Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria, (Sezione Prima), sentenza n. 458 del 7 luglio 2023, decorrenza termine per impugnazione piano attuativo

MASSSIMA

Secondo consolidata giurisprudenza il termine per la impugnazione di un piano regolatore generale o di una variante dello strumento urbanistico generale decorre dalla data della pubblicazione sul bollettino ufficiale della Regione (o sulla Gazzetta Ufficiale) dell’atto di approvazione di essa. Nel caso, però, in cui l’atto di pianificazione o una sua variante incida in modo singolare su di un determinato e specifico bene, il termine per impugnare decorre dalla comunicazione o dalla piena conoscenza dello stesso atto: infatti, in caso di varianti urbanistiche particolari, che incidono cioè su specifici beni interessando soggetti determinati, il relativo provvedimento dev’essere a questi ultimi notificato, decorrendo il termine d’impugnazione dal momento dell’avvenuta notifica (ex multis, TAR Toscana, sez. I, 7 maggio 2015, n. 740, che richiama Cons. Stato, sez. VI, 3 marzo 2014, n. 965; Id., 15 febbraio 2013, n. 922; Id., 15 dicembre 2009, n. 7963).

SENTENZA

N. 00458/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00101/2021 REG.RIC.

N. 00528/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 101 del 2021, proposto dalla signora OMISSIS, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Ranalli, con domicilio eletto presso il suo studio in Terni, via Federico Fratini n. 55, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Norcia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Massimo Marcucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore, e il Commissario straordinario ricostruzione sisma 2016, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Perugia, nella cui sede in Perugia, via degli Offici n. 14, sono ex lege domiciliati, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Conferenza permanente istituita ai sensi dell’art. 16 del d.l. n. 189/2016, non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 528 del 2021, proposto dalla signora OMISSIS, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Ranalli, con domicilio eletto presso il suo studio in Terni, via Federico Fratini n. 55, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Norcia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Massimo Marcucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore, e il Commissario straordinario ricostruzione sisma 2016, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Perugia, nella cui sede in Perugia, via degli Offici n. 14, sono ex lege domiciliati, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Conferenza permanente istituita ai sensi dell’art. 16 del d.l. n. 189/2016, non costituita in giudizio;

nei confronti

della signora OMISSIS, rappresentata e difesa dall’avvocato Endrio Coccia, con domicilio eletto presso il suo studio in Norcia, via delle Cascine n. 1, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

quanto al ricorso n. 101 del 2021:

- della delibera del Consiglio comunale di Norcia n. 26 del 6.08.2020, con la quale è stato adottato il piano attuativo della frazione di Nottoria, nella parte in cui incide ed interessa la proprietà della ricorrente;

- del decreto del Commissario straordinario del Governo ai fini della ricostruzione nei territori interessati dagli eventi sismici verificatisi a far data dal 24 agosto 2016 n. 52 del 3.02.2021, pubblicato sul sito istituzionale in data 15.02.2021, nella parte in cui interessa la proprietà della ricorrente;

- della delibera del Consiglio comunale di Norcia n. 8 del 9.04.2019, con il quale è stato adottato, ai sensi dell’art. 16 della l.r. n. 8/2018, il piano regolatore generale, parte strutturale e parte operativa, del Comune di Norcia, limitatamente alla parte in cui incide ed interessa la proprietà della ricorrente;

- della delibera del Consiglio comunale di Norcia, di estremi e contenuto sconosciuti e se esistente, con il quale dovesse essere stato approvato il piano attuativo della frazione di Nottoria, nella parte in cui incide ed interessa le proprietà della ricorrente;

- della delibera del Consiglio comunale di Norcia, di estremi e contenuto sconosciuti e se esistente, con il quale dovesse essere stato approvato, ai sensi dell’art. 16 della l.r. n. 8/2018, il piano regolatore generale del Comune di Norcia, parte operativa, nella parte in cui incide ed interessa la proprietà della ricorrente;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o, comunque, connesso, inclusi, per quanto possa occorrere: a) il verbale n. 1 della Conferenza permanente del 18.12.2020, allegato al decreto commissariale n. 52/2021, limitatamente alla parte in cui incide ed interessa la proprietà della ricorrente; b) la scheda ADi.1 frazione Nottoria allegata alla parte operativa del PRG adottato dal Comune di Norcia, limitatamente alla parte in cui inserisce tra le aree destinate alla “delocalizzazione” la proprietà della ricorrente; c) gli articoli 42, 43, 44 delle NTA della parte operativa e l’art. 134 parte strutturale del PRG adottato dal Comune di Norcia, limitatamente alla parte in cui interessano la proprietà della ricorrente; d) la relazione tecnica allegata al piano attuativo adottato dal Comune di Norcia, limitatamente alla parte in cui interessa la proprietà della ricorrente; e) la relazione tecnica allegata al PRG limitatamente alla parte in cui interessa e sia lesiva della proprietà della ricorrente; f) la nota del Comune di Norcia del 29.01.2021.

quanto al ricorso n. 528 del 2021:

- della deliberazione del Consiglio comunale di Norcia n. 23 del 26.04.2021, avente ad oggetto l’approvazione del piano attuativo riferito alla frazione di Nottoria del Comune di Norcia correlato agli eventi sismici del Centro Italia dell’anno 2016 ai sensi dell’art. 11 del d.l. n. 189/2016, convertito dalla legge n. 229/2016, nella parte in cui incide sulla proprietà della ricorrente;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o, comunque connesso, incluso per quanto possa occorrere il verbale dell’incontro del 29.03.2021, allegato B alla delibera del Consiglio comunale n. 23/2021, nella parte in cui interessa la posizione della ricorrente.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Norcia, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Commissario straordinario ricostruzione sisma 2016 e della signora OMISSIS;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 maggio 2023 il dott. Davide De Grazia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – La sig.ra OMISSIS è proprietaria di un compendio immobiliare nel Comune di Norcia, frazione Nottoria, costituito da un fabbricato destinato a civile abitazione (foglio 196, particella 22) e un lotto di terreno (frazionato nelle particelle 18, 20, 338, 339, 340, 341, 365 e 366 del medesimo foglio 196), pertinenziale al fabbricato, che si estende per circa cinquemila metri quadrati, avente destinazione “prevalentemente residenziale” (come da certificato di destinazione urbanistica in atti).

2. – Deduce di essere venuta a conoscenza, sul finire del 2020, attraverso il sito istituzionale del Comune di Norcia, dello svolgimento della conferenza permanente per l’approvazione del piano attuativo della frazione di Nottoria e di non avere mai ricevuto prima di allora alcuna comunicazione dall’Amministrazione comunale in ordine alla pendenza del procedimento per la formazione del piano né alle scelte urbanistiche ivi contenute, nonostante le stesse interessassero la sua proprietà.

3. – Con deliberazione n. 26 del 6.08.2020, il Consiglio comunale di Norcia adottava il piano attuativo della frazione di Nottoria.

4. – Con ricorso notificato il 16.02.2021 e depositato il 24.02.2021 (n. 101/2021), la sig.ra OMISSIS, ritenendo che con la delibera sopra citata e con gli altri atti indicati in epigrafe fosse stato imposto un vincolo sostanzialmente espropriativo sui terreni di sua proprietà (e, più in particolare, sulle particelle 18, 20, 338, 339, 340, 341, 365, 366 del foglio 196), li ha impugnati dinnanzi a questo Tribunale amministrativo regionale.

Con il primo motivo di ricorso, la sig.ra OMISSIS denunzia la violazione di legge e delle ordinanze commissariali n. 39/2017 (art. 7, co. 2) e n. 25/2017 (art. 5, co. 1) per inosservanza dell’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento, anche in considerazione del fatto che, come precisato dall’art. 7, co. 8, dell’ordinanza commissariale n. 39/2017, l’approvazione dei piani attuativi equivale a dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità delle opere pubbliche ivi previste.

Con il secondo mezzo viene denunciata la violazione degli artt. 15, 23 e 24 della legge regionale n. 8/2018 e l’art. 5 dell’ordinanza commissariale n. 19 del 2019 e l’eccesso di potere per illogicità e difetto di motivazione e di istruttoria: l’individuazione delle aree di proprietà della ricorrente ai fini della “delocalizzazione” degli insediamenti o di singoli edifici oggetto di ricostruzione sarebbe in contrasto con le disposizioni che imporrebbero di privilegiare aree a destinazione agricola, come ad esempio la vicina particella 175.

Con il terzo motivo, la sig.ra OMISSIS deduce la violazione dell’art. 11 del d.l. n. 189/2016 e degli artt. 23 e 24 della legge regionale n. 8/2018: i provvedimenti impugnati sarebbero in contrasto con le citate disposizioni nella parte in cui le stesse richiedono un’accurata ed approfondita istruttoria, la motivazione della scelta dell’area ove delocalizzare e l’esistenza di un accordo con il proprietario dell’area scelta per la delocalizzazione; inoltre, gli atti impugnati si limiterebbero a prevedere che dell’intera proprietà della ricorrente il 35% sarà destinato a cessione per opere pubbliche e il 50% a edificazione da delocalizzare, ma non sarebbero supportati, a monte, da nessuna analisi dell’effettivo fabbisogno né indicherebbero le ragioni per le quali altre aree, pur rispondenti alle finalità della delocalizzazione, non sono state prese in considerazione.

Con il quarto motivo viene denunciata la violazione dell’art. 7 della legge n. 1150/1942 e l’eccesso di potere sotto diversi profili sintomatici: la ricorrente deduce che gli atti impugnati colliderebbero con la regola che vuole che le scelte di zonizzazione che comportano un peggioramento della condizione dei terreni rispetto alle precedenti disposizioni urbanistiche (quale è quella relativa alla individuazione dei terreni della ricorrente, aventi destinazione edificabile, come aree di delocalizzazione) richiederebbero una più approfondita motivazione, che nel caso di specie difetterebbe.

Con il quinto motivo di ricorso, la sig.ra OMISSIS deduce la violazione dell’art. 16 del d.l. n. 189/2016 e degli artt. 3 e 14-ter della legge n. 241/1990 e l’eccesso di potere sotto diversi profili sintomatici, dolendosi del fatto che il Commissario straordinario, con il decreto n. 52 del 2021, di approvazione delle conclusioni della Conferenza permanente, si sarebbe limitato ad elencare le posizioni espresse dai soggetti intervenuti e non avrebbe valutato il parere sfavorevole espresso in conferenza dalla Comunanza agraria di Nottoria.

5. – Nelle more del giudizio come sopra instaurato, con deliberazione consiliare n. 23 del 26.04.2021, il Comune di Norcia approvava il piano attuativo della frazione di Nottoria.

6. – Con distinto ricorso notificato il 20.07.2021 e depositato il 29.07.2021 (n. 528/2021), la sig.ra OMISSIS impugnava dinnanzi a questo Tribunale anche la delibera consiliare n. 23 del 2021, di approvazione del piano attuativo della frazione di Nottoria.

Con il primo motivo, la sig.ra OMISSIS ha denunziato la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 e dell’art. 11 del D.P.R. n. 327/2001, dolendosi della mancata comunicazione dell’avvio del procedimento, che secondo la ricorrente sarebbe stata tanto più necessaria perché l’approvazione del piano attuativo, consentendo la delocalizzazione sulle particelle a lei appartenenti dell’aggregato edilizio di proprietà della sig.ra OMISSIS, costituirebbe apposizione di un vincolo preordinato all’esproprio.

Con il secondo motivo viene dedotta l’illegittimità per via derivata della delibera di approvazione del piano attuativo per omissione della comunicazione di avvio del procedimento relativo alla formazione degli atti presupposti, già denunciata con il ricorso n. 101/2021.

Con il terzo motivo di ricorso (erroneamente indicato come secondo), la sig.ra OMISSIS denunzia la violazione dell’art. 11 del d.l. n. 189/2016 e dell’art. 4 dell’ordinanza commissariale n. 39/2017 oltre all’eccesso di potere sotto diversi profili: gli atti impugnati sarebbero illegittimi perché prevedrebbero la delocalizzazione ai fini della ricostruzione dell’aggregato edilizio della sig.ra OMISSIS, controinteressata in relazione al ricorso n. 528/2021, la quale, però, avrebbe a tal fine indicato immobili di cui non è proprietaria (precisamente quelli insistenti sulle particelle 63, 64 e 95), con conseguente errore per eccesso nella determinazione della volumetria da realizzare e della superficie della ricorrente da espropriare.

Con il quarto motivo (erroneamente indicato come terzo), la ricorrente deduce la violazione dell’art. 11 del d.l. n. 189/2016 e dell’art. 7 dell’ordinanza commissariale n. 39/2017 e l’eccesso di potere sotto diversi profili sintomatici, dolendosi del fatto che la delibera impugnata, nella parte in cui approva il piano attuativo della frazione di Nottoria «con espressa riserva, per quanto attiene alla previsione di “Attuazione Diretta Condizionata” di parte dell’aggregato n° 20 riferito alle particelle n° 44-45, per effetto di ricorso innanzi al TAR proposto da parte della Sig.ra OMISSIS sarebbe illegittima perché non potrebbe ammettersi l’approvazione di un piano attuativo “con riserva” e, anzi, dimostrerebbe il difetto di istruttoria nel quale il Comune sarebbe incorso nell’approvazione del piano.

Con il quinto motivo di ricorso (erroneamente indicato come quarto), la ricorrente deduce l’illegittimità derivata della delibera di approvazione del piano attuativo, richiamando i motivi secondo, terzo, quarto e quinto già formulati con il ricorso n. 101/2021.

7. – La Presidenza del Consiglio dei Ministri (per il Commissario straordinario ricostruzione sisma 2016) e il Comune di Norcia si sono costituiti nei due giudizi per resistere alle pretese della ricorrente. Entrambe le amministrazioni hanno sollevato eccezioni preliminari in rito.

8. – Nel ricorso n. 528/2021 si è costituita anche la sig.ra OMISSIS, che ha contestato la fondatezza delle censure relative alla consistenza degli aggregati edilizi NT12 e NT16 oggetto di delocalizzazione.

9. – Con le ordinanze n. 890 e n. 895 del 5 dicembre 2022, rese nei due giudizi indicati in epigrafe, il collegio ha disposto l’acquisizione della documentazione del piano regolatore generale adottato con la delibera consiliare n. 8 del 9.04.2019 (Elaborato PO.2 Carta della disciplina operativa del PRG-PO n. 1 e/o altro documento pertinente) contenente le disposizioni comportanti, in ipotesi, l’effetto dell’apposizione del lamentato vincolo sostanzialmente espropriativo sulle particelle di parte ricorrente e del certificato di destinazione urbanistica delle stesse.

10. – Il Comune di Norcia ha ottemperato all’ordinanza istruttoria con la produzione documentale del 8.02.2023 e, quanto al certificato di destinazione urbanistica, del 17.04.2023.

11. – In vista della discussione dei ricorsi le parti hanno scambiato memorie e repliche.

12. – All’udienza pubblica del 9 maggio 2023, il collegio ha disposto la riunione dei due ricorsi indicati in epigrafe, in considerazione della loro evidente connessione oggettiva e soggettiva. Quindi, sentite le parti, gli stessi sono stati trattenuti in decisione.

DIRITTO

13. – Devono essere preliminarmente scrutinate le eccezioni di inammissibilità e di irricevibilità sollevate dalle Amministrazioni resistenti.

13.1. – Con il ricorso n. 101/2021, la sig.ra OMISSIS ha impugnato, nelle parti che interessano i beni di sua proprietà, la delibera consiliare n. 26 del 2020 di adozione del piano attuativo della frazione di Nottoria, il decreto del Commissario straordinario n. 52 del 2021, la delibera consiliare n. 8 del 2019 di adozione del PRG parte strutturale e parte operativa del Comune di Norcia, la delibera, se esistente, di approvazione del piano operativo della frazione di Nottoria e la delibera, se esistente, di approvazione del PRG, parte operativa.

Con il ricorso n. 528/2021, l’istante ha poi impugnato la delibera consiliare n. 23 del 2021 di approvazione del piano attuativo della frazione di Nottoria.

13.2. – Il Comune di Norcia ha eccepito l’inammissibilità del ricorso n. 101/2021 avverso la delibera consiliare n. 8 del 9.04.2019, di adozione del PRG, per mancata notificazione del ricorso alla Regione Umbria; ha inoltre eccepito l’irricevibilità dell’impugnazione, con ricorsi notificati il 17.02.2021 e il 20.07.2021, delle delibere di adozione e di approvazione del PRG, rispettivamente pubblicate dal 16.05.2019 e dal 11.03.2021; ha infine eccepito l’irricevibilità del ricorso avverso la delibera di adozione del piano attuativo (pubblicata il 2.09.2020 ed impugnata il 17.02.2021) e la conseguente parziale inammissibilità del ricorso avverso la delibera di approvazione del medesimo piano, con la conseguenza, secondo l’Amministrazione comunale, che potrà eventualmente tenersi conto soltanto delle censure relative a vizi propri di tale ultimo atto, e non di quelle con cui viene dedotta l’illegittimità dello stesso per derivazione dai vizi riferiti alla delibera di adozione.

La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha eccepito l’inammissibilità del ricorso avverso il piano attuativo, il quale non apporrebbe sulle aree della ricorrente alcun vincolo sotteso alla cessione o all’esproprio, limitandosi a recepire e confermare l’individuazione delle particelle per la delocalizzazione effettuata a monte attraverso il PRG, già adottato dal Comune.

13.3. – Dai documenti che, anche in esecuzione delle ordinanze istruttorie nn. 890 e 895 del 5 dicembre 2022, sono stati prodotti in giudizio risulta che:

- il piano attuativo della frazione di Nottoria adottato con la delibera n. 26 del 2020 ed approvato con la delibera n. 23 del 2021 concerne l’ambito così come delimitato nel documento “B.01.b) Identificazione foto-satellitare dell’ambito assoggettato a piano attuativo” e in esso non risultano incluse le particelle 18, 20, 338, 339, 340, 341, 365, 366 del foglio 196, di proprietà della ricorrente, che sono esterne al perimetro del piano;

- il piano regolatore generale del Comune di Norcia risulta adottato sia per la parte strutturale che per quella operativa con la delibera n. 8 del 2019;

- in particolare, con gli elaborati PO.2 e PO.3.2, allegati alla parte operativa del piano regolatore generale come sopra adottato, viene individuata nelle suddette particelle di proprietà della sig.ra OMISSIS (particelle 18, 20, 338, 339, 340, 341, 365, 366 del foglio 196) le aree destinate a dotazioni e viabilità (elementi verti di filtro e mitigazione; connessione alla rete viaria; connessioni pedonali; verde attrezzato; parcheggi; piazze e spazi di relazione) e per “accoglienza delocalizzazioni”;

- le norme tecniche di attuazione del PRG, all’art. 44, prevedono che la delocalizzazione degli insediamenti o degli edifici danneggiati dal sisma è prioritariamente attuata mediante accordi tra l’amministrazione e i proprietari delle aree e, in alternativa, mediante esproprio.

13.4. – Quanto sopra premesso, l’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso sollevata dalla difesa comunale non può essere condivisa.

Essa muove dalla considerazione di un precedente giurisprudenziale (TAR Puglia, Bari, sez. III, 7 febbraio 2018, n. 162, che ha ritenuto l’inammissibilità dell’impugnazione delle norme tecniche di attuazione del PRG in mancanza della notifica del ricorso a tutte le autorità emananti e, in particolare, alla Regione) il quale, al di là di ogni possibile considerazione sulle peculiarità dei modelli procedimentali congegnati dai diversi legislatori regionali, si riferisce all’impugnazione di atti risalenti nel tempo e verosimilmente adottati in una cornice normativa che vedeva nella Regione l’ente competente all’approvazione del piano regolatore generale (art. 1, lett. d), del D.P.R. n. 8/1972).

Gli artt. 30 e 31 della legge regionale n. 1/2015 attribuiscono al Comune l’approvazione della parte strutturale e della parte operativa del PRG, precisando che l’approvazione della parte strutturale deve avvenire in conformità alle determinazioni contenute nelle deliberazioni della Regione di cui all’art. 29, co. 9 e 10, relative agli esiti della conferenza istituzionale chiamata a decidere sulle eventuali modifiche da apportare al piano e sugli eventuali adeguamenti alle normative di settore ed alla pianificazione sovracomunale.

Nel caso di specie, peraltro, gli effetti di cui la ricorrente si duole (ovvero l’apposizione di un vincolo paraespropriativo sulle particelle 18, 20, 338, 339, 340, 341, 365, 366 del foglio 196) non derivano dalla parte strutturale, bensì dalla parte operativa del piano regolatore generale, rispetto alla cui approvazione è competente, ai sensi del citato art. 31, la sola amministrazione comunale, senza che alcun potere (consultivo vincolante o di codecisione) sia assegnato alla Regione.

Ne consegue l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilità del ricorso per la mancata evocazione in giudizio della Regione Umbria.

13.5. – Quanto, poi, alle eccezioni di irricevibilità dei ricorsi in relazione all’impugnazione delle delibere di adozione e di approvazione del piano regolatore generale e di adozione del piano attuativo della frazione di Nottoria, devono farsi le seguenti osservazioni.

Secondo consolidata giurisprudenza, anche di questo Tribunale (cfr. TAR Umbria, 9 giugno 2021, n. 436), il termine per la impugnazione di un piano regolatore generale o di una variante dello strumento urbanistico generale decorre dalla data della pubblicazione sul bollettino ufficiale della Regione (o sulla Gazzetta Ufficiale) dell’atto di approvazione di essa. Nel caso, però, in cui l’atto di pianificazione o una sua variante incida in modo singolare su di un determinato e specifico bene, il termine per impugnare decorre dalla comunicazione o dalla piena conoscenza dello stesso atto: infatti, in caso di varianti urbanistiche particolari, che incidono cioè su specifici beni interessando soggetti determinati, il relativo provvedimento dev’essere a questi ultimi notificato, decorrendo il termine d’impugnazione dal momento dell’avvenuta notifica (ex multis, TAR Toscana, sez. I, 7 maggio 2015, n. 740, che richiama Cons. Stato, sez. VI, 3 marzo 2014, n. 965; Id., 15 febbraio 2013, n. 922; Id., 15 dicembre 2009, n. 7963).

Pertanto, la regola generale secondo cui ogni variante che abbia contenuto ed obiettivi di pianificazione urbanistica e che abbia ad oggetto una parte significativa del territorio comunale è esente dalla notifica individuale subisce una deroga – che ovviamente incide sul requisito della conoscenza ai fini della tempestiva impugnazione – allorché l’effetto della variante sia quello di imprimere un vincolo su di uno specifico bene immobile.

Nel caso di specie, risulta dagli atti depositati in giudizio che sulle particelle 18, 20, 338, 339, 340, 341, 365, 366 del foglio 196, esterne al perimetro del nucleo della frazione di Nottoria considerato dal piano attuativo, la parte operativa del piano regolatore generale, e in particolare gli elaborati PO.2 (“Carta della disciplina operativa”) e PO.3.2 (“Aree per delocalizzazioni”), in attuazione degli artt. 43 e ss. delle norme tecniche di attuazione del PRG, ha individuato le aree destinate alla delocalizzazione insediamenti o di edifici coinvolti in situazioni di instabilità e di rischio.

É vero che, secondo quanto stabilito dall’art. 44 delle NTA, la delocalizzazione degli insediamenti o degli edifici danneggiati dal sisma è prioritariamente attuata mediante accordi tra l’amministrazione e i proprietari delle aree ai fini della cessione volontaria delle stesse con applicazione delle compensazioni di cui al comma 2, ma è altrettanto vero che, secondo quanto stabilito dal comma 11 dello stesso articolo, «in alternativa alla disciplina di acquisizione delle aree per le delocalizzazioni di cui al presente articolo, il Comune può sempre procedere mediante esproprio dell’intera AD o di porzione della stessa, in funzione delle superfici effettivamente necessarie per realizzare gli edifici da delocalizzare».

Da quanto fin qui considerato discendono due conseguenze rilevanti ai fini dell’esame delle eccezioni preliminari formulate dalle Amministrazioni resistenti:

- la prima è che, come ritenuto dalla giurisprudenza sopra citata, trattandosi di scelte urbanistiche incidenti su specifici beni, i provvedimenti che hanno determinato l’effetto sopra indicato (ovvero l’adozione e l’approvazione della parte operativa del PRG, contenente i succitati elaborati) dovevano essere a quest’ultima notificati, decorrendo il termine d’impugnazione dal momento dell’avvenuta notifica e, in mancanza, dalla piena conoscenza degli stessi;

- la seconda è che non può condividersi il rilievo della difesa dello Stato secondo gli atti impugnati non apporrebbero sulle aree della ricorrente alcun vincolo sotteso alla cessione o all’esproprio.

Devono pertanto rigettarsi tanto l’eccezione di irricevibilità formulata dal Comune di Norcia quanto l’eccezione di inammissibilità formulata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

14. – Passando all’esame del merito del ricorso n. 101/2021, esigenze di ordine logico consigliano di esaminare congiuntamente il primo, il secondo ed il quarto motivo, che il collegio ritiene fondati nei sensi di cui appresso.

Occorre premettere che la giurisprudenza costituzionale (a partire dalla sentenza n. 55 del 1968 e, da ultimo, con la sentenza n. 270 del 2020) ha chiarito che sono da equipararsi ad una espropriazione le prescrizioni urbanistiche che, con riguardo a beni determinati, prevedano un uso a fini pubblici dei suoli senza che il trasferimento della proprietà avvenga entro termini stabiliti dalla legge oppure che, «pur consentendo la conservazione della titolarità del bene, sono destinat[e] a operare immediatamente una definitiva incisione profonda, al di là dei limiti connaturali, sulle facoltà di utilizzabilità sussistenti al momento dell’imposizione». Si parla, in questo caso, di “limitazioni espropriative”, che si differenziano dalle misure conformative in quanto queste ultime, pur potendo comportare profonde limitazioni dei poteri e delle facoltà del proprietario, si connotano per il fatto di riferirsi non a beni determinati, ma ad un’intera categoria di beni aventi caratteristiche comuni.

Ai sensi dell’art. 23 della legge regionale n. 8/2018, per gli interventi di delocalizzazione di edifici da effettuare ai sensi dell’articolo 5, co. 11 e 12, dell’ordinanza del Commissario straordinario n. 19/2017, la ricostruzione è consentita all’interno degli insediamenti di cui agli artt. 91, 94, 95, 96 e 97 del regolamento regionale n. 2/2015 (rispettivamente, insediamenti per attrezzature e servizi pubblici, di uso pubblico o di interesse generale o collettivo; insediamenti prevalentemente residenziali esistenti; nuovi insediamenti prevalentemente residenziali; insediamenti produttivi e per servizi esistenti e di nuova previsione; insediamenti produttivi e per servizi dismessi) previsti dagli strumenti urbanistici generali vigenti oppure su aree individuate ai sensi dell’art. 15, co. 9. Quest’ultima disposizione dispone che il Comune, con riferimento alle previsioni dello strumento urbanistico generale vigente o adottato perimetra, in continuità con gli insediamenti esistenti, aree che classifica come zone agricole utilizzabili per nuovi insediamenti o per delocalizzazione di insediamenti esistenti o di singoli edifici oggetto di ricostruzione.

La ricorrente deduce che con i provvedimenti impugnati (e in particolare, come detto, con gli elaborati sopra citati, allegati alla parte operativa del PRG) le aree di sua proprietà insistenti sulle particelle 18, 20, 338, 339, 340, 341, 365 e 366 del foglio 196, attualmente aventi destinazione edificatoria in quanto collocate nello spazio urbano “prevalentemente residenziale” (come risulta anche dal certificato di destinazione urbanistica depositato dall’Amministrazione comunale in esecuzione delle ordinanze istruttorie emesse dal Tribunale), sono state in parte destinate alla delocalizzazione degli insediamenti interni al nucleo della frazione di Nottoria interessato dal piano attuativo risultati danneggiati dal sisma e per una parte minore a dotazioni e viabilità, come si evince dall’elaborato PO.3.2 “Aree per delocalizzazioni” allegato alla parte operativa del PRG.

In tal modo, con l’attuazione della delocalizzazione, la ricorrente dovrebbe privarsi (eventualmente anche mediante esproprio) delle aree pertinenziali del fabbricato di sua proprietà, a loro volta suscettibili di edificazione.

La stessa ricorrente, nelle proprie censure, deduce che il Comune di Norcia avrebbe potuto prendere in considerazione un altro lotto (particella 175 del foglio 196), avente attualmente destinazione agricola, idoneo allo scopo della delocalizzazione, e che la scelta dei terreni di sua proprietà non sarebbe stata motivata dall’Amministrazione comunale.

Tenuto conto delle caratteristiche e degli effetti degli atti impugnati, come sopra precisati, il collegio ritiene che, se da un lato non trova positivo riscontro nell’ordito normativo la tesi secondo la quale la scelta delle aree di atterraggio delle delocalizzazioni dovrebbe privilegiare le aree con destinazione agricola, deve riconoscersi fondatezza alla doglianza secondo la quale l’Amministrazione comunale, prima della individuazione delle aree destinate alla delocalizzazione e della imposizione, così, su di esse di una limitazione sostanzialmente espropriativa, nel senso sopra precisato, avrebbe dovuto inviare alla proprietaria la comunicazione di avvio del relativo procedimento.

Né l’omissione della suddetta comunicazione può essere “dequotata” a vizio meramente formale (con conseguente applicazione dell’art. 21-octies, co. 2, della legge n. 241/1990), dal momento che l’Amministrazione comunale resistente non ha dimostrato che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

Peraltro, nei provvedimenti oggetto di giudizio manca qualsiasi motivazione della scelta dei terreni di proprietà della ricorrente, tenuto anche conto del fatto che quest’ultima ha evidenziato la idoneità ai fini della delocalizzazione di un’area vicina a quella individuata dall’Amministrazione.

Il primo, il secondo ed il quarto motivo di ricorso, nei sensi sopra precisati, meritano dunque accoglimento.

15. – Il terzo motivo del ricorso n. 101/2021, secondo il quale l’individuazione delle aree destinate alla delocalizzazione presupporrebbe necessariamente un previo accordo tra privato ed amministrazione non merita accoglimento.

L’art. 24, co. 2, della legge regionale n. 8/2018 stabilisce che i Comuni, per l’approvazione del provvedimento di delocalizzazione, possono promuovere la conclusione di accordi di programma ai sensi dell’art. 34 del d.lgs. n. 267/2000 o accordi ai sensi dell’art. 27 della l.r. n. 1/2015 cui partecipino tutti i soggetti pubblici e privati che concorrono all’attuazione del provvedimento.

Come si è visto, l’art. 44 delle NTA del PRG prevede che all’attuazione delle delocalizzazioni si provveda prioritariamente attraverso lo strumento della convenzione, ma poi, al comma 11, individua nel potere di esproprio l’alternativa allo strumento negoziale (da cui consegue, come sopra evidenziato, la limitazione espropriativa impressa sulle aree dell’odierna ricorrente).

16. – Il quinto motivo del ricorso n. 101/2021 non merita condivisione.

Come si evince dal verbale della Conferenza permanente n. 1 del 18.12.2020, la posizione della Comunanza agraria di Nottoria è stata ampiamente discussa nella Conferenza permanente, anche in relazione alla sua tempestività ed alla sua ammissibilità (in considerazione del rapporto di coniugio tra il rappresentante unico della Comunanza e l’odierna ricorrente) e, comunque, la determinazione di conclusione positiva della Conferenza è stata assunta dal Commissario straordinario sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi rappresentanti.

Non si ravvedono, negli atti del Commissario, gli elementi sintomatici dell’esercizio sviato del potere denunciati dalla ricorrente.

17. – Venendo all’esame del ricorso n. 528/2021, i motivi primo, secondo e quinto (quest’ultimo erroneamente indicato dalla ricorrente come quarto) sono fondati negli stessi termini in cui lo sono il primo, il secondo ed il quarto motivo del ricorso n. 101/2021 (supra, punto n. 14) e per derivazione da essi.

18. – Il terzo (erroneamente indicato come secondo) motivo del ricorso n. 528/2021 non è fondato.

Con esso la ricorrente denunzia l’erroneità delle determinazioni del Comune in ordine alla consistenza dell’aggregato di proprietà della sig.ra OMISSIS oggetto di delocalizzazione.

La controdeduzione in fatto del Comune di Norcia, secondo cui nel piano attuativo approvato non sarebbe prevista la delocalizzazione di immobili di proprietà della sig.ra OMISSIS, non è stata specificamente contestata, dovendo pertanto detta circostanza ritenersi pacifica ai sensi dell’art. 64, co. 2, cod. proc. amm., ed è inoltre confortata dal fatto che per le particelle 63, 64 e 95 del foglio 196, oggetto delle doglianze della ricorrente, la sig.ra OMISSIS, nell’ambito del procedimento di formazione del piano attuativo, ha presentato osservazioni (accolte dall’Amministrazione) finalizzate ad ottenere la conversione degli interventi edilizi consentiti da ristrutturazione edilizia (RE) a ristrutturazione edilizia previa demolizione (RE/DE).

Il motivo deve pertanto essere rigettato.

19. – Con il quarto motivo del ricorso n. 528/2021 la ricorrente deduce l’illegittimità della delibera consiliare n. 23/2021 nella parte in cui il piano attuativo della frazione di Nottoria viene approvato con riserva, per quanto attiene alla previsione di attuazione diretta condizionata di parte dell’aggregato n. 20 riferito alle particelle nn. 44 e 45, dell’esito del ricorso proposto dalla stessa sig.ra OMISSIS dinnanzi a questo Tribunale.

L’accoglimento, nei sensi sopra indicati, delle censure proposte con il ricorso n. 101/2021 (supra, punto n. 14) e di quelle formulate con il ricorso n. 528/2021 (punto n. 17) comporta il logico assorbimento del motivo adesso in esame.

20. – In conclusione, nei limiti e nei sensi sopra precisati, i ricorsi proposti dalla sig.ra OMISSIS, previa la loro riunione, devono essere accolti, con conseguente annullamento degli atti impugnati, nei limiti in cui gli stessi incidono sui beni di proprietà della ricorrente, salvo il potere/dovere dell’Amministrazione comunale di rideterminarsi sulla individuazione delle aree per le delocalizzazioni finalizzate ad accogliere gli edifici della frazione di Nottoria in condizioni di instabilità previa riedizione del relativo procedimento amministrativo con l’osservanza delle garanzie partecipative previste dalla legge.

21. – Considerata la particolare complessità delle questioni trattate, le spese dei due giudizi riuniti possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, previa la loro riunione, li accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2023 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Potenza, Presidente

Enrico Mattei, Consigliere

Davide De Grazia, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Davide De Grazia

Raffaele Potenza

IL SEGRETARIO