Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), sentenza n. 2815 del 2 aprile 2025, sugli atti unilaterali d’obbligo

MASSIMA

L’atto unilaterale d'obbligo non è dotato di un'autonoma efficacia negoziale, ma è destinato a far parte - come una sorta di elemento accidentale - del contenuto del provvedimento al quale intimamente si collega (Cons. Stato, sez. II, 19 gennaio 2021, n. 579; id. 2 aprile 2021, n. 2773). Si afferma, pertanto, che "le convenzioni o gli atti d'obbligo, eventualmente stipulati fra Comune e aspiranti alla concessione edilizia, ove siano imposti come momento necessario del procedimento amministrativo, finalizzato al rilascio di tale provvedimento, in guisa da condizionarne l'adozione e da porsi come elemento sia pure accidentale di esso, non hanno specifica autonomia come fonte negoziale di regolamento dei contrapposti interessi delle parti stipulanti" (Cass. civ., sez. un., 20 aprile 2007, n. 9360; id., 12 novembre 2001, n. 14031).

Il potere di esigere il rispetto della destinazione impressa all'area, reprimendo gli eventuali abusi, non presenza margini di discrezionalità e non lascia spazio per un eventuale bilanciamento con gli interessi del privato, che militino per la conservazione dell'attuale destinazione dei luoghi (Cons. Stato, sez. II, 3 novembre 2021, n. 7353).

SENTENZA

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2275 del 2022, proposto da F.S. e S.D.P., rappresentati e difesi dagli avvocati Piera Sommovigo e Marta Spalatra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune della Spezia, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Carrabba, Ettore Furia, Marcello Puliga, Fabrizio Dellepiane, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria, sez. I, 22 luglio 2021, n. 699, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune della Spezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2025 il consigliere Luca Emanuele Ricci;

Svolgimento del processo - Motivi della decisione

1. Gli appellanti, proprietari di un compendio immobiliare nel Comune della Spezia, impugnano la sentenza che ha respinto il ricorso proposto contro il provvedimento prot. (...) del 7 ottobre 2013, emanato dal Comune.

1.1. Con il predetto provvedimento, il Comune ha rappresentato agli appellanti che una parte dell'area di loro proprietà - catastalmente individuata al fg. (...), map. (...), sub. (...) e destinata a giardino pertinenziale all'abitazione - è vincolata a "parcheggio pubblico", come risulta dall'atto unilaterale sottoscritto dalla precedente proprietaria del compendio (soc. coop. D.M.) e dalla variante al permesso di costruire n. 34 del 31 gennaio 2004. Conseguentemente, ha invitato gli stessi "a rimuovere ogni impedimento all'uso pubblico eliminando entro 30 giorni dal ricevimento della presente ogni ostacolo che ne impedisce il pubblico utilizzo avvertendo che altrimenti si procederà all'adozione di ulteriori provvedimenti".

2. Il provvedimento è stato impugnato davanti al T.a.r., per i seguenti motivi:

- "VIOLAZIONE di legge e/o eccesso di potere per travisamento, sviamento, erroneità sui presupposti, ingiustizia grave e manifesta, illogicità, difetto di motivazione ed istruttoria", per l'intervenuta decadenza (con il decorso del termine di 5 anni di cui all'art. 2, L. n. 1187 del 1968) del vincolo derivante dall'atto di sottomissione, avente natura sostanzialmente espropriativa;

- "VIOLAZIONE di legge e/o eccesso di potere per travisamento, erroneità sui presupposti, difetto di motivazione e di istruttoria, illogicità, ingiustizia", perché il provvedimento ha imposto la rimozione di opere poste a tutela della sicurezza e riservatezza del nucleo familiare e quindi di interessi di rango superiore a quello all'uso pubblico dell'area.

2.1. I ricorrenti hanno proposto, inoltre, domanda di risarcimento del danno derivante dall'adozione dell'atto e dallo stato di incertezza in ordine alla destinazione del bene

3. La sentenza qui appellata ha respinto il ricorso, rilevando che:

- il vincolo in esame non assume natura espropriativa, costituendo "vincolo a standard" che si sostanzia "in un peso, una servitù d'uso pubblico, apposto sul sedime";

- la destinazione impressa all'area e le opere ivi realizzate "sono del tutto irrilevanti nell'ottica del rispetto del vincolo di uso pubblico a parcheggio gravante sull'area".

4. L'appello è affidato a due distinti motivi:

I. "Violazione di legge e/o eccesso di potere per travisamento, sviamento, erroneità sui presupposti, ingiustizia grave e manifesta, illogicità, difetto di motivazione ed istruttoria";

II. "Violazione di legge e/o eccesso di potere per travisamento, erroneità sui presupposti, difetto di motivazione e di istruttoria, illogicità, ingiustizia".

4.1. Gli appellanti ripropongono, inoltre la domanda risarcitoria articolata in primo grado.

5. Con memoria del 21 marzo 2022, il Comune ha argomentato per il rigetto del ricorso.

6. Da ultimo, con istanza del 24 gennaio 2025, gli appellanti hanno chiesto il rinvio della trattazione, alla luce del deposito di un'istanza di rettifica dell'atto di sottomissione.

7. All'udienza del 4 marzo 2025, il giudizio è stato trattenuto in decisione.

8. Deve essere respinta, preliminarmente, l'istanza di rinvio della trattazione, facoltà che l'art. 73, comma 1-bis c.p.a. subordina alla ricorrenza di "casi eccezionali". Non riveste carattere di eccezionalità la mera presentazione di una istanza al Comune - ad oggi priva di qualsiasi riscontro -peraltro intervenuta appena un mese prima dell'udienza pubblica, a fronte di un contenzioso che pende dal 2013 (e da oltre tre anni in questo grado di appello).

9. Nel merito, l'appello è infondato.

9.1. Con il primo motivo, gli appellanti negano l'assunzione, in sede di acquisto del compendio immobiliare, del vincolo di destinazione a parcheggio, avendo la parte venditrice dichiarato "che gli immobili compravenduti sono liberi da pesi, vincoli e trascrizioni ed iscrizioni pregiudizievoli". Ribadiscono, in ogni caso, l'intervenuta decadenza del predetto vincolo per decorso del termine quinquennale di cui alla L. n. 1187 del 1968. Rilevano, infine, l'intervenuta prescrizione del diritto del Comune ad esigerne il rispetto, essendo trascorsi oltre dieci anni dall'acquisto dell'immobile e dalla realizzazione di opere incompatibili con il vincolo.

9.2. Si rileva, preliminarmente, che la censura relativa al decorso del termine di prescrizione decennale - in disparte ogni questione circa la configurabilità in termini di diritto soggettivo della posizione del Comune - costituisce questione nuova, che amplia il thema decidendum del giudizio di primo grado ed è pertanto inammissibile (ex multis, Cons. Stato, sez. III, 09 dicembre 2024, n. 9902). Nel ricorso di prime cure, infatti, gli odierni appellanti si limitavano ad evidenziare che l'attuale destinazione (a giardino privato) dell'area era riscontrabile "già momento del rogito notarile avvenuto il 3.6.2003 cioè più di 10 anni (sic!) rispetto alla comunicazione impugnata che è del 7.10.2013 (sic!)", ma non ricavavano da tale affermazione alcuna conseguenza giuridica, né uno specifico motivo di impugnazione.

9.3. Quanto, invece, alle questioni relative alla conoscenza e alla consapevole assunzione del vincolo al momento dell'acquisto dell'immobile, trattasi di profili che non rilevano ai fini del giudizio. Il passaggio motivazionale della sentenza appellata, secondo cui i ricorrenti "erano o dovevano, secondo l'ordinaria diligenza, essere edotti del vincolo apposto sul sedime", costituisce infatti un mero obiter dictum, ininfluente ai fini della reiezione di un motivo che deduceva unicamente l'intervenuta decadenza del vincolo (ex art. 2, L. n. 1187 del 1968), ritenuto di natura sostanzialmente espropriativa.

9.4. A tale proposito, è pacifico che il vincolo di destinazione a parcheggio abbia carattere conformativo e non espropriativo (ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 13 ottobre 2017, n. 4748), giacché imprime all'area una funzione pienamente compatibile con il mantenimento della proprietà in capo al privato, eventualmente tenuto a realizzarvi le opere necessarie (Cons. Stato, sez. IV, 17 marzo 2017, n. 1196; id., 1 ottobre 2007, n. 5059). La natura conformativa esclude che esso sia sottoposto al termine di decadenza quinquennale, riguardante i soli vincoli preordinati all'esproprio (ex multis, Cons. Stato, sez. II, 14 gennaio 2020, n. 342).

9.5. Il vincolo di cui si discute, inoltre, è stato assunto dal privato con atto di sottomissione preordinato al rilascio del titolo edilizio, ossia mediante un atto unilaterale d'obbligo non dotato di un'autonoma efficacia negoziale, ma destinato a far parte - come una sorta di elemento accidentale - del contenuto del provvedimento al quale intimamente si collega (Cons. Stato, sez. II, 19 gennaio 2021, n. 579; id. 2 aprile 2021, n. 2773). Si afferma, pertanto, che "le convenzioni o gli atti d'obbligo, eventualmente stipulati fra Comune e aspiranti alla concessione edilizia, ove siano imposti come momento necessario del procedimento amministrativo, finalizzato al rilascio di tale provvedimento, in guisa da condizionarne l'adozione e da porsi come elemento sia pure accidentale di esso, non hanno specifica autonomia come fonte negoziale di regolamento dei contrapposti interessi delle parti stipulanti" (Cass. civ., sez. un., 20 aprile 2007, n. 9360; id., 12 novembre 2001, n. 14031).

9.6. La fonte della destinazione impressa all'area - e del conseguente divieto di realizzarvi opere incompatibili - deve propriamente rinvenirsi, dunque, non nell'atto negoziale di sottomissione del 19 luglio 2000, ma nel permesso di costruire che lo ha recepito (permesso n. 34 del 31 gennaio 2004), il che renderebbe comunque irrilevanti sia la questione della volontaria assunzione del vincolo (trattandosi di vincolo che inerisce direttamente all'area e alle sue potenzialità edificatorie, non ad una posizione di natura personale), sia quella relativa alla decorrenza del termine prescrizionale (non trattandosi, per il Comune, di esercitare un proprio diritto soggettivo ma un potere autoritativo).

10. Con il secondo motivo, gli appellanti ripropongono la censura relativa alla prevalenza del proprio interesse alla sicurezza familiare, tutelato attraverso la chiusura dell'area di cui trattasi, rispetto alla quale non potrebbe dirsi prevalente l'interesse all'uso pubblico.

10.1. Il motivo è infondato. Il potere di esigere il rispetto della destinazione impressa all'area, reprimendo gli eventuali abusi, non presenza margini di discrezionalità e non lascia spazio per un eventuale bilanciamento con gli interessi del privato, che militino per la conservazione dell'attuale destinazione dei luoghi (Cons. Stato, sez. II, 3 novembre 2021, n. 7353).

11. Non è configurabile, infine, un diritto al risarcimento del danno in capo agli appellanti, né in relazione al provvedimento - stante la reiezione dei motivi volti a dedurne l'illegittimità - né in relazione all'inerzia del Comune - non potendosi riconoscere un affidamento meritevole di tutela al mantenimento di una situazione di fatto in contrasto con il titolo edilizio (ex multis, Cons. Stato, sez. II, 7 ottobre 2024, n. 8054).

12. Per le ragioni esposte, l'appello deve essere respinto.

12.1. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna gli appellanti a rifondere al Comune le spese del grado, che si liquidano nella somma di € 4.000,00, oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Conclusione

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere, Estensore