Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, (Sezione Seconda Quater), sentenza n. 1957 del 20 febbraio 2018, sul preavviso di rigetto ex art. 10-bis della legge n. 241/90 e sui vincoli di piano attuativo.

La massima

Il preavviso di rigetto è un atto endoprocedimentale e, in quanto tale, non può essere oggetto di autonoma impugnazione (Consiglio di Stato 2 novembre 2017, n. 5063).
L’art. 17 della legge n. 1150 del 1942 riguarda la permanenza dell’obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano decaduto.Tali prescrizioni ultrattive, per costante giurisprudenza, sono quelle che hanno carattere meramente conformativo, mentre quelle che vanno incluse nella nozione di “attuazione”, che hanno invece una più marcata pregnanza, tanto da comprendere non solo contenuti espropriativi ma anche obblighi di fare in capo ai soggetti destinatari, restano travolte dallo spirare del termine di efficacia del piano particolareggiato (Tar Campania Napoli, 23 gennaio 2017, n. 448).

Con il decorso del termine decennale diventano inefficaci le previsioni del piano attuativo che non abbiano avuto concreta attuazione, cosicché non potranno più eseguirsi gli espropri, preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, né si potrà procedere all'edificazione residenziale, salva la possibilità di ulteriori costruzioni coerenti con le vigenti previsioni del piano regolatore generale e con le prescrizioni del piano attuativo, che per questa parte ha efficacia ultrattiva (Consiglio di Stato, Sez. V, 31 agosto 2017, n. 4144).

N. 01957/2018 REG.PROV.COLL.
N. 08570/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda Quater)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8570 del 2016, proposto da:
OMISSIS rappresentati e difesi dall'avvocato Paolo Urbani, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Giuseppe Marchi, 3;
contro
Comune di Guidonia Montecelio, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonella Auciello, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Rivellini in Roma, via Montaione, 48;
per l'annullamento, previa sospensione,
- del provvedimento prot.40010 del 29.4.16 con il quale è stato comunicato ai ricorrenti preavviso di parere contrario ai sensi dell'art. 10 bis l. 241/90 sull'istanza di permesso di costruire presentata dagli stessi in data 22.3.16;
- della nota prot.48819 del 25.5.16 di diniego definitivo avverso l'istanza di permesso di costruire, stante la presunta incompatibilità con l'art. 16, ultimo periodo delle NTA PP dei comprensori b1/2 - b1/3 - b2/4 - f1/4.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Guidonia Montecelio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2018 la dott.ssa Cecilia Altavista e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Con il presente ricorso sono state impugnate la nota del 29 aprile 2016, con cui è stato comunicato il preavviso di rigetto della richiesta di permesso di costruire presentata dai ricorrenti il 22 marzo 2016 (per un ampliamento, ai sensi dell’art. 3, comma 2, della legge regionale n. 21 del 2009 “Piano casa”) e la successiva nota del 25 maggio 2016 di diniego della detta istanza. La motivazione del diniego è basata sulla disciplina delle NTA del piano particolareggiato, per cui “il rilascio di ogni concessione a costruire è subordinato alla cessione da parte dei proprietari delle aree di pubblica utilità che evidentemente ricadessero nel perimetro del lotto edificabile” (art. 16) e sulla destinazione delle aree a sede stradale (art. 19).
Sono state proposte le seguenti censure:
- violazione e falsa applicazione dell’art. 2 comma 2 lettera f) della legge regionale n. 21 del 2009; disparità di trattamento, irragionevolezza, eccesso di potere per violazione della normativa sul piano casa e dei principi a tutela della proprietà;
- violazione e falsa applicazione degli articoli 3 10 bis della legge n. 241 del 1990; incompletezza, contraddittorietà, difetto di istruttoria, motivazione incongrua, insufficiente e priva di trasparenza; eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità, erroneità e contraddittorietà della motivazione.
Si è costituito il Comune di Guidonia Montecelio contestando la fondatezza del ricorso, in particolare richiamando le previsioni delle lettere c) e g) dell’art. 2, comma 2, della legge regionale n. 21 del 2009 e la disciplina del piano particolareggiato.
A seguito della camera di consiglio del 5 dicembre 2016 è stata disposta istruttoria al fine di verificare la attuale destinazione urbanistica dell’area anche in base alle norme di piano regolatore generale.
Il 10 febbraio 2017 la difesa del Comune ha depositato il certificato di destinazione urbanistica, da cui risulta che l’area oggetto dell’intervento, in base al piano regolatore generale, ha destinazione B1, di completamento edilizio; è interessata da uno strumento attuativo adottato con delibera del consiglio comunale n. 53 del 1979, approvato con delibera n. 20 del 14 gennaio 1980 pubblicato sul bollettino ufficiale della Regione del 10 gennaio 1981; in base a tale piano attuativo parte del terreno in questione è interessato da destinazione a viabilità e parcheggio; si tratta di area non soggetta a vincolo paesaggistico né alla disciplina del Piano Territoriale Paesistico Regionale.
A seguito della camera di consiglio del 14 marzo 2017 è stata fissata l’udienza pubblica per la trattazione del merito del ricorso alla data del 30 gennaio 2018, alla quale il ricorso è stato trattenuto in decisione.
In via preliminare deve essere dichiarata inammissibile l’impugnazione proposta avverso la nota del Comune del 26 aprile 2016, con cui è stato comunicato il preavviso di rigetto e rispetto alla quale i ricorrenti hanno presentato anche osservazioni il 9 maggio 2016.
Il preavviso di rigetto è, infatti, un atto endoprocedimentale e, in quanto tale, non può essere oggetto di autonoma impugnazione (Consiglio di Stato 2 novembre 2017, n. 5063).
Le censure formulate avverso il provvedimento di diniego del 25 maggio 2016 sono fondate.
La legge regionale n. 21 dell’11-8-2009 (cd. Piano casa), al fine di favorire il rilancio dell’economia attraverso l’attività edilizia, contrastare la crisi economica e favorire l'adeguamento del patrimonio edilizio esistente alla normativa antisismica, il miglioramento della qualità architettonica e la sostenibilità energetico-ambientale del patrimonio stesso, secondo i principi della bioedilizia, ha consentito, in deroga agli strumenti urbanistici, interventi di ampliamento degli edifici (art. 3) consentendo un aumento di volumetria fino al 20%.
Tali interventi sono consentiti “in deroga alle previsioni degli strumenti urbanistici e dei regolamenti edilizi comunali vigenti o adottati”.
L’art. 2 della legge regionale esclude l’applicazione di tali interventi: a) nelle zone individuate come insediamenti urbani storici dal piano territoriale paesaggistico regionale (PTPR); b) nelle aree sottoposte a vincolo di inedificabilità assoluta; c) nelle aree naturali protette; d) nelle aree del demanio marittimo nonché nelle fasce di rispetto delle acque interne; e) nelle zone di rischio molto elevato ed elevato individuate dai piani di bacino o dai piani stralcio di cui alla legge 18 maggio 1989, n. 183, adottati o approvati, fatta eccezione per i territori ricadenti nelle aree a rischio idrogeologico in cui la sicurezza del regime idraulico è attestata dall'ente competente nel parere di cui all'articolo 6, comma 1, fatto salvo quanto previsto dagli articoli 3-ter, comma 1-ter, e 4, comma 2-bis ; f) nelle aree con destinazioni urbanistiche relative ad aspetti strategici ovvero al sistema della mobilità, delle infrastrutture e dei servizi pubblici generali nonché agli standard di cui al D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 del Ministro per i lavori pubblici; g) nelle fasce di rispetto, come definite dal D.M. 1° aprile 1968, n. 1404 del Ministro per i lavori pubblici, delle strade pubbliche, fatte salve le previsioni degli strumenti urbanistici vigenti, nonché nelle fasce di rispetto ferroviarie, igienico-sanitarie e tecnologiche, fatto salvo quanto previsto dagli articoli 3-ter, comma 1-ter, e 4, comma 2-bis; h) su casali e complessi rurali, ancorché non vincolati dal PTPR, che siano stati realizzati in epoca anteriore al 1930.
Il Comune ha basato la mancata applicazione della disciplina del piano casa sulla destinazione a viabilità e parcheggi, che può rilevare come ostativa all’applicazione della disciplina regionale, ai sensi della espressa previsione della lettera f) del comma 2 dell’articolo 2 (aree con destinazioni urbanistiche relative ad aspetti strategici ovvero al sistema della mobilità, delle infrastrutture e dei servizi pubblici generali).
Nel caso di specie, peraltro, tale destinazione è prevista da un piano attuativo approvato nel 1980.
L’avvenuta decadenza di tale piano non è contestata in giudizio e lo stesso certificato di destinazione urbanistica depositato dal Comune si riferisce alla attuale validità del piano ai soli effetti di cui all’art. 17 della legge n. 1150 del 1942.
Tale norma, come è noto, riguarda la permanenza dell’obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano decaduto.
Tali prescrizioni ultrattive, per costante giurisprudenza, sono quelle che hanno carattere meramente conformativo, mentre quelle che vanno incluse nella nozione di “attuazione”, che hanno invece una più marcata pregnanza, tanto da comprendere non solo contenuti espropriativi ma anche obblighi di fare in capo ai soggetti destinatari, restano travolte dallo spirare del termine di efficacia del piano particolareggiato (Tar Campania Napoli, 23 gennaio 2017, n. 448).
Con il decorso del termine decennale diventano inefficaci le previsioni del piano attuativo che non abbiano avuto concreta attuazione, cosicché non potranno più eseguirsi gli espropri, preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, né si potrà procedere all'edificazione residenziale, salva la possibilità di ulteriori costruzioni coerenti con le vigenti previsioni del piano regolatore generale e con le prescrizioni del piano attuativo, che per questa parte ha efficacia ultrattiva (Consiglio di Stato, Sez. V, 31 agosto 2017, n. 4144).
Nel caso di specie, il dato letterale delle Norme tecniche di attuazione del piano particolareggiato poste dal Comune a base del diniego impugnato esclude che tale disciplina possa farsi rientrare nelle prescrizioni “ultrattive” del piano.
Infatti, l’art. 16 delle N.T.A. si riferisce all’obbligo di cessione delle aree di pubblica utilità; l’art. 19 prevedeva espressamente la dichiarazione di pubblica utilità (con l’approvazione del piano in base alle norme della legge urbanistica) delle superfici destinate a sede stradale, servizi, verde pubblico, verde privato vincolato, parcheggi.
Tale disciplina comporta che il vincolo imposto sull’area dei ricorrenti non possa che essere decaduto.
La decadenza delle previsioni del piano attuativo comporta l’applicazione delle norme dello strumento urbanistico generale, che prevedono solo la destinazione B1 di completamento edilizio, che rende ammissibile l’intervento in base alla disciplina del piano casa, non sussistendo, quindi, in base alla disciplina urbanistica generale, alcun limite rientrante nella previsione della lettera f) del comma 2 dell’art. 2 - né delle lettere c) o g) del comma 2 dell’art. 2 citate dalla difesa del Comune.
Si deve, inoltre, fare riferimento alla intera disciplina della legge sul piano casa che comporta la deroga alle previsioni degli strumenti urbanistici “vigenti o adottati”, in base a quanto stabilito dall’art. 3. Ne deriva che anche le esclusioni non possono che fare riferimento alle norme urbanistiche vigenti imposte da tali strumenti.
Questa è poi la interpretazione fatta propria anche dalla Regione Lazio che, nella delibera regionale n. 20 del 2012 (“circolare esplicativa del piano casa”), sul punto, integrata dalla delibera n. 50 del 2013, all’art. 4, ha espressamente riferito la esclusione dell’art. 2, comma 2, lettera f), ai vincoli (anche conformativi) posti da strumenti urbanistici vigenti o adottati, richiamando espressamente gli strumenti urbanistici generali e i piani attuativi se vigenti ed efficaci.
Poiché, nel caso di specie, l’unica strumentazione urbanistica effettivamente vigente è costituita dal piano regolatore generale, che prevede la sola destinazione B1 (zona di completamento edilizio), non vi sono i presupposti dell’art. 2, comma 2, lettera f), per la esclusione dall’applicazione del piano casa.
Il provvedimento di diniego è, dunque, illegittimo e deve essere annullato.
In conclusione deve essere dichiarata inammissibile l’impugnazione nella parte relativa al preavviso di rigetto del 29 aprile 2016; accolta nella parte proposta avverso il provvedimento di diniego del 20 maggio 2016.
In considerazione delle difficoltà applicative della disciplina del piano casa, sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese processuali.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione; lo dichiara inammissibile nella residua parte.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2018 con l'intervento dei magistrati:
Leonardo Pasanisi, Presidente
Francesco Arzillo, Consigliere
Cecilia Altavista, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Cecilia Altavista Leonardo Pasanisi

IL SEGRETARIO