N. 06080/2014REG.PROV.COLL.

N. 01964/2014 REG.RIC.

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1964 del 2014, proposto da: 

Comune di San Vitaliano, in persona del Sindaco pro tempore,rappresentato e difeso dall'avv. Francesco Di Lorenzo,con domicilio eletto presso l’avv. Giancarlo Viglione in Roma, Lungotevere dei Mellini, 17; 

contro

Emilia Bevilacqua, rappresentata e difesa dagli avv.ti Francesco Gimigliano, Edoardo Gimigliano, con domicilio eletto presso l’avv. Francesco Barbieri in Roma, Via Tarvisio, 1; 

nei confronti di

Società CISVI scrl, rappresentata e difesa dagli avv.ti Andrea Scuderi, Elena Leone, con domicilio eletto presso il primo,in Roma,Via Stoppani N.1; 

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CAMPANIA - NAPOLI: SEZIONE V n. 00278/2014, resa tra le parti, concernente risarcimento danni in relazione a procedura di ampliamento cimitero comunale

 

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Emilia Bevilacqua e di Società CISVI Scrl;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2014 il Cons. Andrea Migliozzi e uditi per le parti gli avvocati Francesco Di Lorenzo e Edoardo Gimigliano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

 

FATTO

La sig.ra Emilia Bevilacqua, proprietaria di terreni siti in Comune di San Vitaliano, riportati in catasto al foglio 5, particelle 59 e 278, interessati da un progetto prima e dai lavori poi di ampliamento del cimitero del predetto Comune, adiva il TAR della Campania per veder dichiarare il proprio diritto al risarcimento dei danni derivanti dalla mancata adozione del decreto di esproprio nei termini fissati dalla legge.

L’adito Tribunale amministrativo con sentenza n.3960/2012 accoglieva la domanda di risarcimento per equivalente con l’ordine agli enti intimati soccombenti, il Comune di San Vitaliano e la CISVI scrl, soggetto concessionario del lavori, di raggiungere un accordo per la determinazione della somma da corrispondere alla ricorrente a titolo di risarcimento danni per la protratta illegittima occupazione dei terreni de quibus

All’uopo il primo giudice aveva altresì cura di indicare i criteri in base ai quali pervenire alla determinazione del valore delle aree interessate per il concreto calcolo del danno risarcibile

La sig.ra Bevilacqua quindi proponeva innanzi al TAR ricorso volto ad ottenere l’esecuzione della predetta sentenza n.3960/2012 e in sede del relativo giudizio, con ordinanza n.2116/2013 veniva disposta l’espletamento di un consulenza tecnica d’ufficio per la quantificazione dei danni a vario titolo provocati al bene espropriato al fine della stima del bene e del risarcimento dei danni.

Quindi il giudice di primo grado con sentenza n.278/2014, dopo aver condiviso le risultanze della CTU “per come coerente con i criteri dettati dal Tribunale e con la peculiarità del caso concreto”, accoglieva il ricorso per l’ottemperanza e condannava il Comune di San Vitaliano a provvedere al risarcimento dei danni, da liquidarsi nella misura quantificata dalla consulenza tecnica d’ufficio (823.585,94 oltre interessi legali) e con la previsione della nomina di un Commissario ad acta che provvedesse in luogo dell’Amministrazione in ipotesi di perdurante inadempienza.

Il Comune di San Vitaliano ha impugnato tale decisum, ritenuto errato ed ingiusto, deducendo a sostegno del proposto gravame i seguenti motivi:

1) error in iudicando - violazione e falsa applicazione di legge (art.42 bis del DPR n.327/2001; artt.822 e ss codice civile; art.36 bis d.l. 223/2006 convertito in legge 248/2006; art.7 R.U.E.C. Comune di San Vitaliano; artt. 112 e ss c.p.a.; artt3 e 21 septies legge 241/90, art.97 Cost.) - difetto di istruttoria;

2) Error in iudicando - violazione e falsa applicazione di legge (art.42 bis DPR n.327/2001; art.36 d.l. 223/2006 convertito in legge n.248/2006; art.7 RUEC Comune di San Vitaliano; art.112 e ss c.p.a., art. 7 legge 241/90; art.97 Cost.), sotto altro profilo;

3) Error in iudicando - Violazione e falsa applicazione di legge (art.42 bis DPR n.327/2001; art.822 codice civile; art.112 c.p.a.; art. 3 e 21 septies legge n.2412/90; art.97 cost.) - difetto di istruttoria;

4) error in iudicando - violazione e falsa applicazione di legge (artt.13 e 42 bis del DPR n.327/2001; artt. 122 e ss c.p.a; artt.3 e 21sepies legge n.241790, art.97 Cost.) - difetto di istruttoria;

5) difetto di giurisdizione - error in iudicando - violazione e falsa applicazione di legge (art.42 bis, 53,54 e55 DPR n.327/2001; artt. 12 e ss c.p.a.; art.3 e 21 septies legge n.241/90; art.97 cost.) - difetto di istruttoria;

6) error in iudicando - violazione e falsa applicazione di legge (artt.112 e ss c.p.a; artt. 3 e 21 septies legge n.2412/90; art.97 Cost.).

Si è costituita in giudizio la sig.ra Emilia Bevilacqua che ha contestato la fondatezza dell’appello, opponendosi altresì alla richiesta di verifiche istruttorie pure formulate dalla parte appellante.

Intanto CISVI scrl, società cooperativa responsabilità limitata, titolare come da relativa convenzione della concessione di costruzione e gestione amministrativa dell’ampliamento del cimitero, si è costituita in giudizio con atto contenente controricorso ed appello incidentale.

Quest’ultimo rimedio è stato prodotto in via subordinata in relazione al motivo di appello principale con cui il Comune di San Vitaliano rivendica la solidarietà nell’obbligo risarcitorio con CISV, deducendosi al riguardo il difetto di legittimazione passiva della Società concessionaria.

Le parti hanno prodotto, ad ulteriore illustrazione delle loro tesi, memorie difensive anche di replica.

Alla camera di consiglio del 25 novembre 2014 la causa viene introitata per la decisione

DIRITTO

Ai fini di un corretto approccio alle problematiche giuridiche qui in rilievo,appare utile precisare la portata e i limiti del thema decidendum.

Oggetto di contestazione giudiziale in questa sede è la sentenza n.278/2014 con cui il TAR della Campania ha accolto un ricorso volto ad ottenere l’ottemperanza di una decisione di merito dello stesso Tribunale, la n.3960/2010, recante la condanna del Comune di San Vitaliano e del soggetto concessionario delle opere (CISVI) al risarcimento del danno per equivalente derivante da una adottata illegittima procedura espropriativa dei terreni di proprietà della attuale appellata, sig.ra Emilia Bevilacqua, interessati dai lavori di ampliamento del cimitero comunale.

Il primo giudice con il decisum di ottemperanza ha dapprima sancito la perdurante elusione della sentenza di merito n.3960/2012 per poi procedere alla determinazione del danno risarcibile per equivalente dovuto alla proprietaria dei beni illegittimamente ablati (per una superficie di mq 3.887,21) assumendo alla base della determinazione del valore venale dei terreni de quibus le risultanze della CTU che ha qualificato l’area in questione come terreno edificabile.

Il Tar ha altresì provveduto ai fini della concreta corresponsione degli importi monetari riconosciuti a titolo di risarcimento, in adesione al criterio estimativo utilizzato dalla CTU, a calcolare i vari importi dovuti a titolo di danno patrimoniale, danno non patrimoniale e indennizzo del 5% per occupazione illegittima, indicando la somma complessiva di euro 823.585,94 oltre gli interessi legali.

L’appellante Comune, in particolare con le censure di violazione e falsa applicazione di legge e di eccesso di potere per difetto di istruttoria di cui ai primi due mezzi d’impugnazione contesta la quantificazione dei danni operata dal primo giudice rilevando la erroneità delle statuizioni rese al riguardo e precisamente rileva:

a) la erroneità del criterio per l’individuazione del valore venale del bene, ravvisato dal CTU nella edificabilità dei suoli di che trattasi, quale dato altrettanto erroneamente fatto proprio dal giudice in sede di ottemperanza;

b) il “disprezzo” dei criteri di stima del valore venale dei beni come indicati nella sentenza di merito e nella stessa ordinanza che ha disposto l’espletamento della CTU.

Contesta poi l’appellante Comune, con il sesto motivo di gravame la fondatezza della impugnata sentenza nella parte in cui il Tar ha condannato esclusivamente il Comune a risarcire i danni in questione, in contrasto con il decisum di merito che ha indicato quale corresponsabile anche CISVI.

In via preliminare va data precedenza nella trattazione dell’ordo quaestionum, al motivo di gravame con cui l’appellante principale contesta l’impugnata sentenza nella parte in cui condanna esclusivamente il Comune al pagamento dei danni da risarcire in favore della sig.ra Bevilacqua, tenuto conto che la Società CISVI ha proposto in relazione unicamente a tale motivo appello incidentale volto a far dichiarare sul punto il proprio difetto di legittimazione passiva.

I dedotti profili di doglianza meritano positivo apprezzamento.

Invero,il Collegio deve qui ribadire l’orientamento più volte affermato da questa Sezione (cfr, ex multis, decisione 28/1/2011 n.676) secondo cui sussiste responsabilità solidale per i danni cagionati all’espropriato per occupazione illegittima tra la P.A. e il soggetto delegato allo svolgimento delle procedure espropriative.

Nella specie CISVI, in virtù di apposita convenzione, risulta incaricata oltreché della progettazione, esecuzione delle opere di ampliamento del cimitero, della dislocazione delle risorse economiche e (circostanza decisiva) delle occupazioni.

Se così è, correttamente il Tar in sede di decisione di merito ha sancito la responsabilità del concessionario unitamente a quella del Comune e non si comprende poi perché lo stesso giudice in sede di ottemperanza abbia individuato come soggetto tenuto al risarcimento unicamente l’Amministrazione locale.

Questo comporta che l’appello incidentale proposto da CISVI, in quanto infondato, va respinto.

Il Collegio ritiene altresì che le questioni relative alla determinazione del valore venale del bene assumono importanza fondamentale nell’ambito del giudizio volto alla quantificazione del danno da ristorare in favore della sig.ra Bevilacqua, di talché occorre pronunciarsi in via prioritaria in ordine alla fondatezza o meno dei mezzi di gravame che mettono in discussione i capi della sentenza riguardanti la questione

Ciò detto, se risulta acquisita la circostanza di fatto e di diritto circa l’an del danno da risarcirsi in favore della sig.ra Emilia Bevilacqua per effetto della illegittima occupazione dei suoli di sua proprietà, altrettanto non può dirsi per il quantum del disposto ristoro, come calcolato dal Tar, risultando al riguardo condivisibili sia pure nei sensi e limiti che di seguito si vanno ad esporre le critiche sollevate dall’Amministrazione appellante con i primi due mezzi di gravame specificatamente rivolte nei confronti delle osservazioni e conclusioni assunte dal primo giudice in ordine ai criteri a mezzo dei quali determinare il valore venale dei terreni e il correlato calcolo del danno risarcibile.

Prima di esaminare il merito della relativa quaestio iuris, occorre doverosamente osservare come l’art.35 comma 2 del dlgs 31/3/1998 n.80 poi sostanzialmente trasfuso nell’art.34 comma 4 c.p.a. consente al giudice amministrativo di procedere alla individuazione dei criteri per la liquidazione del danno, essendo preclusa un condanna generica limitata all’an debeatur (Cons Stato Sez. IV 4/4/2012 n.2102; idem 21/6/2010 n.3876).

Occorre a questo punto stabilire il valore venale del bene a far data dalla scadenza del termine di occupazione legittima.

Al riguardo il primo giudice ha effettuato un calcolo che è stato ricavato, in adesione alle risultanze della disposta ed espletata CTU, rapportando il valore venale al criterio della edificabilità delle aree de quibus, evidenziando in particolare in capo ai terreni in questione una capacità edificatoria “ cimiteriale”, con le relative “potenzialità”

Ora la commisurazione del valore venale operata sulla base del suddetto criterio di stima dei beni in questione non appare esatta, dovendo essere corretta nei sensi che seguono.

Invero ai fini della quantificazione del danno derivante alle aree qui in rilievo per effetto della occupazione sine titulo verificatasi a danno della proprietaria de terreni occorre che il valore venale sia quello desumibile dalla destinazione urbanistica dell’immobile come impressa dalle scelte di pianificazione territoriale.

In particolare, per la determinazione del valore dei beni occorre fare riferimento alla classificazione inserita negli strumenti urbanistici al momento dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio (Cass. Sez I 4/6/2010 n.13615; idem 376/2010 n.13461 e 15 luglio 2009 n. 16531) non potendo la natura edificabile essere supposta e neppure essere collegata alla prevista realizzazione dell’opera pubblica per cui è causa (nella specie l’ampliamento del cimitero)

Siffatta regola si pone in perfetta consonanza con i principi che informano l’attività espropriativa, secondo cui il diritto al giusto indennizzo da parte del titolare dei diritti dominicali esistenti sul suolo ablato deve essere rapportato necessariamente al valore degli immobili come desunto dal loro stato e dalle condizioni esistenti al tempo dell’espropriazione (Cons. Stato Sez. IV 2/12/2013 n. 5734; idem 4/12/2013 n.5773).

Risulta, come pacificamente ammesso in causa che i terreni di cui alle suindicate particelle di proprietà dell’appellata sig.ra Bevilacqua erano comprese in “area di rispetto cimiteriale”in cui non è ammessa edificazione per qualsiasi destinazione d’uso e sugli stessi “erano praticate colture in maggioranza patate ed in piccola parte fagiolini” come da verbale di consistenza redatto l’11 /05/2004”.

I terreni in questione interessati dalla procedura ablatoria non hanno mai posseduto la destinazione a vocazione edificatoria né in sostanza né potenzialmente, essendo contrassegnati da un vincolo assoluto di inedificabilità e in ragione della descrizione delle condizioni d’uso ivi rilevate appare verosimile o quanto meno ragionevole attribuire agli stessi al momento dell’apposizione del vincolo urbanistico all’esproprio, la destinazione d’uso agricolo.

Ne deriva necessariamente che non è possibile attribuire ai fini della determinazione del valore venale quello coincidente (come erroneamente ha fatto il Tar) con una vocazione edilizia dei terreni ai fini edificatori cimiteriali, che è tipologia di edificabilità comunque non validamente applicabile (esiste una edilizia cimiteriale se ed in quanto una tale funzione è data dall’Amministrazione, ma non può desumersi una capacità edilizia ex se).

In tali sensi i profili di doglianza dedotti in ordine alla determinazione del valore venale dei beni di che trattasi e ai conseguenti calcoli di quantificazione del danno risarcibile appaiono meritevoli di positivo apprezzamento risultando le osservazioni statuizioni rese dal primo giudice inficiate dal vizio dell’error in iudicando fondatamente dedotto dall’appellante Comune.

Naturalmente, ai fini di una esatta quantificazione dei danni derivanti dalla illegittima procedura espropriativa ai suoli in questione, occorre disporre appositi accertamenti tecnici, mediante lo strumento della verificazione in cui si terrà conto, ferma restando la qualificazione urbanistica e destinazione legale sopra indicata dei terreni in contestazione, degli altri criteri di determinazione del valore dei beni, come indicati nella sentenza di merito, la n. 3960/2012 dello stesso Tar (consistenza delle aree, durata dell’occupazione,valori di mercato di fondi attigui aventi la stessa destinazione urbanistica e destinazione d’uso, medesime connotazioni morfologiche, secondo un criterio sintetico- comparativo e ogni altro criterio utile e ragionevole che possa servire quale elemento complementare di valutazione).

E’ il caso peraltro di far presente che sempre ai fini della commisurazione del danno si dovrà distinguere e tener presente, da una parte il danno da perdita di proprietà e il danno da mancato uso da calcolarsi nella misura del 5% del valore, come sopra parametrato, giusta il meccanismo forfettario introdotto dall’art.42 bis del DPR n.327/2001 all’indomani della intervenuta declaratoria di incostituzionalità dell’art. 43 del suindicato Testo Unico sulle espropriazioni

Si dispone, ai sensi dell’art.66 c.p.a. una verificazione da espletarsi a cura del Dirigente (o funzionario dal medesimo all’uopo delegato) dell’Agenzia del Territorio di Napoli competente per i terreni ricadenti nel Comune di San Vitaliano perché proceda all’effettuazione delle operazioni di determinazione concreta del valore dei beni immobili in discussione e di calcolo del risarcimento da riconoscere alla proprietaria degli stessi

All’esito delle operazioni peritali,da effettuarsi in contraddittorio tra le parti (Comune di San Vitaliano, CISVI scrl e sig.ra Emilia Bevilacqua) che potranno farsi rappresentare da tecnici di loro fiducia, il verificatore redigerà apposita relazione con la documentazione allegata che avrà cura di depositare presso la Segreteria di questo Consiglio di Stato nel termine di 60 (sessanta) giorni dalla data di notificazione e/o comunicazione in via amministrativa della presente decisione all’Organismo verificatore.

Si dispone altresì che venga corrisposto al Dirigente suindicato o suo delegato, un anticipo sul compenso dovuto per l’incarico di quo a cura del Comune di San Vitaliano nella misura di euro 1.500,00 (millecinquecento) da corrispondersi a seguito dell’accettazione dell’incarico stesso.

Fissa per il prosieguo della trattazione della causa, relativamente a tutte le restanti questioni dedotte col ricorso in appello all’esame, ivi comprese quelle inerenti l’addebito e la liquidazione delle spese del giudizio qui instaurato, l’udienza pubblica del 9 giugno 2015.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), così dispone:

a) rigetta l’appello incidentale proposto da CISVI srcl;

b) accoglie parzialmente nei limiti di cui in motivazione l’appello principale proposto dal Comune di San Vitaliano e, per l’effetto, riforma in parte qua l’impugnata sentenza, con conseguente rigetto del ricorso di prime cure per la parte relativa;

c) dispone ai sensi dell’art.66 c.p.a. verificazione volta alla stima del valore venale dei suoli per cui è causa nonché alla quantificazione del risarcimento dovuto in ragione della occupazione sine titulo dei terreni de quibus, da espletarsi a cura del Dirigente (o funzionario delegato) dell’Agenzia del Territorio di Napoli con le modalità e i tempi indicati in narrativa e nell’osservanza dei criteri di carattere generale descritti in motivazione

Spese e competenze del doppio grado del giudizio, ivi comprese quelle inerenti l’espletamento dei disposti incombenti istruttori, al definitivo.

Fissa per il prosieguo della trattazione della causa l’udienza pubblica del 9 giugno 2015

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Manda alla Segreteria per la trasmissione della presente sentenza alle parti processuali nonché all’Agenzia del Territorio di Napoli.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2014 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Numerico, Presidente

Nicola Russo, Consigliere

Raffaele Greco, Consigliere

Andrea Migliozzi, Consigliere, Estensore

Giulio Veltri, Consigliere

 

 

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

 

 

 

 

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 11/12/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)