Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, (Sezione Sesta), sentenza n.115 del 7 gennaio 2022, sulle condizioni di impugnazione di PRG

MASSIMA

Nel caso di impugnazione di disposizioni contenute nel P.R.G. o in una sua variante, “fuori dei casi in cui il ricorrente si dolga di prescrizioni che direttamente incidano sui suoli in sua proprietà (censurandone ad esempio la destinazione, ovvero l'imposizione su di essi di vincoli espropriativi), è certamente ammissibile anche il ricorso proposto dai proprietari di aree vicine o confinanti con quelle cui si riferisce la prescrizione contestata, ma in tal caso occorre che sia dimostrata anche la sussistenza di un pregiudizio specifico e attuale riveniente ai suoli del ricorrente per effetto della scelta pianificatoria della quale si assume l'illegittimità” (in questo senso Consiglio di Stato, sez. IV, 18 dicembre 2013, n. 6082)

SENTENZA

N. 00115/2022 REG.PROV.COLL.

N. 01320/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1320 del 2021, proposto da
OMISSIS rappresentati e difesi dagli avvocati Alberto Pepe, Federico Pellegrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Forio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Valerio Barone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;
Citta' Metropolitana di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimo Maurizio Marsico, Nicoletta Urciuolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Mezzatorre Hotel S.r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Barbieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Associazione “Verdi Ambienti e Società” Aps-Onlus, rappresentata e difesa dagli avvocati Gaetano Rocco Fusco, Anna Acampora, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Herbert Willy, Werner Guido Edler Von Daniels, Godula Von Velsen Zerweck, Francesco Capuano, Concetta Mazzella, rappresentati e difesi dall'avvocato Lorenzo Bruno Antonio Molinaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento, previa concessione della tutela cautelare

della delibera del Consiglio Comunale di Forio 29/12/2020 n. 33, pubblicata sul B.U.R.C. 8/2/2021 n. 14, avente ad oggetto “Approvazione del Piano Urbanistico Comunale (PUC) studi specialistici (geologico-sismico, agropedologico, storico-archeologico, zonizzazione acustica) valutazione ambientale strategica integrata con la valutazione di incidenza, regolamento urbanistico edilizio Comunale, atti di programmazione degli interventi”, nonché, ove occorra, di ogni altro atto ad essa presupposto, connesso e/o conseguenziale, segnatamente:

- della delibera G.M. 22/6/2018 n. 110 con cui il Comune di Forio ha adottato il Piano Urbanistico Comunale ai sensi della L.R. 16/2004, pubblicata sul B.U.R. Campania n. 4 del 21/1/2019;

- della delibera G.M. 21/5/2019 n. 72 con cui lo stesso Comune ha dato mandato ai tecnici redattori del P.U.C. di adeguare gli elaborati adottati in funzione delle osservazioni accolte;

- della nota 4/3/2020 prot.n. 3244 con cui la Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per l'Area metropolitana di Napoli ha espresso parere favorevole con prescrizioni ai sensi del D.Lgs. 42/2004;

- della nota 9/12/2020 prot.n. 38125 con cui i tecnici redattori del P.U.C. hanno dato riscontro ai pareri acquisiti nel corso del procedimento;

- del decreto dirigenziale 16/12/2020 prot.n. 39595 avente ad oggetto “Piano Urbanistico Comunale di Forio – Valutazione Ambientale Strategica – Parere Motivato” positivo circa la compatibilità ambientale del P.U.C. adottato;

- del decreto dirigenziale 22/12/2020 prot.n. 40673 avente ad oggetto “Piano Urbanistico Comunale di Forio – Valutazione Ambientale Strategica – Parere Motivato” positivo circa la compatibilità ambientale del P.U.C. adottato;

- della delibera G.M. di Forio 15/12/2020 n. 120 di “Recepimento pareri e nullaosta acquisiti”;

- della delibera G.M. di Forio 18/12/2020 n. 123 di “Recepimento pareri e nullaosta acquisiti – Rettifica Delibera di G.C. n. 120 del 15/12/2020”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Forio, di Mezzatorre Hotel S.r.l., del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo e della Città Metropolitana di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 dicembre 2021 il dott. Davide Soricelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso all’esame, notificato il 23 marzo e depositato il 30 marzo 2021, i ricorrenti – nella dedotta qualità di comproprietari di un’unità immobiliare nel comune di Forio d’Ischia, località Citara – impugnano, unitamente agli atti presupposti, la delibera C.C. Forio n. 14 del 29 dicembre 2020 recante “Approvazione del Piano Urbanistico Comunale (PUC) studi specialistici (geologico-sismico, agropedologico, storico-archeologico, zonizzazione acustica) valutazione ambientale strategica integrata con la valutazione di incidenza, regolamento urbanistico edilizio Comunale, atti di programmazione degli interventi”.

Premettono i ricorrenti che:

a) l’immobile di loro proprietà secondo il P.U.C. approvato ricade in zona B (“Insediamenti urbani prevalentemente consolidati”), confina con aree agricole di particolare rilevanza paesaggistica, aggregati edilizi in contesto agricolo e aree a elevata naturalità (“E”), si trova a poca distanza dalla spiaggia di Citara (ricadente in Z.T.O. “aree della fascia costiera”) ed è prossima a varie strutture alberghiere;

b) in ordine alle strutture alberghiere e extralberghiere il nuovo p.u.c. all’articolo 50, comma 4, n.t.a. dispone che “…, anche in deroga alle norme e prescrizioni delle singole Zone Territoriali Omogenee, sono ammessi interventi di nuova costruzione, compatibilmente con la vincolistica vigente in due casi: a) per la realizzazione di attrezzature di servizio e/o attrezzature sportive nel limite del 15% della volumetria esistente; b) per l’ampliamento della volumetria esistente delle piccole strutture turistico-ricettive esistenti (con meno di 120 Posti Letto) al fine di incrementare il numero di posti letto esistenti (che non potranno comunque essere superiori a 120)”; puntualizzano i ricorrenti che nel testo del piano adottato non era compreso l’inciso “anche in deroga alle norme e prescrizioni delle singole Zone Territoriali Omogenee” il quale è stato aggiunto allo scopo di superare un’osservazione presentata dal ricorrente avv. Pellegrino che aveva rilevato la contrarietà della previsione dell’articolo 50, comma 4, agli obiettivi di tutela e salvaguardia del paesaggio e la sua contraddittorietà con le disposizioni delle n.t.a. che vietano nuove costruzioni in altre Z.T.O.; puntualizzano altresì i ricorrenti che il piano adottato fissava nel 10% il limite di incremento della volumetria esistente per la realizzazione di attrezzature di servizio e/o attrezzature sportive e che l’innalzamento al 15% del limite da parte del piano approvato è stato concordato con “Mezzatorre Hotel & Thermal SPA” che aveva chiesto tale modifica allo scopo di potenziare la propria struttura ricettiva.

Ciò premesso i ricorrenti denunciano che il piano approvato è illegittimo:

1) dal punto di vista procedurale poiché è stata omessa la ripubblicazione del piano a seguito delle modifiche dell’articolo 50, comma 4, n.t.a.; la ripubblicazione del piano al fine di permettere la presentazione di osservazioni da parte degli interessati sarebbe infatti obbligatoria in caso di modifiche non obbligatorie e di accoglimento di un’osservazione “che sia stata presentata da un soggetto diverso dal proprietario dell'area interessata e che possa arrecare a questo un nocumento” e comunque allorchè le modifiche apportate al piano adottato “comportino una significativa alterazione delle previsioni di piano”; nella fattispecie ricorrerebbero questi presupposti anche tenuto conto che la maggior parte delle strutture alberghiere ricadono in zona territoriale in cui il piano adottato non consentiva nuove costruzioni ma solo interventi di conservazione, recupero e/o riqualificazione del patrimonio edilizio esistente mentre con le modifiche del piano approvato sono consentiti agli albergatori interventi di nuova costruzione “anche in deroga alle norme e prescrizioni delle singole Zone Territoriali Omogenee”;

2) in ogni caso, perché le previsioni degli articoli 50, 55, 58 e 59 delle n.t.a. (che permettono la creazione di nuovi volumi) sono illegittime perché si pongono in contrasto con le prescrizioni del vigente P.T.P. Ischia approvato con D.M. 8 febbraio 1999 che invece vieta nell’intero territorio sia la creazione di nuovi volumi che l’incremento di quelli esistenti; a ciò si aggiunge che l’articolo 69 delle n.t.a. del Piano Territoriale di coordinamento della Città metropolitana di Napoli (che è strumento urbanistico avente efficacia di piano paesaggistico e quindi vincolante per i piani urbanistici comunali) dispone nell’ambito delle “direttive e indirizzi per l’elaborazione dei PUC” che per le attività terziarie il calcolo dell’eventuale fabbisogno decennale di spazi presupponga per le attività turistiche “analisi decennale dei flussi (arrivi e presenze) e calcolo dei coefficienti di occupazione della ricettività esistente per tipologia e categoria” e “del patrimonio edilizio esistente (cubature e superfici fondiarie e territoriali) con destinazione non residenziale e valutazione dell’eventuale patrimonio non utilizzato, sottoutilizzato o dismesso e verifica dei motivi della non utilizzazione”; queste analisi non sono state eseguite nonostante i rilievi critici formulati sul punto dalla Città Metropolitana;

3) per violazione dell’articolo 3, comma 4, del regolamento regionale 4 agosto 2011, n. 5 (“Regolamento di attuazione per il governo del territorio”) secondo cui “il piano … è trasmesso alle amministrazioni competenti per l'acquisizione dei pareri, nulla osta, autorizzazioni ed ogni altro atto endoprocedimentale obbligatorio. Per il piano urbanistico comunale (PUC) e le relative varianti e per i piani di settore a livello comunale e relative varianti, l'amministrazione provinciale, al fine di coordinare l'attività pianificatoria nel proprio territorio di competenza, dichiara, entro sessanta giorni dalla trasmissione del piano completo di tutti gli elaborati, la coerenza alle strategie a scala sovra comunale individuate dall'amministrazione provinciale anche in riferimento al proprio piano territoriale di coordinamento provinciale (PTCP) vigente. …”. Nella fattispecie la Città Metropolitana di Napoli (che esercita le funzioni della provincia) nel proprio parere aveva dichiarato il P.U.C. coerente con le strategie a scala sovracomunale “a condizione che siano superate le criticità, i rilievi e le osservazioni contenute nella relazione istruttoria n. 94902/2019”; a sua volta la relazione istruttoria aveva rilevato: a) il difetto dell’analisi “degli insediamenti produttivi, artigianali, commerciali e turistici etc. esistenti, così come indicato nelle direttive relative al dimensionamento indicate nella proposta di PTC”; b) la contrarietà degli articoli 58 e 59 ai vincoli in punto di realizzazione di nuovi volumi stabiliti dal P.T.P.; a questi rilievi il comune non si è adeguato;

4) per difetto di istruttoria e per contraddittorietà e illogicità; osservano i ricorrenti che tra gli obiettivi della pianificazione urbanistica la legge regionale 22 dicembre 2004, n. 16 (Norme sul governo del territorio) indica la “promozione dell'uso razionale e dello sviluppo ordinato del territorio urbano ed extraurbano mediante il minimo consumo di suolo” e la “tutela dell'integrità fisica e dell'identità culturale del territorio attraverso la valorizzazione delle risorse paesistico-ambientali e storico-culturali, la conservazione degli ecosistemi, la riqualificazione dei tessuti insediativi esistenti e il recupero dei siti compromessi”; a sua volta, mentre l’articolo 2, comma 2, delle n.t.a. del PUC impugnato indica quale obiettivo generale “la sostenibilità (sociale ambientale ed economica) dell’assetto del territorio, da perseguire attraverso il recupero della città esistente (ed in generale, del territorio urbanizzato e delle presenze insediative urbane nello spazio rurale) ed il contenimento dello sprawl urbano, salvaguardando le risorse naturali e storico-culturali, e preservando gli insediamenti dai rischi naturali”, le previsioni dell’articolo 50 si pongono in manifesto contrasto con gli obiettivi asseritamente perseguiti dato che, come del resto affermano il “rapporto ambientale” e la “sintesi non tecnica” allegati al piano, le previsioni in punto di “recupero e valorizzazione delle strutture turistiche ricettive” implicano un “incremento del consumo di suolo determinando un decremento della superficie delle aree naturali ed un incremento della superficie delle aree urbanizzate”.

Il comune di Forio d’Ischia resiste al ricorso.

Si sono altresì costituiti in giudizio il ministero per i beni culturale e ambientali e per il turismo e la Città Metropolitana di Napoli.

Resiste al ricorso la Mezzatorre hotel s.r.l.

Sono intervenuti ad adiuvandum l’Associazione “Verdi Ambienti e società APS-ONLUS” e i signori OMISSIS.

Con ordinanza n. 775 del 27 aprile 2021 la sezione ha accolto l’istanza di tutela cautelare e fissato la trattazione del ricorso alla udienza pubblica del 21 dicembre 2021.

Preliminarmente – in relazione alla circostanza che gli interventi dei signori OMISSIS sono stati depositati il 17 dicembre 2021 e contengono una istanza di rinvio per riunione del ricorso all’esame con altrettanti ricorsi che gli intervenienti hanno proposto – va rilevato che il ricorrente, pur non opponendosi all’intervento, ha dichiarato di opporsi alla istanza di riunione e rinvio; il comune di Forio ha dichiarato la propria opposizione all’intervento e così la società Mezzatorre (che ha altresì fatto presente che gli atti di intervento non le sono stati notificati).

L’intervento adesivo dei signori Edler von Daniels, von Velsen-Zerweck, Capuano e Mazzella è inammissibile; a prescindere da ogni altra considerazione infatti esso: a) risulta tardivo in relazione al termine fissato dall’articolo 50, comma 3, c.p.a.; b) è stato comunque proposto da soggetti che non sono titolari di situazioni soggettive dipendenti da quella del ricorrente principale ma del tutto autonome (come reso evidente dalla circostanza che essi hanno persino proposto autonomi ricorsi e impugnato con motivi aggiunti l’ulteriore delibera di cui oltre si dirà) e nel processo amministrativo l’intervento adesivo “è volto a tutelare un interesse diverso, ma collegato, rispetto a quello fatto valere dal ricorrente principale con la conseguenza che la posizione dell'interessato è meramente accessoria e subordinata rispetto a quella della parte principale” (in questo senso ad es. Consiglio di Stato, sez. V, 12 luglio 2021, n. 5274)

Ciò premesso il ricorso è improcedibile.

Il comune di Forio eccepisce infatti che le disposizioni delle n.t.a. interessanti la proprietà dei ricorrenti e che essi hanno censurato sono state espunte dal piano approvato; il consiglio comunale con la delibera n. 22 del 17 settembre 2021 in attuazione (e anche in via di autotutela ai sensi dell’articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241) ha soppresso le disposizioni degli articoli 50, 55, 58 e 49 delle n.t.a. censurate dai ricorrenti (in pratica le disposizioni che consentivano nuovi volumi per le strutture alberghiere) così ripristinando una condizione di piena conformità delle disposizioni del PUC alle previsioni sovraordinate del P.T.P.; la tesi del comune è che in questo modo sia venuto meno l’interesse alla decisione anche con riferimento alle censure di carattere procedurale dato che deve escludersi che i ricorrenti abbiano interesse a contestare le modalità di formazione di un piano indipendentemente dalla contestazione delle specifiche disposizioni che li riguardano.

I ricorrenti tuttavia negano che le modifiche introdotte determinino l’improcedibilità del ricorso; la loro tesi è che la materia del contendere fosse più ampia rispetto alla legittimità degli articoli 50, 55, 58 e 59 delle n.t.a. e che quindi le norme sopravvenute determinino l’improcedibilità al massimo del solo secondo motivo.

Ritiene il Collegio che le modifiche al piano impugnato approvate dal comune determinino il venir meno dell’interesse al ricorso e quindi la sua improcedibilità.

Per regola generale due sono le condizioni dell’azione: la legittimazione e l’interesse al ricorso.

La legittimazione consiste nella titolarità in capo a chi agisce di una posizione giuridica differenziata e qualificata che astrattamente lo abiliti ad insorgere in sede giudiziale; l’interesse consiste nella specifica ed effettiva utilità (concreta e attuale) che l'istante si riproponga di conseguire come conseguenza immediata dell'accoglimento della propria domanda giudiziale.

Nel processo amministrativo che ha normalmente carattere impugnatorio la legittimazione quindi consiste nella titolarità di un interesse legittimo che si afferma leso dal potere esercitato dall’amministrazione mentre l’interesse ad agire consiste nella utilità conseguente all’eliminazione del provvedimento impugnato e quindi della lesione patita.

La giurisprudenza ha infine chiarito che nel caso di impugnazione di disposizioni contenute nel P.R.G. o in una sua variante, “fuori dei casi in cui il ricorrente si dolga di prescrizioni che direttamente incidano sui suoli in sua proprietà (censurandone ad esempio la destinazione, ovvero l'imposizione su di essi di vincoli espropriativi), è certamente ammissibile anche il ricorso proposto dai proprietari di aree vicine o confinanti con quelle cui si riferisce la prescrizione contestata, ma in tal caso occorre che sia dimostrata anche la sussistenza di un pregiudizio specifico e attuale riveniente ai suoli del ricorrente per effetto della scelta pianificatoria della quale si assume l'illegittimità” (in questo senso Consiglio di Stato, sez. IV, 18 dicembre 2013, n. 6082); nella fattispecie la lesione lamentata dai ricorrenti si riferisce alle disposizioni delle nn.tt.aa. del PUC che contemplano (o meglio contemplavano) la possibilità di edificazione di nuovi volumi da destinare a attività alberghiera e l’interesse ad agire era rappresentato dal vantaggio che, per effetto della caducazione delle disposizioni in questione, sarebbe derivato alla proprietà dei ricorrenti in termini di maggiore amenità e valore, essendo noto – secondo quanto da loro stessi rappresentato – il maggior carico antropico delle strutture alberghiere e l’incidenza negativa che ciò può avere anche sul valore delle proprietà finitime; se così stanno le cose, le modifiche apportate al piano dal comune – eliminando tutte le disposizioni che contemplavano la possibilità di nuovi volumi destinati a albergo - elimina la lesione lamentata e priva di utilità una decisione sul merito. I ricorrenti lamentano che resterebbe l’articolo 37 n.t.a. che consente il mutamento di destinazione d’uso da abitazione a strutture ricettive tramite intervento diretto; va però rilevato che la caducazione di questa disposizione – che non è stata direttamente censurata in ricorso (anzi alla pubblica udienza parte ricorrente ha ammesso che si tratta di una previsione immune da vizi) – non attribuirebbe in realtà alcun vantaggio ai ricorrenti dato che la possibilità di mutamento di destinazione d’uso degli immobili destinati ad abitazione è prevista dal P.T.P. (che ammette interventi di ristrutturazione sugli immobili edificati dopo il 1945 in tutte le zone); in definitiva la caducazione dell’intero PUC come modificato dal comune a seguito dell’ordinanza cautelare della sezione non attribuirebbe ai ricorrenti alcun concreto vantaggio e lascerebbe il comune di Forio privo di strumento urbanistico generale (dato che tale comune non si è mai dotato di piano regolatore generale e l’attività di trasformazione del territorio era soggetta – prima dell’approvazione del PUC – al solo P.T.P.).

Il ricorso va quindi dichiarato improcedibile. Le spese di giudizio sono poste a carico del comune in via di soccombenza virtuale attesa la fondatezza delle censure proposte in punto di contrarietà delle disposizioni annullate dal comune alle norme del P.T.P..

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sede di Napoli, sezione VI, definitivamente pronunciandosi sul ricorso, lo dichiara improcedibile.

Condanna il comune di Forio al pagamento delle spese di giudizio ai ricorrenti che liquida in euro tremila, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 21 dicembre 2021 con l'intervento dei magistrati:

Santino Scudeller, Presidente

Davide Soricelli, Consigliere, Estensore

Rocco Vampa, Referendario

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Davide Soricelli

Santino Scudeller

IL SEGRETARIO