministrazione aveva avviato con i ricorrenti trattative sfociate anche in un sopralluogo in contraddittorio al fine di una definizione bonaria della vicenda;

Violazione di leggge – Sviamento di potere – Violazione dell’art. 40, comma 1 e 2, del DPR n. 327/2001 in combinato disposto con l’art. 5 bis, comma 3 e 4, del D.L. n. 333/1992, convertito con modifiche con legge n. 359/1992 – Violazione dell’art. 16 della legge n. 865/1971 come sostituito dall’art. 14 della legge n. 10/1977 – Violazione dell’art. 1 della Convenzione di diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali – Violazione dell’art. 117 Cost., e degli artt. 42, comma 3, e 3 Cost.: in quanto secondo i ricorrenti i decreti in questione determinerebbero un’indennità espropriativa irrisoria rispetto al danno patito..

Concludevano quindi i ricorrenti chiedendo l’annullamento degli atti impugnati e riproponendo le richieste risarcitorie di cui all’atto introduttivo del giudizio, se del caso previa nomina di un CTU per la determinazione del valore dell’area.

Per resistere al ricorso si è costituito l’ANAS Spa che il 13 settembre 2013 ha depositato gli atti del procedimento avviato fin dal 23 maggio 2000 con la pubblicazione su un quotidiano locale (La Nuova Sardegna) e su un quotidiano nazionale (La Repubblica) dell’avviso di avvio del procedimento per la realizzazione del predetto progetto stradale.

Si è altresì costituito in giudizio il Consorzio Stabile Infrastrutture che dopo aver dichiarato il proprio difetto di legittimazione passiva ne ha chiesto nel merito il rigetto, vinte le spese.

Con 2° ricorso per motivi aggiunti i ricorrenti hanno replicato alle argomentazioni delle controparti ulteriormente illustrando le censure proposte anche con riguardo agli atti versati nel fascicolo di causa.

In vista dell’udienza di trattazione le parti hanno depositato memorie con le quali hanno insistito nelle rispettive conclusioni.

Alla pubblica udienza del 4 giugno 2014, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

L’infondatezza nel merito del ricorso consente al Collegio di prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari sollevate dalle parti resistenti.

Come esposto in narrativa, la vicenda in esame prende le mosse dall’atto n. 7226 del 27 marzo 2001 col quale l’ANAS spa - Ente Nazionale per le strade approvava, anche agli effetti della dichiarazione di pubblica utilità, nonché d’urgenza e indifferibilità, il progetto n. 6109 del 3 luglio 2000 relativo ai lavori di costruzione della S.S.V. S. Simone – S. Teodoro, 4° lotto, lungo la SS 131.

Tale opera, infatti, coinvolgeva anche la proprietà degli odierni ricorrenti sita nel Comune di San Teodoro e distinta in catasto al foglio 9, mappale 273, nonché il terreno di cui al foglio 19 mappale 179 sul quale i medesimi ricorrenti sono titolari del vincolo di cubatura giusto rogito del Notaio Giuliani del 26 ottobre 1979 (Rep. 12589).

Occorre in primo luogo esaminare la censura relativa all’asserita illegittimità della predetta dichiarazione di pubblica utilità ed alla conseguente illegittimità dell’intera procedura espropriativa posta in essere dall’amministrazione intimata.

Sostengono infatti i ricorrenti che tale atto di approvazione del progetto non sarebbe stato preceduto dall’avviso di inizio del procedimento, con conseguente pregiudizio delle loro garanzie procedimentali.

In punto di fatto il Collegio rileva che, come si ricava dalle difese dell’amministrazione, l’ANAS ha proceduto il 23 maggio 2000 alla pubblicazione dell’avviso ex art. 7 della legge n. 241/1990 di avvio del procedimento di approvazione del progetto stradale per cui è causa mediante inserzione su un quotidiano locale (La nuova Sardegna) e su un quotidiano nazionale (La Repubblica).

Nell’assunto dei ricorrenti tale modalità di comunicazione sarebbe tuttavia insufficiente e comunque invalidante in quanto, per giurisprudenza pacifica, l'approvazione del progetto di opera pubblica che - anche implicitamente - rechi la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza di un’opera, dev’essere preceduta dal previo avviso comunicato direttamente al proprietario dell’area interessata dal relativo procedimento.

Il rilievo non è decisivo.

Come si ricava agevolmente dagli atti del giudizio, l’iter del procedimento ablatorio per cui è causa si è svolto, tra l’altro, mediante scambi epistalari, contatti, sopralluoghi congiunti tra l’amministrazione procedente e i ricorrenti.

Questi ultimi, quindi, hanno compiutamente potuto esprimere il loro punto di vista dopo aver preso atto della posizione assunta dall’ente stradale.

Le esigenze di garanzia procedimentale sottese dalla disposizione invocata dai ricorrenti risultano dunque ampiamente salvaguardate, risultando per tabulas che l’Autorità procedente ha dato ampio spazio alle istanze illustrative e chiarificatrici dei ricorrenti.

Trova pertanto applicazione il consolidato orientamento giurisprudenziale, dal quale il Collegio non ravvisa motivo per discostarsi, in punto di interpretazione dell’art. 7 cit. posto a fondamento della censura in esame.

La disposizione sull’avviso di inizio del procedimento, infatti, dev’essere interpretata alla luce del successivo art. 21 octies, comma 2, legge n. 241/1990 che impone al giudice di valutare il contenuto sostanziale del provvedimento e di non annullare l'atto nel caso in cui le violazioni formali non abbiano inciso sulla legittimità sostanziale del medesimo.

In altri termini, la mancanza del predetto avviso non è causa di annullamento degli atti impugnati nel caso in cui il loro contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto stabilito quand'anche detto avviso avesse consentito al privato un'ulteriore fase partecipativa.

Ebbene, nel caso in esame, come si vedrà, l’ANAS ha fondato le sue argomentazioni su elementi obiettivi che non avrebbero potuto avere esito differente neppure con un ulteriore apporto procedimentale dei ricorrenti.

Va ricordato, infatti, che l’intervento per cui è causa costituisce il completamento di una rete viaria di primaria importanza in parte già esistente e in parte di nuova realizzazione, restando la decisione dell’amministrazione, in ordine alla localizzazione dell’opera, sostanzialmente vincolata dalla pregressa realizzazione degli interventi già completati.

Resta dunque confermata la sostanziale inutilità di una rinnovazione del procedimento a meri fini partecipativi giacché la stessa non potrebbe che sfociare in un provvedimento di contenuto identico a quello per cui è causa.

Sul punto appare ampiamente condivisibile il più recente orientamento giurisprudenziale, cristallizzato nella recente sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, 27 febbraio 2012 n. 1081, laddove si afferma, tra l’altro, come “…i generali principi di conservazione dell’atto e di strumentalità delle forme inducano a generalizzare la portata dell’istituto dell’illegittimità non invalidante di cui all’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241 del 1990” (in tal senso vedi: Cons. Stato, VI, 11 maggio 2011, n. 2795; V, 19 giugno 2009, n. 4031; 14 aprile 2008, n. 1588), e ciò anche per evitare che la prevalenza di considerazioni procedimentali porti l’amministrazione alla scelta (antieconomica e contrastante con il principio di efficienza) di dover riavviare un procedimento i cui esiti siano ab initio scontati”.

Ed invero, la disposizione ora richiamata, introducendo nell’ordinamento la categoria dei vizi c.d. non invalidanti, non determina la degradazione del vizio di legittimità in mera irregolarità, né costituisce una fattispecie esimente, ma prevede un’ipotesi di non annullabilità dell’atto a causa di valutazioni attinenti al suo contenuto, effettuate ex post dal giudice e concernenti il fatto che risulta accertato inequivocamente che i ricorrenti non potrebbe ricevere alcuna utilità dall’accoglimento del ricorso per la sussistenza di tale vizio (cfr: Cons. Stato, VI, 17 gennaio 2011, n. 256).

Nel caso di specie, non può quindi non operare l’art. 21 octies della legge n. 241/1990, per il quale non è annullabile, per sostanziale inutilità dell’apporto partecipativo del privato, il provvedimento adottato dall’amministrazione in violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 in caso di impossibilità di adozione un provvedimento di contenuto diverso.

Di qui, per quanto sopra, la reiezione del motivo.

Con la seconda censura si contesta, sotto diversi profili la legittimità del decreto di occupazione.

In primo luogo il Collegio rileva che, per giurisprudenza costante dalla quale non si ravvisano motivi per discostarsi, rispetto al decreto di occupazione d’urgenza “L'Amministrazione espropriante non deve dare avviso di inizio del procedimento diretto all'emanazione dei decreti di occupazione d'urgenza e di esproprio. Tali provvedimenti, infatti, si pongono rispetto alla dichiarazione di pubblica utilità in posizione servente meramente esecutiva, sicché nessun serio apporto collaborativo si potrebbe utilmente immaginare recato dal privato espropriando” (da ultimo: Consiglio Stato , sez. VI, 02 marzo 2011 , n. 1312).

In secondo luogo si osserva che il decreto del Prefetto della Provincia di Nuoro n. 490 del 21 maggio 2001 è stato notificato dal geom. Luigi Morittu, delegato all’espletamento delle pratiche espropriative, al sig. Mario Manueddu con raccomandata ricevuta dal destinatario l’8 agosto 2001, unitamente alla nota con la quale si comunicava che il 20 agosto 2001 si sarebbe proceduto all’immissione nel possesso del bene.

In tale data, alla presenza del predetto Mario Manueddu, si è proceduto alla redazione dello stato di consistenza e alla redazione del verbale di immissione in possesso (vedi allegati 11b e 12 delle produzioni dell’amministrazione del 13 settembre 2013).

Con l’impugnazione aggiuntiva i ricorrenti contestano la legittimità dell’intera operazione sopra descritta in quanto la stessa non si sarebbe svolta nei confronti dei legittimi proprietari dell’immobile, sostenendo altresì che il sig. Mario Manueddu non avrebbe avuto alcun titolo a rappresentare la proprietà.

Nella prospettazione dei ricorrenti, inoltre, la mancata rituale immissione in possesso nel termine di 3 mesi dall’emissione del decreto di occupazione d’urgenza l’avrebbe reso inefficace, con conseguente illegittimità dell’immissione in possesso da parte dell’ANAS in quanto priva di un titolo giustificativo.

L’argomento è privo di rilievo.

Premesso che il decreto prefettizio è del 21 maggio 2001 e l’immissione in possesso si è tempestivamente svolta il 20 agosto 2001, anche se fosse effettivamente accertato che il sig. Manueddu, che dalle difese dell’amministrazione risulta aver dichiarato in quella sede di rappresentare la proprietà, non avesse avuto alcun titolo al riguardo, non può ritenersi che la mancata partecipazione del proprietario all’atto della immissione in possesso e della redazione dello stato di consistenza assuma un effetto invalidante dell’intera procedura espropriativa.

Ed invero l’effetto di tali atti è essenzialmente quella di cristallizzare, a soli fini indennitari, l’effettiva ampiezza e la situazione dei soprassuoli dell’area da espropriare, ben potendosi dunque, in caso di contestazione, far valere davanti al giudice competente eventuali errori od omissioni.

Inoltre nelle stesse norme invocate dai ricorrenti (art. 3 legge n. 1/1978) tale eventualità è espressamente prevista dal legislatore (3° comma) laddove si dispone che “Detto verbale deve essere redatto in contraddittorio con il proprietario o, in sua assenza, con l'intervento di due testimoni che non siano dipendenti dell'espropriante o del concessionario; al contraddittorio sono ammessi il fittavolo, il mezzadro, il colono o il compartecipante”.

E nel caso di specie risulta che l’immissione in possesso sia avvenuta proprio alla presenza di due testimoni, puntualmente indicati nel verbale in atti, restando dunque priva di pregio la censura in esame.

Con il 3° motivo dell’impugnazione aggiuntiva i ricorrenti sostengono ancora che il decreto di esproprio sarebbe tardivo rispetto ai termini entro i quali doveva essere adottato e che, comunque, la proroga di questi ultimi sarebbe illegittima per mancata dimostrazione della sussistenza di cause di forza maggiore che non avrebbero consentiti il rispetto dei termini originariamente fissati.

Anzitutto si rende necessario ripercorrere la sequenza degli atti per verificarne la ritualità.

La dichiarazione di P.U. è del 27 marzo 2001 e, ai sensi dell’art. 13 della legge n. 2359/2359, fissava in 1800 giorni il termine per il compimento delle espropriazioni.

Il termine veniva quindi a scadere il 1° marzo 2006.

Con atto n. 6302 del 12.12.2005, il termine veniva prorogato di 900 giorni.

Esso quindi veniva a scadere il 17 agosto 2008.

Col successiva atto n. 23113 del 13.2.2008 veniva disposta un’ulteriore proroga di 700 giorni, sicché il termine finale veniva fissato al 18 luglio 2010.

Con nota n. 102596 del 16.7.2010, veniva disposta la proroga del termine di altri 500 giorni, fino al 30.11.2011.

Tale termine infine ulteriormente prorogato di 365 giorni con nota n. 147050 del 3.11.2011, e dunque fino al 30.11.2012.

Il decreto di esproprio è stato adottato il 27 novembre 2012, dunque tempestivamente rispetto al termine finale indicato (a nulla rilevando la circostanza rilevata di ricorrenti che l’ultima proroga intervenuta non sia stata espressamente richiamata nell’epigrafe del provvedimento espropriativo), così come dalla sequenza procedimentale riportata risultano tempestive tutte le proroghe dei termini medio tempore intervenute, rivelandosi dunque infondata la contestazione di tardività proposta dai ricorrenti.

Quanto al contestato difetto dei presupposti per la disposta proroga, ritiene il Collegio che dalla motivazione dei provvedimenti di proroga sopra ricordati risultino chiaramente, seppur espresse in forma sintetica, le ragioni di forza maggiore che hanno determinato il protrarsi del termine per il completamento della procedura espropriativa, sostanzialmente riconducibili alla complessità dell’opera da realizzare, al succedersi delle imprese esecutrici e alle difficoltà amministrative nella redazione dei frazionamenti, e tenuto conto della pluralità di procedure che hanno accompagnato la realizzazione della rete viaria.

Sempre ad avviso dei ricorrenti i predetti atti di proroga sarebbero illegittimi in quanto con essi l’ANAS si sarebbe limitata a prorogare i termini per il completamento delle espropriazioni senza prorogare anche quelli fissati per il completamento dei lavori.

L’argomento non è decisivo.

Come detto il termine per il completamento delle espropriazioni è stato ritualmente prorogato dall’ANAS, e rispetto ad esso il decreto di esproprio è intervenuto tempestivamente.

Quanto all’intervenuta scadenza e alla mancata proroga del termine per il completamento dei lavori, la stessa non inficia la legittimità del provvedimento acquisitivo adottato, trattandosi di un termine di natura ordinatoria con funzione meramente acceleratoria della procedura ablativa, onde la sua scadenza non comporta di per sé l'invalidità della procedura seguita.

Sempre nell’ambito di questo articolato motivo i ricorrenti lamentano la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 per il mancato invio dell’avviso di inizio del procedimento con riguardo agli atti di proroga dei termini della procedura espropriativa.

Ai fini della reiezione della censura è sufficiente il richiamo alle argomentazioni sopra esposte con riguardo al motivo sub 1) con riguardo all’interpretazione giurisprudenziale dell’art. 7 citato.

Di qui la reiezione anche di tale censura.

Con il 4° motivo i ricorrenti sostengono l’illegittimità in via derivata del provvedimento di esproprio per effetto della sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di P.U. per effetto dell’illegittimità, per i diversi profili illustrati, delle proroghe dei termini sopra richiamate, ma ovviamente la reiezione delle censure proposte avverso tali ultimi atti comporta il rigetto del motivo.

Con il 5° motivo i ricorrenti lamentano la violazione del principio di buon andamento, trasparenza e imparzialità nell’agire della P.A. in quanto il provvedimento di esproprio sarebbe intervenuto dopo che l’amministrazione aveva avviato con i ricorrenti trattative, sfociate anche in un sopralluogo in contraddittorio, al fine di una definizione bonaria della vicenda, mentre invece alla fine l’ANAS si sarebbe improvvisamente determinata all’adozione del provvedimento acquisitivo.

Il motivo è del tutto privo di pregio, non potendosi sostenere che la mancata conclusione, per ragioni di ordine essenzialmente economico in ordine al valore da attribuire al bene, di trattative intercorse con i privati proprietari per la definizione bonaria dell’acquisizione di un’area necessaria alla realizzazione di un’opera pubblica possa precludere all’amministrazione procedente – al di là di eventuali profili di responsabilità pre-contrattuale nella specie ictu oculi insussistenti - di utilizzare gli strumenti acquisitivi pubblicistici previsti dall’ordinamento, non restando tale strada ovviamente preclusa dal fatto di aver inizialmente tentato di addivenire ad un accordo con i soggetti incisi dall’azione amministrativa.

Con l’ultimo motivo i ricorrenti sostengono che i decreti in questione determinerebbero un’indennità espropriativa irrisoria rispetto al danno patito, in spregio al quadro normativo nazionale e comunitario di riferimento, rendendosi eventualmente necessaria la nomina di un CTU per la determinazione del valore dell’area.

In relazione a tale profilo d’impugnazione il Tribunale deve tuttavia dichiarare il proprio difetto di giurisdizione, restando ferma la giurisdizione del giudice ordinario per le questioni riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa.

In conclusione, quindi, per tutte le suesposte considerazioni, il ricorso va dichiarato in parte inammissibile per difetto di giurisdizione e per il resto va respinto perché infondato.

Sussistono nondimeno giusti motivi per compensare tra le part le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile per difetto di giurisdizione e per il resto lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2014 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Maggio, Presidente FF

Tito Aru, Consigliere, Estensore

Antonio Plaisant, Consigliere

 

 

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

 

 

 

 

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 14/07/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)