SENTENZA

 

Nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 44538 del registro di segreteria proposto ad istanza della Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Emilia - Romagna, in persona del V.P.G. Cons. Quirino LORELLI, nei confronti di:

1) B.M., nato a C. (B.) il (...), ivi residente in via D. n. 13, C.F. (...), rappresentato e difeso dall'Avv. Giuseppe GIAMPAOLO e dall'Avv. Mariachiara GIAMPAOLO del Foro di Bologna, ed elettivamente domiciliato presso il loro studio in Bologna, Viale A. Aldini n. 88, come da procura alle liti in calce alla memoria di costituzione depositata l'11 maggio 2017;

2) F.E., nato a B. il (...), residente in C. (B.), via C.' D. F. n. 8, C.F. (...), rappresentato e difeso dall'Avv. Giuseppe GIAMPAOLO e dall'Avv. Mariachiara GIAMPAOLO del Foro di Bologna, ed elettivamente domiciliato presso il loro studio in Bologna, Viale A. Aldini n. 88, come da procura alle liti in calce alla memoria di costituzione depositata l'11 maggio 2017;

Visto l'atto di citazione;

Visti gli altri atti e documenti di causa;

Uditi nella pubblica udienza del 31 maggio 2017, con l'assistenza della Sig.ra Stefania Brandinu, il relatore Cons. Claudio Chiarenza, il Pubblico Ministero nella persona del V.P.G. Cons. Quirino LORELLI e l'Avv. Mariachiara Giampaolo per i convenuti M.B. ed E.F.;

Svolgimento del processo - Motivi della decisione

1. La fattispecie di responsabilità oggetto del giudizio concerne il danno di Euro 30.358,96 imputato, per la quota del 60 %, a carico di B.M., in qualità di sindaco dal 1 gennaio 1981 al 30 maggio 1985, e, per la quota del 40%, a carico di F.E., in qualità di responsabile dell'Ufficio tecnico comunale dal 1 gennaio 1981 al luglio 1987, in relazione al debito fuori bilancio di Euro 57.841,39, che il Comune di Camugnano ha riconosciuto, con Del. C.C. n. 20 del 16 luglio 2015, in esecuzione alla sentenza della Corte d'Appello di Bologna n. 174 del 29 gennaio 2015.

Il Comune di Camugnano, con la citata sentenza, era stato condannato al pagamento, a favore dei proprietari di un terreno sottoposto ad esproprio, del danno conseguente alla illegittima occupazione dello stesso e successiva perdita della proprietà in assenza di provvedimento espropriativo. La Corte d'Appello aveva quantificato il danno per i seguenti titoli: Euro 17.731,17, pari al valore dell'area alla data del 30 luglio 1987, in cui è scaduto il termine per emettere il provvedimento di espropriazione; Euro 9.297,88, quale danno consistente nella perdita di valore del terreno residuo rimasto in proprietà dei privati; Euro 9.751,26, a titolo di indennità di occupazione alla data del 30 luglio 1987, relativa al periodo di legittima occupazione d'urgenza del fondo.

La Procura ha quantificato il danno erariale imputabile ai convenuti in relazione agli oneri aggiuntivi sopportati dal Comune correlati alla soccombenza nel giudizio civile, in misura pari alla differenza tra quanto corrisposto dal Comune in esecuzione della sentenza (Euro 57.841,39) ed il valore residuo del bene non ancora corrisposto (Euro 17.731,17) maggiorato dell'indennità per occupazione legittima (Euro 9.751,26), quindi nella misura complessiva di Euro 30.358,96 (Euro 57.841,39 - Euro 17.731,17 - Euro 9.751,26 = Euro 30.358,96).

 

La Procura riferisce che il Comune, con deliberazione del C.C. in data 30 luglio 1981, n. 158, aveva approvato il progetto per la costruzione di un capannone per il ricovero dei mezzi di proprietà comunale, dichiarando l'opera di pubblica utilità, indifferibile ed urgente, e prevedendo, quale termine per la conclusione del procedimento espropriativo, 5 anni dalla data della deliberazione. Con successiva Del. del C.C. in data 11 novembre 1981, n. 205, era stata quindi disposta l'occupazione temporanea e d'urgenza dei terreni espropriandi, al fine di consentire l'immediata esecuzione dell'opera pubblica approvata, ponendo quale termine finale ancora il 30 luglio 1986. Poiché il procedimento di espropriazione non si è mai concluso, i proprietari del terreno avevano citato in giudizio il Comune per ottenere il risarcimento del danno, giudizio che ha avuto l'esito sopra descritto.

La Procura imputa la mancata emissione del provvedimento di espropriazione, a titolo di colpa grave, in primo luogo, alla condotta omissiva del Sig. B. il quale, in qualità di sindaco dal 1 gennaio 1981 al 30 maggio 1985, ha omesso di adottare tempestivamente il provvedimento di espropriazione e di sollecitare gli assessori ed i funzionari competenti ad adottare i relativi atti prodromici di loro competenza, adottando idonee direttive e vigilando sull'esecuzione dei singoli adempimenti, responsabilità che imputa pro quota, sia pure astrattamente in quanto nessuna quota di danno è detratta, anche al successivo sindaco ed al segretario comunale al tempo in servizio, non convenuti in quanto deceduti.

Una quota del danno è imputata anche a carico del Geom. F., in qualità di responsabile dell'Ufficio tecnico comunale tra il 1981 ed il 1987, che, con condotta gravemente colposa, ha omesso di effettuare tutte le operazioni tecniche necessarie e prodromiche per addivenire tempestivamente all'emissione del decreto di esproprio, ma disinteressandosi della pratica per tutta la durata dell'occupazione d'urgenza sino alla scadenza del termine del procedimento espropriativo.

2. Il convenuto B. rileva, in primo luogo, l'assenza di colpa grave, perché in quel tempo si era creata una condizione di particolare incertezza normativa, derivante dagli interventi della Corte costituzionale che aveva dichiarato incostituzionali le norme al tempo vigenti, peraltro già incidenti in una materia particolarmente complessa. Osserva, inoltre, che non gli possono essere addossate le conseguenze dell'abnorme durata del processo, iniziato nel 1993 e terminato nel 2015, anche a causa della necessità di rinnovare più volte le consulenze tecniche d'ufficio, disposte per determinare l'indennità di occupazione e il valore di esproprio dei terreni, proprio per le continue modifiche legislative, che, per tutti gli anni 80 e 90, avevano reso praticamente impossibile determinare "la corretta indennità" spettante ai proprietari. Anche il legislatore aveva riconosciuto lo stato di incertezza normativa creatasi, tanto da disporre più volte per legge la proroga dei termini di espropriazione.

In questo contesto, i proprietari, con dichiarazione scritta in data 3 maggio 1984, avevano accettato l'indennità provvisoria determinata con Del. C.C. del 23 dicembre 1983, n. 252, salvo conguaglio, dichiarando espressamente che questo comportava la cessione dell'appezzamento di terreno, fermo restando l'impegno del comune di adeguarsi alla maggiorazione dell'indennità che dovesse risultare dalla corretta applicazione delle leggi in materia. Circostanze da cui si desume che il comune non era inerte, ma stava seguendo la complessa vicenda.

Rileva, inoltre, che l'abnorme durata del processo civile ha comunque interrotto il nesso di causalità, in quanto l'ammontare del danno è stato determinato dal lunghissimo tempo di durata del processo.

 

Il B. osserva, poi, l'errata quantificazione del danno imputato, in quanto dall'importo determinato dalla Procura devono essere detratti Euro 9.297,88, riconosciuti quale svalutazione della proprietà residua, importo che si sarebbe dovuto corrispondere anche ove il provvedimento di esproprio fosse stato adottato tempestivamente, in quanto attinente alla scelta della parte di terreno da espropriare, e non al ritardo o all'omessa adozione dei provvedimenti. Il danno totale ammonterebbe, pertanto, ad Euro 21.061,08.

Rileva, infine, che i procedimenti espropriativi rientravano nella competenza dei segretari comunali, e non del Sindaco, che, a prescindere da un generico ruolo di impulso e supervisione, non possedeva le conoscenze tecniche necessarie per gestire un procedimento così complesso.

Poiché l'opera pubblica è stata tempestivamente conclusa ed utilizzata, dalla procedura espropriativa in esame è comunque conseguito un vantaggio alla comunità amministrata, di cui occorre tenere conto ai sensi dell'art. 1, comma 1 bis, della L. n. 20 del 1994.

3. Anche il convenuto F. rileva, in primo luogo, l'assenza di colpa grave, per i medesimi motivi di ordine generale indicati dal Sindaco, sopra esposti, concernenti la condizione di particolare incertezza normativa al tempo verificatasi, l'abnorme durata del processo e la circostanza che i proprietari, con dichiarazione scritta in data 3 maggio 1984, avevano accettato l'indennità provvisoria determinata con Del. C.C. del 23 dicembre 1983, n. 252, salvo conguaglio, dichiarando espressamente che questo comportava la cessione dell'appezzamento di terreno. Circostanze da cui si desume che il comune non era inerte, ma stava seguendo la complessa vicenda.

Anche il convenuto F. rileva l'abnorme durata del processo, che ha interrotto il nesso di causalità, e l'erronea quantificazione del danno operata dalla Procura, nei medesimi termini sopra esposti.

La difesa rileva, nello specifico, che al Geom. F., tecnico comunale, era stato chiesto di determinare l'ammontare dell'indennità provvisoria e questo aveva fatto, adempiendo quindi ai propri doveri.

Il convenuto al tempo non era il responsabile dell'ufficio tecnico, come erroneamente ritenuto dalla Procura, ma un tecnico comunale che non aveva poteri decisori, né responsabilità gestionali, nell'ambito del comune, con la precisazione che la competenza per i procedimenti espropriativi era del segretario comunale.

Infatti, solo nell'anno 2000, a termini ampiamente scaduti ed a giudizio civile in corso, il Geom. F. venne nominato responsabile del settore tecnico 2 - Attività Produttive - Polizia del Comune, al quale venne attribuita la competenza per i procedimenti espropriativi.

Poiché l'opera pubblica è stata tempestivamente conclusa ed utilizzata, dalla procedura espropriativa in esame è comunque conseguito un vantaggio alla comunità amministrata, di cui occorre tenere conto ai sensi dell'art. 1, comma 1 bis, della L. n. 20 del 1994.

4. La Sezione ritiene che l'azione esercitata dal pubblico ministero sia infondata, per i seguenti motivi.

Si rileva, infatti, che la condotta dei convenuti non è connotata da colpa grave, non sussistendo una particolare trascuratezza nell'adempimento dei propri doveri.

Dalla documentazione depositata in atti si evince che il Comune di Camugnano, con Del. del C.C. del 30 luglio 1981, n. 158, aveva approvato il progetto relativo alla realizzazione di un capannone per il ricovero dei mezzi comunali, con la dichiarazione di pubblica utilità e di indifferibilità ed urgenza dell'opera, ai sensi dell'art. 1 della L. 3 gennaio 1978, n. 1, disponendo che il procedimento di espropriazione dell'area doveva avere inizio entro due anni e avere termine entro 5 anni dalla data del provvedimento, quindi entro il 30 luglio 1986.

Il Comune si attivò subito per iniziare l'esecuzione dell'opera, autorizzando, con Del. del C.C. dell'11 novembre 1981, n. 205, l'occupazione d'urgenza dei terreni e disponendo che l'occupazione dovesse essere iniziata entro tre mesi dalla data del provvedimento e terminare anch'essa entro il 30 luglio 1986.

I lavori, sotto la direzione del Geom. F., vennero quindi realizzati entro i termini contrattualmente previsti e regolarmente collaudati (cfr., certificato di regolare esecuzione del 29 giugno 1984, allegato alla Del. C.C. del 7 settembre 1984, prot. n. (...), nel quale viene indicato al 30 luglio 1986 il termine per le procedure espropriative: doc. 4 allegato alle memorie difensive). Quindi regolarmente il Geom. F., che al tempo era un tecnico comunale, aveva indicato, nel certificato di regolare esecuzione, la data di scadenza del termine per la conclusione del procedimento di espropriazione, procedimento che non era di sua competenza, se non per le valutazioni tecniche quali la determinazione dell'ammontare dell'indennità.

Nel frattempo, l'amministrazione comunale presieduta dal Sindaco B., con deliberazione C.C. del 23 dicembre 1983, n. 252, quindi due anni e mezzo prima della scadenza prevista per il completamento delle procedure espropriative (30 luglio 1986), aveva provveduto a determinare l'indennità provvisoria di esproprio, ai sensi dell'art. 11 della L. 22 ottobre 1971, n. 865, "sulla base dei valori di mercato" (punto 1 del dispositivo), dando atto che "il Comune si impegna ad adeguarsi alla normativa che potrà essere emanata, in proposito, con legge dello Stato" (punto 5 del dispositivo). Infatti, considerata la particolare incertezza normativa che al tempo si era realizzata in ordine ai criteri legali di determinazione dell'indennità, il Comune, tramite il tecnico comunale F., aveva determinato l'indennità provvisoria sulla base del criterio del valore di mercato dei terreni e salvo conguaglio (doc. 2 allegato alle memorie di costituzione).

Con scrittura privata in data 3 maggio 1984 (doc. 1 allegato alle memorie difensive) i proprietari del terreno dichiararono di accettare l'indennità provvisoria del esproprio, salvo conguaglio, specificando che "ciò comporta, da parte delle sottoscritte, la cessione dell'appezzamento del terreno, restando fermo l'impegno da parte del Comune di Camugnano di adeguarsi all'eventuale maggiorazione dell'indennità, come precisato al punto 5 del dispositivo della predetta delibera" (si tratta della citata Del. C.C. n. 252/1983).

Il tenore letterale della scrittura, sottoscritta due anni prima della scadenza del termine per la conclusione del procedimento espropriativo, poteva essere interpretato, da parte del sindaco, nel senso che con tale atto le proprietarie avessero ceduto volontariamente i terreni, ai sensi dell'art. 12, comma 1, della L. 22 ottobre 1971, n. 865, al tempo vigente, e che non vi fosse quindi bisogno di emettere un formale decreto di espropriazione, salva la verifica dell'ammontare dell'indennità di espropriazione sulla base delle leggi che sarebbero state emanate in materia con efficacia sul procedimento.

Il Collegio ritiene che una tale interpretazione, sia pure erronea, non possa essere imputata ai funzionari o agli amministratori a titolo di colpa grave, in considerazione del convulso contesto normativo sopra descritto. La fattispecie in esame è quindi caratterizzata, più che da una condotta meramente omissiva da parte del sindaco, che costituisce l'oggetto della giurisprudenza che si è formata in materia, da una condotta conseguente all'erronea interpretazione della normativa al tempo vigente e della concreta fattispecie che doveva essere gestita.

Il Sindaco B. ha cessato le funzioni in data 30 maggio 1985, un anno dopo la predetta scrittura privata ma oltre un anno prima, poi divenuti due, della scadenza del termine per completare l'espropriazione, prorogato per legge al 30 luglio 1987 (C.d.C., Sez. II, 3 settembre 2015, n. 563).

Al termine del proprio mandato, pertanto, l'amministrazione comunale di cui il B. era sindaco aveva deliberato la realizzazione dell'opera pubblica, l'aveva correttamente e tempestivamente realizzata, aveva iniziato il procedimento di espropriazione dichiarando la pubblica utilità dell'opera e l'indifferibilità ed urgenza della stessa, individuando i termini iniziali e finali del procedimento, aveva determinato l'indennità di espropriazione provvisoria, quantificata in via prudenziale sulla base del valore di mercato dei terreni, aveva ricevuto la dichiarazione dei proprietari di accettazione dell'indennità provvisoria che comportava la cessione dei terreni a favore del Comune e nutriva l'aspettativa, ad oltre un anno dalla scadenza del termine per concludere il procedimento espropriativo, poi divenuti due, che nel frattempo un intervento normativo avrebbe definitivamente disciplinato la materia (cosa che avvenne con l'art. 5 bis del D.L. n. 333 del 1992).

Dai fatti descritti si evince, quindi, che la condotta del sindaco non è stata gravemente omissiva. Pur ritenendo che sussistano irregolarità o manchevolezze nell'adozione dei provvedimenti, originate da un'erronea interpretazione della disciplina normativa e della fattispecie espropriativa in esame, la Sezione ritiene che nella condotta del sindaco non sia riscontrabile alcuna violazione dei propri obblighi di servizio ascrivibile a colpa grave, nell'aver dato corso all'impegno assunto dal Comune con la citata Del. del C.C. n. 252/1983 di adeguarsi all'eventuale maggiorazione dell'indennità, considerata anche l'incertezza normativa in cui versava la materia, come meglio specificata in seguito.

Anche nella condotta ascrivibile al Geom. F. non è ravvisabile il requisito della colpa grave.

Lo stesso, infatti, in qualità di tecnico comunale, e non di responsabile del servizio finanziario che costituisce il titolo di imputazione del danno indicato nell'atto di citazione, ha, tra l'altro, realizzato l'occupazione d'urgenza, redatto la stima dell'indennità provvisoria, secondo il valore di mercato dei terreni, e svolto le funzioni di direttore dei lavori dell'opera pubblica, che è stata tempestivamente realizzata, inserendo nel certificato di regolare esecuzione l'indicazione della data di scadenza del procedimento espropriativo.

Lo stesso non aveva la responsabilità, a livello amministrativo e organizzativo, del procedimento di espropriazione di pubblica utilità, sia perché, al tempo, il procedimento era di competenza del Segretario Comunale (attestazione del responsabile del settore amministrativo in data 30 ottobre 2008, emessa quindi circa sette anni prima del riconoscimento del debito fuori bilancio ed in pendenza del giudizio civile: doc. 3 allegato alla memoria di costituzione dei convenuti) sia perché, se anche fosse riscontrabile una connessa competenza dell'Ufficio tecnico (Del. C.C. 15 aprile 1994, n. 27, doc. 18 allegato alla memoria F.), il F. non era il responsabile del servizio, ma lo sarebbe diventato solo nel 2000 (decreto sindacale n. 1/2000, doc. 21 allegato alla memoria F.), ben oltre la realizzazione dei fatti contestati, quando il giudizio civile tra il comune e i comproprietari era in corso dal 1993.

Nella condotta tenuta dal Geom. F., come riscontrabile in atti, non emerge alcuna violazione gravemente colposa dei propri obblighi di servizio, ove si consideri che l'ammontare dell'indennità provvisoria non è stata contestata e che l'incertezza normativa concerneva proprio i criteri di calcolo e l'ammontare dell'indennità di espropriazione.

Infatti, la disciplina dei criteri di determinazione dell'indennità di espropriazione applicabile ai procedimenti in corso nel periodo dal 1981 al 1987, di interesse nel presente giudizio, è stata soggetta a continue modifiche a seguito della sentenza della Corte Costituzionale 25 - 30 gennaio 1980, n. 5, che aveva dichiarato l'illegittimità costituzionale proprio delle norme che disciplinavano il calcolo dell'ammontare dell'indennità di espropriazione e dell'occupazione d'urgenza, per le aree edificabili (art. 16, commi 5, 6 e 7, della L. 22 ottobre 1971, n. 865, come modificati dall'art. 14 della L. 28 gennaio 1977, n. 10, poi dichiarati incostituzionali anche per la valutazione delle aeree non edificabili dalla sentenza C. Cost. 7 - 10 giugno 2011, n. 181; art. 20, comma 3, della citata L. n. 865 del 1971), con ciò creando incolpevole incertezza negli operatori.

Con successive sentenze della Corte Costituzionale 24 ottobre 2007, n. 348, 349 e 7-10 giugno 2011, n. 181, furono dichiarati incostituzionali l'art. 5-bis, commi 4 e 7 bis, del D.L. 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla L. 8 agosto 1992, n. 359, in combinato disposto con gli articoli 15, primo comma, secondo periodo, e 16, commi quinto e sesto, della L. 22 ottobre 1971, n. 865.

I proprietari intentarono la causa nei confronti del comune in vigenza del citato art. 5 bis, successivamente dichiarato anch'esso incostituzionale.

La mancanza di colpa grave nella condotta dei convenuti rende superfluo l'esame delle ulteriori domande ed eccezioni proposte dalle parti, che devono quindi intendersi assorbite nella presente decisione.

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Emilia - Romagna, definitivamente pronunciando

RIGETTA

la domanda formulata nell'atto di citazione in epigrafe nei confronti dei convenuti.

Liquida, in favore della difesa dei medesimi, il compenso di Euro 2.000,00 ciascuno, oltre il rimborso delle spese forfettarie nella misura del 15% del predetto compenso, a carico del Comune di Camugnano (BO).

Oneri secondo legge.

Manda alla Segreteria per i conseguenti adempimenti.

Così deciso in Bologna, nella camera di consiglio del 31 maggio 2017.

Depositata in Cancelleria 27 giugno 2017.