N. 02140/2014 REG.PROV.COLL.

 

N. 03204/2010 REG.RIC.

 

N. 03244/2010 REG.RIC.

 

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REPUBBLICA ITALIANA

 

 

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

 

sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

 

ha pronunciato la presente

SENTENZA

 

sul ricorso numero di registro generale 3204 del 2010, proposto da: 

Nita Costruzioni S..R.L., Ditta Cappuccio Corrado, Progesim S.r.l., Kristina S.r.l., Proget S.r.l., Euro Fam S.r.l., Restauri Monumentali S.r.l., Fidotta Costruzioni S.r.l., Emmea S.r.l., tutti rappresentati e difesi dagli avv. Attilio Luigi Maria Toscano e Bonaventura Lo Duca, con domicilio eletto presso l’avv. Bonaventura Lo Duca in Catania, via Milano 85; 

contro

Comune di Siracusa, rappresentato e difeso dall'avv. Salvatore Bianca, con domicilio eletto presso l’avv. Giuseppe Caltabiano in Catania, via Livorno, 10; 

Dipartimento Urbanistica e Pianificazione Territoriale del Comune di Siracusa, non costituito;

Assessorato Territorio e Ambiente della Regione Siciliana, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, presso i cui Uffici è domiciliata in Catania, via Vecchia Ognina, 149; 

 

 

sul ricorso numero di registro generale 3244 del 2010, proposto da: 

Ance Siracusa Sezione Costruttori Edili Confindustria Siracusa, rappresentato e difeso dagli avv. Andrea Scuderi e Gianluca Rossitto, con domicilio eletto presso l’avv. Andrea Scuderi in Catania, via V. Giuffrida, 37; 

contro

Comune di Siracusa, rappresentato e difeso dall'avv. Salvatore Bianca, con domicilio eletto presso l’avv. Giuseppe Caltabiano in Catania, via Livorno, 10; 

e con l'intervento di

ad adiuvandum:

Nita Costruzioni Srl, Ditta Cappuccio Corrado, Progesim Srl, Kristina Srl, Prosim Srl, Euro Fam Srl, Restauri Monumentali Srl, Emmea Srl, Fidotta Costruzioni Srl, rappresentati e difesi dagli avv. Attilio Luigi Maria Toscano e Bonaventura Lo Duca, con domicilio eletto presso l’avv. Attilio L.M. Toscano in Catania, via Milano, 85; 

 

 

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 3204 del 2010:

- della deliberazione del Consiglio comunale di Siracusa n. 86 del 21.06.2010, pubblicata dal 29.07.2010 al 12.08.2010, con la quale è stato approvato l’adeguamento degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione per il Comune di Siracusa;

- di ogni altro atto, allo stato non conosciuto, antecedente, connesso e conseguente;.

quanto al ricorso n. 3244 del 2010:

-della delibera numero 86 assunta dal Consiglio Comunale di Siracusa il 21 giugno 2010 e pubblicata all’albo pretorio dal 29 luglio al 112 agosto 2010, che approva la proposta di adeguamento degli oneri di urbanizzazione e costo di costruzione per l’anno 2010, avanzata il 26 aprile 2010 col numero 20 dal competente dipartimento Urbanistica e Pianificazione Territoriale e che pure si impugna assieme agli altri allegati;

-nonché d’ogni altro atto o provvedimento precedente o successivo, comunque presupposto connesso e/o consequenziale.

 

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Siracusa e di Assessorato Territorio e Ambiente della Regione Siciliana e di Comune di Siracusa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2014 la dott.ssa Maria Stella Boscarino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO

Il Consiglio Comunale di Siracusa, con deliberazione n. 86 del 21.6.2010, ha approvato 1'adeguamento degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione.

Con ricorso n.3204/2010 alcune ditte di settore, che –come confermato nella memoria del Comune- avevano avanzato domanda di concessione edilizia in corso di rilascio, essendo quindi destinatarie degli aumenti, impugnavano la deliberazione, sostenendo l’illegittimità dell'aggiornamento in quanto affetto da vizi sia in ordine al termine di decorrenza degli adeguamenti sia in relazione all’entità degli importi aggiornati; in particolare lamentavano:

- con il primo motivo di ricorso, l’istruttoria carente e caratterizzata da errori dell’iter che aveva portato a fissare il costo di costruzione medio in €/mc 350,00 nonché la violazione dell’art. 5 della L. n. 10/1977, richiamata dall’art. 34 della L.r. n. 37/1985 e dall’art. 17 della L. r. 4/2003;

- con il secondo motivo di censura si assumeva l’errore nell’elaborazione dei computi metrici per la determinazione degli oneri, utilizzandosi i criteri fissati nel prezziario regionale per le opere pubbliche anno 2009, mentre, secondo le imprese ricorrenti, per i costi effettivi si sarebbe dovuto far riferimento alla circolare assessoriale del 31.5.1977; inoltre si deduceva l’erroneità dell’incidenza dei costi e macroscopici errori di calcolo nei computi metrici utilizzati come base di calcolo dei costi di urbanizzazione ;

- con il terzo motivo di gravame si deduceva che l’amministrazione, nel rideterminare i costi, non avrebbe effettuato la debita suddivisione in zone territoriali omogenee prevista dall’articolo 17 della legge 765/67, dall’articolo 39 della legge regionale 19/72 e dal D.M. n. 1444/68; inoltre, l’aliquota del contributo dovuto era stata calcolata, tra le varie macro zone individuate dall’Amministrazione, sulla base dello stesso valore degli oneri di urbanizzazione primaria; infine, non risultavano esplicitate le ragioni per la previsione, per le zone residenziali stagionali, di un’incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria pari a quasi il doppio della misura prevista per le altre zone residenziali;

- con il quarto motivo di gravame i ricorrenti deducevano che i vizi emergerebbero immediatamente dal confronto delle risultanze della deliberazione impugnata con le corrispondenti determinazioni recenti e vigenti negli altri principali Comuni della Regione Sicilia;

- con l’ultimo motivo di gravame si denunziava la violazione dell’articolo 34 della legge regionale 37/85, come modificato dall’articolo 17 , comma 12, della legge regionale n. 4/2003, per avere il Comune deliberato le aliquote di contributo per gli oneri concessori con decorrenza dal 21 giugno 2010, data di approvazione della deliberazione del C.C. n. 86/2010, anziché con decorrenza dal 1° gennaio 2011.

Il Comune si costituiva in giudizio, a sostegno della legittimità degli atti impugnati.

Con sentenza n. 989/2012 – intervenuta su altro giudizio- la delibera consiliare n. 86/2010 veniva annullata parzialmente, con riferimento alla retroattività delle disposizioni ivi contenute.

Con ricorso n. 3244/10 ANCE Siracusa - Sezione Costruttori Edili Confindustria Siracusa impugnava la medesima deliberazione n. 86/2010.

Con unico articolato motivo la ricorrente denunziava la violazione e falsa applicazione del DPR 380/01 (testo unico dell'edilizia), della legge regionale 71/78 e dell'articolo 14 della legge regionale 19/94 e successive modificazione, la falsa ed erronea applicazione delle tabelle parametriche di cui al decreto assessoriale 31 maggio 1977 , la violazione degli articoli 1 e 3 della legge 241/90 ed eccesso di potere per carenza d'istruttoria, presupposti, proporzionalità, illogicità ed ingiustizia manifesta.

In tale giudizio intervenivano le medesime imprese ricorrenti nel giudizio n. 3204/10, ed il Comune si costituiva in giudizio, controdeducendo alle varie censure.

Con ordinanza n. 1168/11, in riferimento al giudizio n. 3244/10 promosso da ANCE Siracusa, questo TAR disponeva la verificazione dei calcoli relativi all’adeguamento degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione di cui alla deliberazione del Consiglio Comunale n. 86 del 21.6.2010, affidando l’incarico al preposto all’Ufficio del Genio Civile di Catania.

In data 30.11.2011 l’ing. Carmelo Cernuto depositava la relazione di verificazione, con allegati e nota spese-

Con ordinanza n. 975/12, adottata sul ric. n. 3204/10, veniva disposta l’acquisizione in tale giudizio della relazione di verificazione.

Con ordinanza n. 2958/2013 veniva disposta la riunione dei ricorsi, volti all’annullamento della medesima deliberazione, nonché l’estensione della verificazione ad alcuni profili non oggetto del ricorso n.3244/10.

Il verificatore ha depositato il supplemento di verificazione con allegati in data 28.3.2014.

Le parti hanno depositato memorie e repliche, illustrando ampiamente le rispettive tesi; e, nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2014, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

I. Il Collegio prende in esame il ricorso numero 3244/2010 e lo ritiene infondato.

Il Consiglio Comunale di Siracusa, con delibera n. 86, assunta nella seduta del 21/06/2010, avente per oggetto "Adeguamento degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione" approvava la Proposta di deliberazione n. 20 del 26 Aprile 2010, dichiarandone la immediata esecutività, ai sensi del comma 4 dell'art. 134 del D.Leg.vo 267/2000.

L'adeguamento degli oneri di urbanizzazione veniva condotto applicando le "Tabelle parametriche" di cui ai decreti assessoriali 31/05/1977 e 10/03/1980.

Per la determinazione degli importi relativi alle singole opere di urbanizzazione, da inserire nelle Tabelle parametriche, venivano redatti appositi computi metrici facendo riferimento, per i prezzi di applicazione, al prezzario regionale OO.PP. anno 2009.

Per l'adeguamento del costo di costruzione si teneva conto della variazione degli indici ISTAT.

Il ricorso proposto da Ance, come esposto in premesse, è affidato ad unica, articolata, censura di illegittimità dell’operato dell’Amm.ne.

Occorre premettere, in linea generale, che, come chiarito dalla giurisprudenza, il sistema di adeguamento degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione si sostanzia in un meccanismo che consente di aggiornare gli importi ricorrendo, con riferimento alla voce relativa agli oneri di urbanizzazione, ai “ prevedibili costi delle opere di urbanizzazione primaria, secondaria e generale” (cfr. art. 16, sesto comma, D.P.R. 6 Giugno 2001 n° 380) o, in relazione alla voce relativa al costo di costruzione, facendo “riferimento ai costi massimi ammissibili per l'edilizia agevolata” su determinazione regionale, e in assenza di quest’ultima “in ragione dell'intervenuta variazione dei costi di costruzione accertata dall'ISTAT” (cfr. art. 16, nono comma, D.P.R. 6 Giugno 2001 n° 380).

Il procedimento di revisione mira dunque ad adeguare l’importo degli oneri concessori a fenomeni di natura sostanzialmente inflattiva - legati all’aumento generalizzato dei costi di urbanizzazione o costruzione - in maniera da far corrispondere a permessi edilizi rilasciati in epoche diverse un impegno economico sostanzialmente uniforme sui singoli istanti (in termini Tar Puglia, Sez.III di Lecce, sent. n.1799/2013)

In sede regionale il meccanismo trova una disciplina specifica, poichè l'istituto dell'adeguamento periodico dei contributi urbanistici per opere di urbanizzazione e per costo di costruzione (precisamente, degli oneri di urbanizzazione di cui all'articolo 5 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 e del costo di costruzione di cui all'articolo 6 della medesima legge sostituito dall'articolo 7 della legge 24 dicembre 1993, n. 537) della cui applicazione si discute ha subìto diversi rimaneggiamenti nel corso degli anni ad opera del legislatore regionale (l'art. 34 della L.R. 37/1985 è stato infatti modificato prima dall'art. 14 della L.R. 19/1994, poi dall'art. 24 della L.R. 25/1997, ed infine dall'art. 17, co. 12, della L.R. 4/2003).

L’art. 5 della L. n. 10/1977, come modificato nel tempo, ha previsto che l'incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria è stabilita con deliberazione del consiglio comunale in base alle tabelle parametriche definite dalla regione; in esecuzione di tale disposizione è stato approvato il decreto del 31 maggio 1977 dell’Assessore per lo sviluppo economico, contenente le tabelle parametriche, ed una circolare esplicativa.

Ciò detto, il verificatore nominato con ordinanza numero 1669/2011, chiamato ad esprimersi sulle argomentazioni poste a fondamento dell’unico articolato motivo di gravame, anche alla luce della normativa applicabile e delle deduzioni fornite dalla difesa del Comune intimato, nonché sulla scorta della documentazione agli atti del fascicolo e di quella eventualmente acquisibile presso l’Amministrazione, espletato l’incarico ha trasmesso il 30 novembre 2011 la propria relazione.

Rinviando alla stessa, per la puntuale disamina degli accertamenti svolti dal verificatore, si può qui sinteticamente rilevare che con unica, articolata censura, parte ricorrente sostiene la illegittimità della deliberazione impugnata sotto tre complessi profili: in primo luogo, perché la determinazione degli oneri di urbanizzazione non avrebbe tenuto conto dell’andamento demografico del comune di Siracusa; in secondo luogo, perché il calcolo dell’incidenza dei costi unitari di esproprio, con riferimento alle opere di urbanizzazione sia primaria che secondaria, non sarebbe supportato da un’adeguata puntuale istruttoria; infine perché la determinazione del contributo sul costo di costruzione sarebbe stata effettuata tenendo conto degli indici Istat relativi alla variazione dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati anziché avvalendosi dell’indice Istat della variazione dei costi di costruzione.

Dopo avere puntualmente analizzato la documentazione in atti e quella acquisita nel corso delle operazioni di verificazione, il verificatore ha concluso come segue:

quanto al primo profilo, l’Ente intimato ha correttamente applicato le tabelle parametriche in quanto l’andamento demografico non ha effettiva incidenza, avuto riguardo alla circostanza che la tabella parametrica per la determinazione degli oneri di urbanizzazione (classe H/II di cui al decreto del 31 maggio 1977 dell’Assessore per lo sviluppo economico), relativa ai comuni con popolazione superiore ai 50.000 abitanti e capoluoghi di provincia (quale Siracusa), e la relativa circolare esplicativa, pubblicata, così come il decreto, sul supplemento ordinario alla GURI numero 26 del 18 giugno 1977, non fanno espresso riferimento all’andamento demografico (così come per gli altri comuni, di cui alle tabelle A e B); sicché, la verifica delle aree necessarie per i servizi nei singoli quartieri (ai quali fa riferimento la circolare), effettuata al momento dell’adozione dello strumento urbanistico, tiene conto della quantità di vani da realizzare e non è legata direttamente all’andamento demografico (infatti, il verificatore precisa che, se da un lato il comune di Siracusa ha subito un decremento demografico, dall’altro si è registrato un incremento del numero di famiglie e, conseguentemente, di vani).

Sicché, sotto tale profilo, la censura risulta infondata.

Quanto al terzo profilo di censura, il verificatore ha concluso nel senso che la determinazione del contributo sul costo di costruzione effettivamente, come lamentato in ricorso, è avvenuta tenendo conto degli indici Istat relativi ai prezzi al consumo per le famiglie anziché dell’indice Istat relativo ai costi di costruzione; ma siccome il costo così determinato è risultato inferiore a quello che avrebbe dovuto essere, parte ricorrente non ha interesse all’accoglimento della censura, che condurrebbe ad un risultato ovviamente sfavorevole, determinando un ricalcolo sfavorevole alla stessa.

Deve essere a questo punto preso in esame il secondo profilo, relativo all’incidenza dei costi unitari di esproprio, calcolo che, secondo parte ricorrente, non sarebbe stato supportato da adeguata puntuale istruttoria; tale rilievo è stato in parte condiviso dal verificatore, il quale ha ritenuto che dagli atti non si rilevi un’approfondita istruttoria relativa alla determinazione dei costi unitari di esproprio, sebbene il valore assunto, in base ai casi esposti dal Comune, venga ritenuto dal verificatore credibile.

Sulla base di tale rilievo, valido anche per il ricorso numero 3204/2010, ove è stata formulata analoga censura, le parti hanno insistito, in sede di memoria, ai fini dell’accoglimento del ricorso.

Ma il Collegio non ritiene di condividere, sul punto, le conclusioni cui è pervenuto il verificatore.

Di fatti, per come si evince dalla relazione di verificazione, l’incidenza dei costi unitari di esproprio è stata valutata dal Comune nella misura di € 40,00 per metro quadrato, che scaturisce dall’ipotesi di un incidenza del 40% del valore medio delle aree da espropriare, pari ad euro 100,00 al metro quadrato, comprensivo, peraltro, di una percentuale quantificabile nel 10% di spese per servizi tecnici; il Comune ha abbattuto del 40% il valore medio delle aree da espropriare tenendo doverosamente in considerazione il fatto che alcune aree vengono cedute gratuitamente al Comune in attuazione dei comparti edificatori, ed inoltre al fine di tenere conto dei diversi valori dei terreni discendenti dalla zonizzazione del territorio comunale.

In relazione ai rilievi dei ricorrenti, secondo i quali nelle zone residenziali lo strumento urbanistico prevede l’edificazione quasi esclusivamente attraverso comparti edificatori, il Comune ha evidenziato che, a fronte di cessione gratuita delle aree nei comparti edificatori, tutte le restanti aree sono soggette ad esproprio per pubblica utilità al valore di mercato, soprattutto per le nuove viabilità urbane, extraurbane, parcheggi ed urbanizzazione secondaria previsti nel vigente strumento urbanistico in tutto il territorio, comprese le frazioni e le zone balneari, così come sono soggette ad espropri le aree necessarie per la costruzione dei collettori di acque bianche e nere, sia nelle zone di nuova espansione edilizia che in quelle degli agglomerati esistenti ove tali infrastrutture sono inesistenti.

Su tali questioni il verificatore non ha preso posizione, pur precisando che la determinazione dell’incidenza dei costi unitari di esproprio non è di facile individuazione in quanto è legata ai valori venali ipotetici di aree di esproprio, con diverse caratteristiche.

In sostanza, per la determinazione dell’incidenza dei costi unitari di esproprio occorre prendere in considerazione un insieme di costi di esproprio nell’ambito delle varie zone territoriali omogenee di piano regolatore e poi operare una media.

Ciò posto, il verificatore, preso atto che il comune di Siracusa, nel corso delle operazioni di verificazione, ha fornito alcuni casi concreti di valore di esproprio (uno relativo a lavori di realizzazione marciapiedi ed ampliamento via Filisto, ove il valore venale delle aree da espropriare è stato valutato, dall’ufficio espropri dell’ente, in euro/metro quadro 220,00, l’altro relativo ad alcune sentenze del CGA in contenziosi inerenti espropri, con i quali in sede di giudizio è stato attribuito un valore di esproprio pari ad euro/metro quadro 130,00), ha concluso, da un canto, che il numero di valori venali di esproprio forniti sarebbe esiguo, dall’altro che però lo stesso porta ad una media di (130+ 220/2=) euro/metro quadro 175,00, superiore a quella considerata dal Comune per la determinazione dell’incidenza dei costi unitari di esproprio (euro/metro quadro 100).

Infine, in ordine ad un altro aspetto dibattuto tra le parti, relativo alla lamentata duplicazione dei costi di esproprio, il verificatore, dopo aver verificato i computi metrici, ha concluso che tale lamentata duplicazione non si è verificata, perché la stessa, peraltro riscontrata solo nel computo metrico di 1 m lineare di strada della sezione media metri lineari 10, in ogni caso è stata poi eliminata in sede di incidenza del costo di esproprio, dove è stato correttamente inserito il costo unitario.

Ciò detto, i due elementi critici che emergono dalla relazione di verificazione, con riferimento alla specifica censura in esame, sono riferiti alle doglianze di parte ricorrente, secondo la quale non si sarebbe tenuto conto delle numerose cessioni gratuite discendenti dal comparto edificatorio, questione sulla quale il verificatore non ha preso posizione, ed alle conclusioni del verificatore circa la congruità del valore venale di esproprio individuato dal Comune in euro/metro quadro 100,00, valore che lo stesso verificatore ha ritenuto inferiore alla media dei valori venali di esproprio esibita dal Comune, criticando però l’esiguità dei dati forniti dal Comune stesso.

Il Collegio, quanto al primo aspetto, ritiene infondate le eccezioni dei ricorrenti, alla luce delle coerenti argomentazioni del Comune: posto che il valore di esproprio futuro scaturisce da elementi probabilistici, deve ritenersi che, a fronte di cessioni gratuite che potrebbero derivare in caso di rilascio di concessioni edilizie nell’ambito di aree residenziali, ove lo strumento urbanistico prevede numerosi comparti edificatori, si deve tener conto del fatto che tutte le restanti aree devono essere espropriate, al fine della realizzazione delle viabilità urbane ed extraurbane, dei parcheggi e delle urbanizzazioni secondarie, previsti dallo strumento urbanistico in tutto il territorio, non soltanto nelle zone residenziali, e considerato che, come rilevato dal Comune e senza che la circostanza sia stata smentita, perfino nelle frazioni e zone balneari i valori di esproprio sono per la maggior parte quelli dei terreni edificabili in quanto si sviluppano tra zone B e C (si veda, sul punto, la relazione tecnica dell’ufficio tecnico, allegato numero 8 alla relazione di verificazione), così come per la costruzione dei collettori, da realizzarsi non solo nelle zone di nuova espansione edilizia ma anche negli agglomerati esistenti ove tali infrastrutture sono mancanti (cfr. la citata relazione, pagina 8).

Sicché, si ritiene estremamente prudenziale e favorevole ai privati la stima fatta dal Comune che, individuato il costo medio di esproprio (sul quale si tornerà infra), lo ha abbattuto del 60%, proprio allo scopo di valorizzare la circostanza che, a fronte di aree dove si dovrà pervenire ad esproprio, per lo più a valori di mercato di zone B e C, sussistono aree ove il Comune non sosterrà costi di esproprio, per effetto della cessione gratuita.

Viene quindi in rilievo la questione circa l’esiguità dei dati utilizzati dal Comune ai fini di pervenire al valore medio di esproprio: sul punto, ad avviso del Collegio, le conclusioni del verificatore non possono essere condivise.

Occorre infatti tenere conto della circostanza che, per un verso, la censura appare generica, in quanto parte ricorrente non individua un valore alternativo, che a suo avviso potrebbe ritenersi congruo, supportandolo con idonea prova documentale, né d’altra parte il verificatore ha individuato i costi di esproprio eventualmente più bassi di quelli esibiti dal Comune, dal cui esame si perverrebbe, eventualmente, ad un giudizio di incongruità del dato raccolto dal Comune.

Sotto altro profilo, non si comprende per quale ragione la documentazione esibita dal Comune possa essere ritenuta insufficiente: il Comune ha, esemplificativamente, esibito sia i costi di esproprio determinati dall’ufficio espropri in occasione di lavori pubblici, sia i costi di esproprio determinati in sede giurisdizionale con riferimento a tre contenziosi definiti in appello; quindi, all’evidenza, trattasi di valori assolutamente oggettivi.

Come riconosciuto dal verificatore, la media di tutti questi valori (euro/metro quadro 175,00) è quasi doppia rispetto l’importo determinato prudenzialmente dal Comune (euro/metro quadro 100,00).

Sicché, l’asserita insufficienza di dati sui quali operare la media rimane asserzione priva di pratica conseguenza, una volta che, né in ricorso, e nemmeno in sede di verificazione, siano emersi elementi di incongruità circa il valore individuato dal Comune.

Oltretutto, nel valore come determinato in euro 100,00, ben inferiore alla media dei valori di esproprio, pari ad euro 175,00 (poi abbattuto nella misura del 60%), sono pure state ricomprese le spese tecniche.

In conclusione, anche tale profilo di censura risulta infondato.

II. Il Collegio rileva che, in sede di verificazione, il verificatore si è occupato di una serie di profili evidenziati in sede di intervento ad adiuvandum proposto dalle stesse imprese che avevano in precedenza proposto il ricorso numero 3204/2010, nonché di puntuali rilievi mossi avverso la deliberazione impugnata dal consulente tecnico di parte dell’Ance ricorrente.

Il Collegio osserva che, quanto all’intervento delle imprese, i profili comuni al ricorso numero 3244/10, sui quali il verificatore ha riferito nella relazione in questione, verranno esaminati infra, nella disamina del ricorso numero 3244/10.

Non può invece tenersi alcun conto di alcuni profili, sollevati dalle imprese in questione in sede di verificazione, mediante la presentazione di note ed osservazioni, in considerazione del fatto che, avuto riguardo ai prescritti termini di decadenza, non è consentito alle parti ampliare il thema decidendum approfittando dell’istruttoria disposta dal giudice.

Infatti, poiché le imprese intervenienti nel giudizio numero 3244 assumono la veste di cointeressate, le censure dedotte incontrano i limiti in tema di tempestività del gravame, che non possono essere elusi mediante l’introduzione di argomentazioni nuove nell’ambito di scritti difensivi prodotti nel corso del giudizio (si veda la sent. di questa Sezione n.1172/2013); a nulla rilevando che il verificatore si sia comunque espresso sui rilievi introdotti, per la prima volta, nel corso della verificazione.

Analogo ragionamento deve essere svolto con riferimento alla consulenza di parte depositata nell’interesse della ricorrente Ance in data 21 settembre 2011, durante le operazioni di verificazione: tale consulenza solleva nuovi dettagliati profili di critica alle operazioni di calcolo eseguite dal Comune che però non erano stati tempestivamente e ritualmente introdotti in sede di ricorso introduttivo, per cui, nonostante il verificatore abbia approfondito tutte le tematiche sottopostegli, il Collegio non può tenerne conto, onde non vanificare le regole in tema di tempestività del ricorso introduttivo.

Tale disamina ha, peraltro, condotto il verificatore, conclusivamente, a condividere solo uno dei rilievi (circa un errore nella computazione di uno dei compensi inseriti nel computo metrico relativo al costo al metro lineare della rete acque nere, che assume comunque rilievo estremamente marginale), ed a ritenere invece giustificati gli altri costi oggetto di critica.

Conclusivamente, il ricorso dev’essere respinto.

III. Il Collegio prende in esame il ricorso numero 3204/2010 e lo ritiene infondato.

Come esposto in premesse di fatto, le imprese ricorrenti hanno proposto alcuni motivi comuni al ricorso numero 3244, ed altri motivi autonomi, per accertare la fondatezza dei quali è stato disposto un supplemento di verificazione, con ordinanza numero 2958/13.

In particolare, il ricorso è affidato a 5 articolati motivi di gravame; quanto al primo, il Collegio ritiene la doglianza infondata alla stregua delle seguenti considerazioni.

Il verificatore si è occupato della censura (relativa al difetto di motivazione ed istruttoria) in occasione della prima relazione di verificatore, alle pagg.6 e ss. (disamina dell’intervento nel ric. 3244/10) ed ha ritenuto che, in ordine al criterio di quantificazione del costo di costruzione medio utilizzato (350,00 €/mc), “non vi è traccia dell’indagine sulle opere pubbliche realizzate nel Comune di Siracusa, da cui è possibile trarre il costo di costruzione medio”

In aggiunta, a pag. 13 della stessa relazione, si legge: “per quanto attiene il criterio di quantificazione del costo di costruzione medio non sono state fornite dal Comune resistente sufficienti criteri e/o costi specifici di opere di urbanizzazione da cui dedurre il costo adottato di €/mc 350,00 e non è stato possibile ricavarlo da una indagine condotta su internet sui siti di alcuni comuni, atteso che i valori assunti sono molto diversi tra loro”.

I ricorrenti, sulla base di tali considerazioni, in memoria hanno insistito per l’accoglimento del ricorso.

Ma il Collegio non condivide le conclusioni cui, muovendo dalla relazione del verificatore, pervengono le parti.

L’attività amministrativa di determinazione degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione è basata su un giudizio caratterizzato dalla discrezionalità (si veda in tal senso di recente TAR Molise, I, n. 210/2014), dovendosi fare applicazione in parte di parametri indicati a livello normativo regionale, in parte di dati ricavabili da una ricognizione dei costi concreti nel territorio nel quale si provvede, in funzione di valutazioni finalizzate ad individuare elementi da determinarsi mediante stime di carattere presuntivo e probabilistico (attenendo ai presumibili costi in un periodo futuro a quello di adozione della deliberazione); ciò comporta che l’esercizio dell’attività amministrativa, connotato da un significativo margine di discrezionalità, è subordinato ad una preventiva attività istruttoria, sicché le scelte devono rivelarsi, alla stregua del sindacato giurisdizionale, esenti da vizi di illogicità, irrazionalità ed erroneità .

Nel caso specifico, la motivazione circa l’importo individuato (€/mc 350,00 ) e l’iter logico che ha condotto alla determinazione del costo in questione si rinvengono nella deliberazione impugnata, seppure sinteticamente, laddove si precisa che l’importo scaturisce dall’analisi dei costi delle opere pubbliche nel Comune medesimo; tale motivazione risulta sufficiente a dare conto del criterio utilizzato al fine di pervenire al dato, criterio che, di per sé, appare tutt’altro che arbitrario (in quanto ricondotto a fattori oggettivi) ed esente da vizi di illogicità ed irrazionalità, essendo del tutto congruo e ragionevole che per pervenire ad un dato di costo presumibile si faccia riferimento ai costi delle opere pubbliche correnti nel comune interessato.

Ma i ricorrenti ed il verificatore ritengono che corollario dell’obbligo di motivazione sia costituito dall’ostensione o comunque puntuale elencazione delle opere pubbliche dalle quali in concreto si siano desunti i costi, onde –evidentemente- consentire una precisa ed agevole verifica da parte degli interessati della correttezza delle operazioni matematiche eseguite.

Tuttavia tale ricostruzione non pare condivisibile, specie in assenza di puntuali e precisi rilievi circa la congruità dei costi individuati dal Comune.

Infatti, né ricorrenti (imprese del settore) né lo stesso verificatore adducono con precisione circostanziati elementi di incongruità o erroneità dei costi individuati dal Comune resistente rispetto il parametro indicato (costi delle opere pubbliche nel comune), né viene dedotta l’erroneità tecnica dei dati oggettivi utilizzati ovvero del procedimento matematico seguito; e lo stesso verificatore riporta un elenco di costi approvati da altri comuni, estremamente variabili (ma d’altra parte si tratta di comuni diversi quanto a popolazione, collocazione territoriale eccetera), rispetto alcuni dei quali (precisamente due su tre) il Comune intimato appare in linea (Francofonte e Palermo, v. pag.7 della relazione).

Dunque, avuto riguardo ai margini in cui può operare il sindacato giurisdizionale nella materia in questione, sotto tale profilo (e nei limiti di quanto dedotto dalle parti) la deliberazione risulta immune dai vizi lamentati.

IV. Con il supplemento di verificazione si è chiesto al verificatore di riferire circa gli aspetti evidenziati con i motivi secondo e al terzo - seconda parte di ricorso .

Il secondo motivo di censura, sostanzialmente, è inerente al lamentato errore nell'elaborazione dei computi metrici per la determinazione degli oneri e all'erroneità dell'incidenza dei costi nonché a macroscopici errori di calcolo nei computi metrici.

Il terzo motivo - seconda parte - riguarda l'aliquota del contributo dovuto che, secondo quanto lamentato, sarebbe stata calcolata, tra le varie macro zone individuate, sulla base dello stesso valore degli oneri di urbanizzazione primaria. Infine, non risulterebbero esplicitate le ragioni per la previsione, per le zone residenziali stagionali, di una incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria pari a quasi il doppio della misura prevista per le altre zone residenziali.

Con il secondo motivo di censura, i ricorrenti lamentano in particolare che " l'Amministrazione è incorsa in errore nell'elaborare i computi metrici per la determinazione degli oneri aggiornati, essendosi essa basata esclusivamente sui costi standard fissati nel prezziario regionale per le opere pubbliche del 2009."

Sostengono ancora i ricorrenti che l'Amministrazione avrebbe dovuto considerare il "costo effettivo, ancorato ai parametri dettati dalla circolare assessoriale del 31.05.1977, delle diverse opere prese a riferimento, che è generalmente determinabile applicandosi ai costi standard, fissati nel prezziario, una decurtazione media del 18%". Fanno rilevare in proposito che tale criterio è quello applicato normalmente dalla stessa Amministrazione comunale per calcolare l'incidenza dei costi di costruzione delle opere che vengono realizzate a scomputo dal concessionario e citano ed allegano una determina dirigenziale di autorizzazione, nonché la relativa convenzione, per lo scomputo degli oneri di urbanizzazione.

Fanno presente, altresì, che dall'analisi dei computi metrici allegati alla delibera consiliare n. 86/2010 emergerebbe l’irragionevolezza della scelta di prendere in considerazione l mq. di opera pubblica, senza tenere conto delle normali economie di scala che si ottengono quando vengono realizzati interventi reali che hanno ad oggetto quantità molto più grandi; inoltrei computi metrici utilizzati come base di calcolo presenterebbero macroscopici errori di calcolo.

Il Comune resistente replica che è corretto l'uso del Prezzario Reg.le OO.PP. per le categorie di lavori in esso previste e l'utilizzo di apposite analisi dei prezzi per quelle non previste.

Dalla relazione di verificazione si ricavano elementi che conducono alla declaratoria di infondatezza della censura.

Il verificatore fa rilevare che l'uso del Prezzario Unico Regionale per i Lavori Pubblici 2009 nei computi metrici relativi alla determinazione dei costi unitari delle opere di urbanizzazione rientra nella esclusiva competenza dei tecnici progettisti e/o direttori dei lavori. Infatti, dal Decreto Presidenziale 16/04/2009 (Supplemento ordinario - GURS n. 18 del 24/04/2009) di approvazione del suddetto prezzario, nelle Premesse ed avvertenze si legge che "Nella determinazione dei singoli prezzi, validi per i lavori da eseguirsi nell'intero territorio regionale, si è tenuto conto dell'incidenza degli elementi (materiali, noli, trasporti, manodopera) che intervengono nella formazione del prezzo delle singole categorie di lavoro. Detti prezzi rispecchiano la situazione di mercato emersa sulla base dei dati acquisiti a seguito delle indagini condotte nelle più rappresentative località della Sicilia, e devono ritenersi validi per opere che riguardano le nuove costruzioni".

Continuando, si legge che " E' importante sottolineare che per la determinazione dei prezzi elencati, sono state considerate per le lavorazioni esaminate incidenze di oneri correnti medi. E' pertanto facoltà dei progettisti e/o direttori dei lavori, e sotto la loro diretta responsabilità, formulare nuovi prezzi, anche in sostituzione di quelli presenti in questo Prezzario ove siano accertate obiettive situazioni per le quali tali prezzi risultano non congrui, desunti da regolari e dettagliate analisi che tengono conto delle specifiche situazioni, ...".

In sostanza, la regola è l’utilizzazione del prezziario regionale, che d’altra parte costituisce il riferimento certo ed oggettivo dei costi delle opere pubbliche, e l’eccezione è costituita dalla facoltà, riconosciuta in capo ai progettisti e/o direttori dei lavori , di formulare nuovi prezzi anche in sostituzione di quelli presenti nel Prezzario ove siano accertate obiettive situazioni per le quali tali prezzi risultino non congrui; evidentemente, nel caso specifico non ricorrevano (né sono state dedotte dalle parti) tali obiettive situazioni che conducessero alla disapplicazione del prezziario.

Per quanto attiene la decurtazione media del 18% da applicare ai costi standard fissati nel prezzario regionale ed applicata "normalmente dalla stessa Amministrazione comunale per calcolare l'incidenza dei costi di costruzione delle opere che vengono realizzate a scomputo dal concessionario", il verificatore, dopo aver esposto che il procedimento per lo scomputo degli oneri di urbanizzazione è regolamentato dalle Deliberazioni di G.M. n. 471 del 17/12/2001 e n. 219 del 15/10/2002 e che la realizzazione a scomputo delle opere di urbanizzazione è subordinata alla stipula di apposite Convenzioni, esaminata la convenzione stipulata da una delle ricorrenti ha fatto rilevare che con la procedura dello "scomputo degli oneri di urbanizzazione" il Concessionario, di fatto, avendo affidata la realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione, ha goduto di una "riduzione" pari al 25% dei prezzi.

Per quanto riguarda i "macroscopici errori di calcolo" dei computi metrici utilizzati come base di calcolo, il verificatore ha rinviato a quanto argomentato nel punto F.1-Esame Perizia tecnica di parte presentata dall'ANCE Siracusa - della Relazione di verificazione depositata in data 30/11/2011, inerente il Ricorso n. 3244/10.

Ma a tal riguardo il Collegio ritiene di prescindere dall’esame di tale parte della relazione, perché la censura di cui al ricorso introduttivo, volta a lamentare macroscopici errori di calcolo, appare estremamente generica, e mira ad introdurre mediante una verificazione di carattere esplorativo una sorta di caccia all’errore (che di fatti il verificatore, procedendo a rielaborare tutti i computi metrici, alla fine ha trovato, seppure in un solo e marginale caso).

Indici sintomatici dello scopo “esplorativo” sono costituiti dalla circostanza che le censure avanzate sono indeterminate, generiche e prive di qualsiasi supporto probatorio.

Né può darsi rilievo alla circostanza che il verificatore abbia comunque indagato le operazioni valutative compiute dal comune, trovando un errore, in quanto occorre scongiurare il rischio che, sulla base di accertamenti istruttori disposti in relazione a doglianze che in base alle regole processuali non meriterebbero approfondimento, il decidente finisca per realizzare in via giudiziaria una inammissibile revisione, totale o parziale, del procedimento seguito, sovvertendo le regole circa la specificità dei motivi di impugnazione.

Pertanto, sotto tale aspetto il ricorso è inammissibile.

V. Con il terzo motivo di ricorso le ricorrenti lamentano l’illegittimità della delibera n. 86/2010 per violazione ulteriore dell’art. 5 della L. n. 10/1977, sotto il diverso profilo che, per un verso, l’Amministrazione comunale non ha rispettato né tenuto in alcun conto la suddivisione in zone territoriali omogenee prevista dall'art.17 della L. n. 765/1967, dall’art. 39 della L. r. 19/72 e ss. mm. ii. e dal D. M. 2 aprile 1968, n. 1444, e, per altro verso, ha ritenuto di gravare allo stesso modo, quanto all’incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria, in situazioni sostanzialmente diverse (ad esempio il caso di demolizione e ricostruzione di un immobile, ove si presuppone che le opere di urbanizzazione primaria siano già esistenti e, inoltre, che il relativo costo sia già stato sostenuto al tempo della edificazione originaria, ovvero la previsione per le zone residenziali stagionali di una incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria pari a quasi il doppio della misura prevista per le altre zone residenziali).

Quanto al primo aspetto, il verificatore, esaminando la censura in occasione della prima relazione di verificazione (sub F.2, pagina 11) ha, al contrario, concluso che la differenziazione degli oneri di urbanizzazione è prevista per tipologie di insediamenti e non per zone territoriali omogenee (si vedano le tabelle parametriche di quel decreto sensoriale 31 maggio 1977, che attengono ad insediamenti relativi a zone residenziali, centri direzionali e commerciali e le tabelle parametriche di cui al decreto assessore del 10 marzo 1980, riferite ad insediamenti artigianali, industriali e turistici), concludendo nel senso che il Comune ha correttamente raggruppato gli interventi relativi ai diversi insediamenti, nel rispetto delle tabelle parametriche.

Gli ulteriori aspetti di cui al terzo motivo di ricorso sono stati invece indagati dal verificatore in occasione delle richiamo disposto con l’ordinanza numero 2958/2013.

Rinviando per una più approfondita disamina alla relazione depositata il 28 maggio 2014, è qui sufficiente rilevare che, conclusivamente, il verificatore ha affermato che:

•il Comune ha correttamente raggruppato gli interventi relativi ai diversi insediamenti, nel rispetto delle Tabelle parametriche;

•nella determinazione degli oneri di urbanizzazione, effettuata con la Deliberazione del Consiglio Comunale n. 86, si tiene conto della problematica sollevata dai ricorrenti in merito agli interventi di demolizione e ricostruzione, nel rispetto di quanto previsto dalle Tabelle Parametriche regionali;

•per le zone residenziali stagionali la determinazione e l'applicazione degli oneri di urbanizzazione appare corretta in base all'applicazione delle Tabelle parametriche e i maggiori importi scaturiscono da quanto specificatamente previsto per le costruzioni residenziali stagionali rispetto a quelli relativi agli edifici residenziali.

Il Collegio ritiene di condividere le conclusioni alle quali è pervenuto il verificatore, sulla base di un’accurato esame della normativa di riferimento e delle valutazioni ed operazioni tecniche compiute dal Comune.

Ne consegue l’infondatezza dei predetti profili di censura.

VI. Viene in rilievo il quarto motivo di ricorso: il Collegio ritiene che il confronto con alcune deliberazioni adottate da altri comuni non sia conducente fine di provare eventuali vizi della deliberazione impugnata, tenendo presente, tra l’altro, che nel corso delle operazioni di verificazione sono stati acquisiti dati relativi ad altri Enti rispetto i quali le valutazioni del Comune intimato non appaiono discostarsi significativamente.

Si ritiene pertanto di respingere anche tale profilo di ricorso.

VII. Il quinto motivo di ricorso è fondato: la deliberazione numero 86/2010 impugnata ne ha stabilito l’immediata applicabilità a far data dall’approvazione; parte ricorrente ne denuncia l’illegittimità atteso che la delibera avrebbe potuto trovare applicazione solo a decorrere dal 1 gennaio dell’anno successivo alla sua approvazione.

La censura è fondata: questa sezione, con sentenza numero 989 del 12 aprile 2012, si è già espressa proprio sulla deliberazione numero 86/2010 che ha ritenuto parzialmente illegittima proprio nella parte in cui , discostandosi dal quadro normativo (puntualmente delineato nella citata decisione, alla quale si fa rinvio), ed in violazione del principio tempus regit actum ne ha disposto l’applicazione fin dalla sua entrata in vigore anziché dal 1 gennaio dell’anno successivo.

In tali termini il ricorso deve essere dunque parzialmente accolto.

VIII. Conclusivamente, il ricorso numero 3244/10 deve essere respinto; il ricorso numero 3204/10 deve essere accolto in parte, respinto in parte e dichiarato inammissibile in parte, secondo quanto sopra precisato in motivazione.

La parziale reciproca soccombenza e la particolare complessità della fattispecie integrano, ad avviso del collegio, quelle eccezionali ragioni che consentono di disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio, ivi incluse quelle di verificazione, che verranno liquidate, come per legge, con separato decreto presidenziale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come in epigrafe proposti:

respinge il ricorso numero 3244/10;

in parte dichiara inammissibile, in parte respinge e in parte accoglie il ricorso numero 3204/10, come precisato in motivazione, e per l’effetto annulla gli atti impugnati, nei limiti di cui indicato in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2014 con l'intervento dei magistrati:

Maria Stella Boscarino,Presidente FF, Estensore

Dauno Trebastoni,Consigliere

Giuseppa Leggio,Consigliere

 

 

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

 

 

 

 

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 25/07/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)