Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Seconda, sentenza n. 96 del 31 gennaio 2023, diniego permesso ricerca per acqua minerale e termale

MASSIMA

Deve ritenersi legittimo il diniego, opposto dal Comune, del permesso di ricerca per acqua minerale e termale, qualora l’attività di sfruttamento progettata risulti incompatibile con gli strumenti urbanistici.

SENTENZA

N. 00096/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00348/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 348 del 2022, proposto da
OMISSIS S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Maggiari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Peccioli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Grassi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via G. La Pira, 21;

nei confronti

OMISSIS, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della determinazione n. 668 adottata in data 31 dicembre 2021 dal Comune di Peccioli, Ufficio Unico Programmazione Urbanistica e Qualificazione Urbana, notificata a mezzo pec in data 7 gennaio 2022;

- nonché di ogni altro atto o provvedimento presupposto, connesso, conseguente ed ulteriore, ma funzionalmente collegato al predetto e lesivo della posizione vantata dalla ricorrente anche se non conosciuto, tra cui, per quanto occorrer possa, le osservazioni presentate dal Sindaco del Comune di Peccioli con nota prot. 12177/2021 del 22 novembre 2021.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Peccioli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 gennaio 2023 il dott. Nicola Fenicia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente OMISSIS s.r.l. premette di essere stata costituita per la realizzazione di una struttura turistico ricettiva nel compendio immobiliare di proprietà dei propri soci, sito in Peccioli, località Poggio al Pino, e di essere intenzionata ad avviare un intervento di ristrutturazione dei fabbricati, con pertinenziali terreni, catastalmente censiti al foglio 11 part 287 sub 2 e 3; part 404 sub 1, 2 e 3; part 419 sub 3 e 4; part 145; part 276, 303 e 281, per realizzarvi, appunto, un complesso turistico ricettivo che possa eventualmente offrire ai propri utenti anche servizi peculiari come la fangoterapia e la bagnoterapia.

A tale ultimo fine, R2JEJU s.r.l. ha avviato le procedure amministrative necessarie per verificare l'esistenza di acque minerali e termali all'interno di una più vasta area in cui è inserito il predetto compendio immobiliare.

In data 24 settembre 2021, in particolare, ha presentato al Comune di Peccioli apposita istanza di rilascio di permesso di ricerca per acqua minerale e termale in località Poggio al Pino, allo scopo di studiare, individuare e captare falde termominerali, ai sensi degli art. 8 e ss. della Legge Regionale Toscana 27 luglio 2004, n. 38, recante “Norme per la disciplina della ricerca, della coltivazione e dell'utilizzazione delle acque minerali, di sorgente e termali”.

In pari data, s.r.l. ha presentato al Comune di Peccioli ed alle altre amministrazioni competenti anche l'istanza di avvio del procedimento di verifica di assoggettabilità alla procedura di valutazione di impatto ambientale in merito al predetto progetto di ricerca (nella quale è espressamente precisato che “Il progetto ha l’obiettivo di avviare una fase preliminare di ricerca finalizzata all’individuazione di aree idonee alla realizzazione di eventuali opere di captazione delle acque di falda, al fine di poter sviluppare un progetto che preveda l’utilizzo dell’acqua per uso esterno nell’ambito della balneoterapia e fangoterapia o secondo le indicazioni che saranno date dallo studio clinico effettuato sull’acqua captata”), provvedendo, altresì, al deposito della documentazione richiesta dalla normativa di settore.

Nel corso dell’istruttoria, l’amministrazione ha acquisito le memorie dei potenziali controinteressati (proprietari d’immobili compresi nell’area di ricerca) nonchè il contributo istruttorio del Sindaco del Comune di Peccioli del 22 novembre 2021, che sono stati trasmessi dall’amministrazione alla S.r.l. con nota del 25 novembre 2021. La ricorrente ha quindi replicato inviando la comunicazione del 2 dicembre 2021, con cui ha affermato di volersi impegnare ad effettuare le perforazioni nei soli “terreni di proprietà e disponibilità diretta della Società proponente” e di cercare di “perseguire la salvaguardia dei valori paesaggistici e quelli legati allo sfruttamento agricolo compatibilmente con il progetto del permesso di ricerca”.

Con la determinazione n. 668 del 31 dicembre 2021 oggetto d’impugnazione, il Comune di Peccioli accogliendo “integralmente l'osservazione del Sindaco di Peccioli, contenente le motivazioni di carattere urbanistico di non compatibilità nei riguardi dell'intervento e dell'attività proposti” ha negato a R2JEJU s.r.l. il rilascio del permesso di ricerca, in considerazione del fatto che l'area interessata dall'attività di ricerca progettata dalla predetta società, ricadrebbe in una zona definita dal Piano strutturale e dal Piano operativo comunali come “territorio rurale”, per il quale sarebbe consentito unicamente un utilizzo agricolo del suolo, quindi “la creazione di una futura attività produttiva e/o industriale in territorio rurale, risulta incompatibile con le politiche di sviluppo territoriale contenute nella strumentazione urbanistica del Comune di Peccioli”. Secondo l'amministrazione non sarebbe peraltro “opportuno proporre modifiche ed adeguamenti dello strumento urbanistico finalizzati allo sfruttamento di parte del territorio rurale per attività produttiva e/o industriale… in contrasto con la politica di scelte urbanistiche sullo sviluppo del territorio di Peccioli”. Per i medesimi motivi, il Comune ha ritenuto “non conveniente procedere all'impegno amministrativo per la verifica di assoggettabilità alla procedura di VIA” e, quindi, nella sostanza, ha archiviato la predetta procedura.

A fondamento del ricorso la s.r.l. ha posto tre motivi.

Con un primo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 10 bis della Legge 7 agosto 1990 n. 241, non essendole stata inviata una preventiva comunicazione dei motivi ostativi al rilascio del permesso richiesto, con la fissazione di un termine per poter formulare le eventuali controdeduzioni. La comunicazione del preavviso di rigetto, in particolare, sostiene la ricorrente, le avrebbe consentito di evidenziare che l’autorizzanda ricerca di acque minerali/termali non era finalizzata all'utilizzo delle stesse per il successivo svolgimento di un’attività di carattere produttivo e/o industriale.

Con un secondo motivo, la società ricorrente ha lamentato la violazione e/o falsa applicazione degli articoli 9 del Decreto del Presidente della Giunta Regionale Toscana 24 marzo 2009 n. 11/R e 8 della Legge Regionale Toscana 27 luglio 2004, n. 38, e l’eccesso di potere per sviamento ed illogicità manifesta. Secondo la ricorrente, dall'art. 8, comma 2, della L.R. n. 38 del 2004, in particolare, si desumerebbe chiaramente che il permesso ivi disciplinato sarebbe finalizzato unicamente ad abilitare e regolamentare l'attività di ricerca delle tre tipologie di acque ivi indicate (acque minerali, di sorgente e termali); attività di ricerca che, a sua volta, sarebbe chiaramente definita e delimitata, dal precedente comma 1, nello studio del bacino idrogeologico, negli esami dell'acqua captata o rinvenuta e, infine, nella captazione di sorgenti e rinvenimento di falde acquifere. L'ambito autorizzativo del permesso di ricerca, dunque, non avrebbe alcuna attinenza con le future attività (c.d. di coltivazione) che il richiedente avrebbe potuto eventualmente esercitare in caso di rinvenimento delle predette tre tipologie di acque. La valutazione demandata dall'art. 10 comma 3 del d.p.g.r. n. 11 del 24 marzo 2009 al Comune destinatario dell'istanza di rilascio di permesso di ricerca, di conseguenza, riguarderebbe solo ed esclusivamente la compatibilità delle citate attività di ricerca con la normativa vigente in materia e non l’ammissibilità dei possibili usi dell’acqua eventualmente rinvenuta.

Con il terzo motivo la ricorrente ha lamentato l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e/o travisamento dei fatti. Secondo la ricorrente, contrariamente a quanto rilevato dal Comune di Peccioli, la stessa non aveva affatto preannunciato l’intenzione di svolgere un’attività di coltivazione incompatibile con la destinazione di “territorio rurale”, che caratterizzerebbe l'area interessata dalla ricerca, avendo la stessa intenzione d’ impiegare l’acqua minerale o termale eventualmente rinvenuta per uso esterno nell’ambito della balneazione e della balneoterapia e fangoterapia, che non configurerebbe un'attività industriale e/o produttiva incompatibile con la normativa urbanistica vigente.

Si è costituito il Comune di Peccioli eccependo, in via preliminare, l'improcedibilità del ricorso, in quanto non notificato al Comune di Lajatico a cui il provvedimento impugnato dovrebbe essere imputato in virtù dell'accordo di collaborazione intercorso con il Comune di Peccioli ed in forza del quale era stato costituito un ufficio unico denominato “Ufficio Programmazione Urbanistica e Qualificazione Urbana Gestione Associata Comuni di Peccioli e Lajatico”, il quale aveva adottato il provvedimento impugnato.

Il Comune di Peccioli ha poi eccepito l'improcedibilità del ricorso, in quanto notificato, ai sensi dell'art. 41 comma 2 del c.p.a., al solo sig. Santini Ivo in qualità di controinteressato il quale, però, non avendo manifestato una netta e incondizionata opposizione al permesso di ricerca, non potrebbe essere qualificato come effettivo soggetto controinteressato, come invece le altre persone fisiche che avevano manifestato una netta opposizione al progetto di ricerca presentato dalla ricorrente.

Il Comune di Peccioli ha altresì eccepito l’inammissibilità del ricorso per la mancata contestazione di uno degli argomenti posti alla base del provvedimento impugnato, riguardante in particolare l’incompatibilità della stessa attività di ricerca (che implicherebbe interventi impattanti, quali perforazioni, costruzioni di manufatti per la copertura dei pozzi, utilizzo di mezzi meccanici e di strumentazioni potenzialmente inquinanti) con l’utilizzo agricolo dei suoli.

Il Comune ha poi osservato, nel merito, come non poteva esimersi dal valutare la compatibilità della futura utilizzazione dell’acqua eventualmente rinvenuta con il quadro urbanistico e paesaggistico dell’area, in quanto il programma dei lavori che doveva essere oggetto di valutazione doveva contenere, in base all’Allegato A del d.p.g.r. 24 marzo 2009, n. 11/R, anche un elaborato tecnico con l’indicazione “dell'uso e dell'ipotetica portata, previsti per la futura utilizzazione”.

All’udienza pubblica del 26 gennaio 2023 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Per ragioni di economia processuale, si ritiene di poter prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari sollevate dalla difesa del Comune, essendo il ricorso infondato per le ragioni che si passa ad esporre.

2. Non può innanzitutto essere favorevolmente apprezzato il primo motivo di ricorso con cui si eccepisce la violazione dell’art. 10-bis della l. 7 agosto 1990, n. 241. Infatti, la nota del Sindaco del Comune di Peccioli n. del 22 novembre 2021, trasmessa alla s.r.l. con nota del 25 novembre 2021, conteneva i motivi che ostavano all’accoglimento dell’istanza e che sono stati poi richiamati nel provvedimento finale, e l’odierna ricorrente ha potuto replicare a tale nota con la propria comunicazione del 2 dicembre 2021. Per cui il principio del contraddittorio procedimentale, di cui è espressione l’art. 10-bis della l. 7 agosto 1990, n. 241, è stato sostanzialmente rispettato nella fattispecie.

3. Anche le ulteriori censure di merito non paiono meritevoli di accoglimento alla luce di un approfondito esame del quadro giuridico-fattuale di riferimento.

3.1. Infatti, in base all’art. 10, terzo comma, del Regolamento di attuazione della legge regionale 27 luglio 2004, n. 38 (Regolamento 24 marzo 2009, n. 11/R), “Il permesso (di ricerca) è rilasciato dal comune competente, nel rispetto delle normative vigenti, in particolare ambientali ed urbanistiche”.

E anche la concessione di coltivazione, in base all’art. 17, comma 3, del medesimo regolamento, “è rilasciata dal comune, nel rispetto delle normative vigenti, in particolare ambientali e urbanistiche”.

Inoltre, il permesso di ricerca, in base all’art. 8 ter della Legge regionale 27 luglio 2004, n. 38, può essere rilasciato al soggetto che ne faccia richiesta “sulla base di un programma di ricerca” contenente, in base al regolamento attuativo sopra citato 24 marzo 2009, n. 11/R, Allegato A, anche “l’indicazione dell’uso e dell’ipotetica portata, previsti per la futura utilizzazione (dell’acqua)”.

3.2. Se ne ricava dunque che il progetto di ricerca deve essere discrezionalmente vagliato anche alla luce delle previsioni degli strumenti urbanistici comunali e che l’attività di ricerca delle acque minerali, di sorgente e termali non è fine a sé stessa ma rappresenta un investimento per il richiedente (che deve possedere adeguati requisiti morali ed economici) e presuppone l’esistenza di un interesse in capo al medesimo collegato con eventuali futuri usi e/o con la prospettiva di ottenere una concessione di coltivazione del giacimento, come disciplinata nel capo II della stessa legge regionale n. 38 del 2004.

3.3. Dunque, poiché la ricerca delle acque è finalizzata all’utilizzazione delle stesse a fini “produttivi/industriali” o comunque economici, non può sostenersi che la valutazione prospettica dell’ammissibilità (in base agli strumenti urbanistici) della specifica attività di sfruttamento progettata debba rimanere del tutto estranea all’ambito dell’istruttoria di competenza dell’amministrazione comunale chiamata a pronunciarsi sul permesso di ricerca.

3.4. Infatti, se la particolare attività di sfruttamento della risorsa idrica, come individuata nel progetto presentato dal richiedente, è in radice incompatibile con le linee generali di sviluppo del territorio interessato stabilite dal Comune, non si vede quale altro interesse possa avere il primo ad investire cospicue somme di denaro per l’attività di ricerca.

E peraltro, anche in un un’ottica di bilanciamento d’interessi, occorre considerare che la stessa attività di ricerca progettata dalla ricorrente non sarebbe affatto neutra quanto ad impatto ambientale, comportando diverse perforazioni del terreno, effettuate in profondità, a discapito dell’integrità delle falde acquifere che forniscono l’acqua necessaria all’agricoltura.

3.5. Ragionevolmente e coerentemente, dunque, il Comune, nell’esercizio delle sue funzioni amministrative, ha opposto la scarsa utilità della ricerca a fronte del rischio di depauperamento dell’ambiente e del paesaggio e di una preziosa risorsa naturale come l’acqua, così ostacolando sin dall’origine la formazione di qualsiasi tipo di affidamento da parte della società richiedente circa la possibilità d’insediare sul territorio agricolo in questione strutture turistico-ricettive dotate di piscine termali, ovvero di servizi particolari come la balneazione, la fangoterapia e la bagnoterapia ad uso esterno.

3.6. D’altro canto, nel caso di specie, non è sostanzialmente contestato, da parte della ricorrente, che in particolare quest’ultime attività dalla stessa proposte non siano compatibili con gli indirizzi del Piano strutturale e con il Piano operativo per l’Ambito di pianura, che, in considerazione dell’elevato interesse paesaggistico ed ambientale della zona, hanno previsto “come possibili azioni solo quanto riferibile all’utilizzazione agricola dei suoli” e dunque l’assoluto rispetto della vocazione agricolo-rurale dei terreni e l’esclusione dello sfruttamento delle risorse naturali per altri fini.

3.7. Nella memoria di replica la ricorrente accenna piuttosto alla possibilità di presentare, nell’ambito del successivo ed eventuale procedimento di rilascio della concessione di coltivazione del giacimento, un piano attuativo che preveda una variante urbanistica sul punto, che - secondo la ricorrente - potrebbe essere approvata dal Consiglio comunale anche contro la posizione assunta dal Sindaco o dalla Giunta comunale. Si tratta tuttavia di un’eventualità del tutto ipotetica allo stato e che afferisce al piano delle scelte politiche del Comune. D’altro canto il Sindaco, quale organo di governo del Comune, nella sua nota del 22 novembre 2021, non aveva palesato la possibilità di aperture rispetto all’attuale indirizzo politico di tipo conservativo e limitativo quanto ai possibili usi del territorio agricolo e allo sfruttamento delle risorse naturali, per cui l’ufficio amministrativo comunale, per proprio conto, non poteva far altro che prendere atto della mancanza di prospettive di cambiamento ed adeguarsi alle previsioni urbanistiche vigenti ed alle scelte politiche già effettuate nelle sedi competenti in ordine allo sviluppo economico di tale parte del territorio comunale.

3.8. Viceversa, l’eventuale rilascio del permesso di ricerca, una volta compiute tutte le relative costose e invasive attività e in caso di esito positivo della stessa, di fatto, avrebbe probabilmente forzato e distorto la futura attività politico-amministrativa di competenza del consiglio comunale, in quanto la richiesta di variante allo strumento urbanistico sarebbe stata prevedibilmente accompagnata anche dall’allegazione dell’affidamento nel frattempo maturatosi nella società ricorrente, incoraggiata a scommettere sul rilascio finale della concessione di coltivazione delle acque.

4. In conclusione, la determinazione negativa del Comune sulla richiesta di permesso di ricerca appare rispettosa del quadro normativo di riferimento e del riparto delle competenze fra politica e amministrazione, nonché ragionevole e proporzionata, con conseguente rigetto del ricorso.

5. Le spese di lite possono essere compensate tenuto conto della particolarità e della novità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Carlo Testori, Presidente

Alessandro Cacciari, Consigliere

Nicola Fenicia, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Nicola Fenicia

Carlo Testori

IL SEGRETARIO