REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Corte dei Conti

LA CORTE DEI CONTI

Sezione Regionale di Controllo per la Liguria

composta dai seguenti magistrati:

Dott.ssa Angela PRIA - Presidente f.f.

Dott. Alessandro BENIGNI - Primo referendario

Dott. Francesco BELSANTI - Primo referendario

Dott. Donato CENTRONE - Primo referendario (relatore)

Dott. Claudio GUERRINI - Primo referendario

Nella camera di consiglio del 31 gennaio 2017 ha assunto la seguente

Deliberazione

Vista la lettera, prot. n. (...) del 10 gennaio 2017, con la quale il Presidente del Consiglio delle autonomie locali ha trasmesso alla Sezione la richiesta di parere formulata in data 9 gennaio 2017 dal Comune di Genova (GE), ai sensi dell'art. 7 della L. 5 giugno 2003, n. 131;

Vista l'ordinanza presidenziale n. 1 del 2017, che ha deferito la questione all'esame collegiale della Sezione;

Udito in camera di consiglio il magistrato relatore, dott. Donato Centrone

Premesso che

Il Sindaco del Comune di Genova (GE) ha formulato una richiesta di parere in materia di gestione di beni immobili comunali. L'istanza ricorda che, ai sensi dei commi da 526 a 530 dell'art. 1 della L. 23 dicembre del 2014, n. 190, a decorrere dal 1 settembre 2015, le spese di funzionamento degli uffici giudiziari, di cui all'art. 1, comma 1, della L. 24 aprile 1941, n. 392, sono state trasferite dai comuni al Ministero della giustizia. Tuttavia, il predetto Ministero continua a non essere obbligato a corrispondere canoni in caso di locazione o, comunque, di utilizzo di immobili di proprietà comunale destinati a sedi di uffici giudiziari. Premesso l'esposto sintetico quadro normativo, il Comune chiede se sia possibile configurare un accordo tra gli uffici giudiziari ed un predeterminato istituto bancario, mediante il quale quest'ultimo concederebbe in comodato ai primi alcuni spazi, già attrezzati ad uso archivio, situati nelle vicinanze del Palazzo di Giustizia, e gli uffici giudiziari, quale controprestazione, il comodato alla banca di alcuni spazi, attualmente già occupati da quest'ultima, all'interno del Tribunale. Il Sindaco chiede lumi, in particolare, sulla legittimità dell'operazione, posto che una frazione di immobile comunale sarebbe concessa in godimento a terzi senza la corresponsione di un canone di locazione ovvero di concessione.

In merito all'ammissibilità della richiesta

La richiesta di parere risulta ammissibile sotto il profilo soggettivo e procedurale, in quanto sottoscritta dal Sindaco, organo legittimato a rappresentare l'ente locale, e trasmessa tramite il Consiglio delle autonomie locali, come previsto dall'art. 7, comma 8, della L. n. 131 del 2003.

Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo, occorre rilevare come la predetta disposizione consenta agli enti locali di chiedere pareri solo in materia di contabilità pubblica. La Sezione delle autonomie, già nell'adunanza del 27 aprile 2004, aveva fissato principi e modalità per l'esercizio dell'attività consultiva, integrati con le successive delibere n. 5/AUT/2006 e n. 9/SEZAUT/2009. In quelle occasioni è stato precisato che tale funzione non può intendersi come consulenza generale, ma va ristretta alla sola materia della contabilità pubblica (disposizioni in materia di bilanci, norme e principi che disciplinano la gestione finanziaria e del patrimonio, etc.). In seguito, le Sezioni riunite in sede di controllo, con una pronuncia di coordinamento, emanata ai sensi dell'art. 17, comma 31, del D.L. 1 luglio 2019, n. 78, convertito dalla L. 3 agosto 2009, n. 102 (deliberazione n. 54/CONTR/2010), hanno nuovamente definito, esprimendo principi vincolanti per le Sezioni regionali, l'ampiezza della funzione consultiva attribuita dalla legge. In particolare, è stato affermato "che non è da condividere qualsivoglia interpretazione dell'espressione in materia di contabilità pubblica, che, vanificando lo stesso limite posto dal legislatore, conduca al risultato di estendere l'attività consultiva in discorso a tutti i settori dell'azione amministrativa, in tal guisa realizzando, perdippiù, l'inaccettabile risultato di immettere questa Corte nei processi decisionali degli Enti territoriali". Ma soprattutto, che non "sono parimenti condivisibili linee interpretative che ricomprendano nel concetto di contabilità pubblica qualsivoglia attività degli Enti che abbia, comunque, riflessi di natura finanziaria, comportando, direttamente o indirettamente, una spesa, con susseguente fase contabile attinente all'amministrazione della stessa ed alle connesse scritture di bilancio". I riferiti principi di diritto sono stati ripresi, dalle medesime Sezioni riunite, in successive pronunce (si rinvia, per esempio, alla deliberazione n. 60 del 7 dicembre 2010).

Sulla scorta di quanto esposto, la richiesta di parere avanzata dal Comune di Genova risulta ammissibile in quanto attinente all'interpretazione di una norma di finanza pubblica riguardante la gestione di immobili. L'analisi, tuttavia, deve fermarsi, alla luce delle limitazioni legislative poste all'attività consultiva delle Sezioni regionali di controllo, alla valutazione del rispetto, da parte del Comune, delle norme di contabilità che regolano l'utilizzazione dei beni patrimoniali, nonché di eventuali norme di finanza pubblica, senza poter valutare il concreto assetto negoziale.

Esame nel merito

L'art. 1 della L. 24 aprile 1941, n. 392, aveva accollato ai comuni, a decorrere dal 1 gennaio 1941, oltre alle spese generali per il primo stabilimento degli uffici giudiziari, quelle necessarie al relativo uso ("pigioni, riparazioni, manutenzione, illuminazione, riscaldamento e custodia dei locali medesimi; per le provviste di acqua, il servizio telefonico, la fornitura e le riparazioni dei mobili e degli impianti per i detti Uffici", nonché la pulizia).

Di recente, l'art. 1, comma 526, della L. 23 dicembre 2014, n. 190, ha sostituito il secondo comma della sopra richiamata norma di legge, prevedendo che "a decorrere dal 1 settembre 2015 le spese obbligatorie di cui al primo comma sono trasferite dai comuni al Ministero della giustizia e non sono dovuti ai comuni canoni in caso di locazione o comunque utilizzo di immobili di proprietà comunale, destinati a sedi di uffici giudiziari. Il trasferimento delle spese obbligatorie non scioglie i rapporti in corso e di cui è parte il comune per le spese obbligatorie di cui al primo comma, né modifica la titolarità delle posizioni di debito e di credito sussistenti al momento del trasferimento stesso. Il Ministero della giustizia subentra nei rapporti di cui al periodo precedente, fatta salva la facoltà di recesso. Anche successivamente al 1 settembre 2015 i locali demaniali adibiti ad uso di uffici giudiziari continuano a conservare tale destinazione".

Premesso il quadro normativo, il Comune di Genova chiede se sia possibile un accordo tra gli uffici giudiziari (si suppone, il Ministero della giustizia), un istituto bancario ed il medesimo Comune, finalizzato ad una concessione reciproca di godimento di alcune porzioni di immobili. In particolare, il Comune, proprietario dello stabile sede del Palazzo di giustizia, concederebbe in godimento all'istituto di credito una piccola porzione, al momento già utilizzata dalla medesima banca. Quest'ultima, a sua volta, concederebbe agli uffici giudiziari l'uso di locali, adibiti ad archivio, collocati all'interno di un'immobile, adiacente al Tribunale, in cui è ubicato uno sportello bancario che espleta, in prevalenza, operazioni strumentali all'avvio di procedimenti giudiziari o all'esecuzione dei relativi provvedimenti.

L'istanza di parere non precisa se la porzione di immobile, di proprietà comunale, attualmente già in uso all'istituto bancario, collocata all'interno del Tribunale, costituisca essa stessa patrimonio indisponibile per destinazione (richiama un precedente provvedimento di concessione amministrativa a favore dell'istituto di credito, ma non fornisce ulteriori precisazioni in merito). Inoltre, non esplicita se il prospettato accordo, teso alla concessione reciproca del godimento di alcune frazioni di immobili, abbia come parte anche il Ministero della giustizia.

Appaiono opportune alcune considerazioni di carattere generale in ordine alle funzioni espletabili dagli enti locali, presupposto necessario per valutare la legittimità delle relative spese (o della mancata riscossione di entrate).

L'art. 3 del D.Lgs. n. 267 del 2000, nel delineare i caratteri dell'autonomia riconosciuta a comuni e province in aderenza agli artt. 114 e 118 della Costituzione, afferma, al comma 2, che "il comune è l'ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo" e, al comma 4, che i comuni, come le province, "hanno autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa, nonché autonomia impositiva e finanziaria nell'ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica". Pertanto, come precisato al comma 5 della medesima disposizione, "i comuni e le province sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della regione, secondo il principio di sussidiarietà". Inoltre, l'art. 13 del medesimo testo unico, nel disciplinare le missioni istituzionali dei comuni, affida a questi ultimi "tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze". L'art. 14, comma 27, del D.L. n. 78 del 2010, convertito dalla L. n. 122 del 2010, invece, elenca quelle che il legislatore statale ha individuato quali "funzioni fondamentali dei comuni, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione". Queste ultime non esauriscono l'ambito di esplicazione della missione istituzionale dei comuni, ma identificano le sole funzioni fondamentali che la legge statale impone di espletare nei confronti dei propri cittadini, al fine di garantire, su tutto il territorio nazionale, i "livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali". Le funzioni dei comuni, come degli altri enti locali, trovano fonte, infatti, nella Carta costituzionale, nell'art. 114, in base al quale "I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione", nonché nell'art. 118, in virtù del quale gli enti indicati sono "titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze". Questi ultimi due principi hanno trovato poi specificazione, nella legislazione ordinaria, negli esaminati artt. 3 e 13 del D.Lgs. n. 267 del 2000.

Pertanto, come già affermato dalla magistratura contabile (si rinvia, per esempio, a SRC Lombardia, deliberazione n. 260/2016/PAR), fermo restando il necessario rispetto degli equilibri di bilancio o eventuali regole di coordinamento della finanza pubblica (che, come noto, impongono di osservare predeterminati limiti finanziari per alcune attività o tipologie di spesa), il comune dispone di una certa discrezionalità nell'individuare le proprie finalità istituzionali (e le spese a tal fine necessarie) salva la necessaria inerenza al territorio ed alla popolazione di riferimento.

Nella specifica materia delle modalità di utilizzazione e gestione dei beni immobili, la magistratura contabile (cfr., per esempio, SRC Veneto, deliberazioni n. 33/2009/PAR e n. 716/2012/PAR) ha ricordato come il principio generale di redditività del bene pubblico può essere mitigato o escluso ove venga perseguito un interesse pubblico equivalente o superiore rispetto a quello perseguibile mediante il mero sfruttamento economico dei beni (si rinvia, per maggiori dettagli, alle motivazioni delle citate deliberazioni). In questi casi la mancata redditività di un bene di proprietà sarebbe comunque compensata dalla valorizzazione di altro interesse sociale ugualmente rilevante, che trova il suo riconoscimento e fondamento nell'art. 2 della Costituzione (in questo senso, anche la delibera di SRC Lombardia n. 349/2011/PAR) ovvero nella necessità di perseguire le finalità istituzionali che la legge attribuisce ad una pubblica amministrazione.

Tali principi, afferenti alla possibilità, ricorrendo predeterminati presupposti, di concedere l'uso gratuito di immobili comunali, possono trovare applicazione anche nella fattispecie sottoposta ad esame, nella quale la concessione in godimento del bene di proprietà dell'ente locale trova causa in una controprestazione omogenea da parte del privato beneficiario, sia pure a favore di un soggetto terzo (il Ministero della giustizia), ma finalizzata alla migliore organizzazione ed erogazione di un servizio pubblico, che impatta sulla popolazione del medesimo territorio.

Naturalmente, la valutazione comparativa tra i vari interessi in gioco, nonché la verifica dell'articolazione del negozio dispositivo (anche sotto il profilo della natura amministrativa o civilistica di quest'ultimo), è rimessa alla discrezionalità ed al prudente apprezzamento dell'ente locale, e deve risultare da una chiara motivazione del provvedimento amministrativo alla base.

Nell'effettuare le proprie scelte, inoltre, in particolare sotto il profilo delle modalità, il Comune, oltre ad osservare le norme in materia di equilibrio dei bilanci e di coordinamento della finanza pubblica, deve rispettare i principi di economicità ed efficienza propri di tutte le attività amministrative (art. 1 L. n. 241 del 1990), nonché quelli posti a garanzia della parità di accesso degli operatori economici al godimento di beni pubblici (artt. 3 e 6 del R.D. 18 novembre 1923, n. 2440; artt. 36, 37, 38 e 41 del R.D. 23 maggio 1923, n. 827).

Sotto il primo profilo, appare opportuno sottolineare come la stipula del negozio (o l'emanazione del provvedimento di concessione amministrativa di beni) non debba produrre un incremento di oneri finanziari a carico del Comune, dovuto all'accollo di spese di funzionamento, manutenzione o utilizzo. Infatti, il richiamato art. 1, comma 526, della L. n. 190 del 2014 ha espressamente attribuito le spese per il funzionamento degli uffici giudiziari al Ministero della giustizia. Inoltre, appare opportuno che quest'ultimo Dicastero sia parte del contratto, essendo necessario regolamentare il pagamento delle spese di utilizzazione, da parte dell'istituto bancario, dei locali ubicati all'interno del Palazzo di giustizia (nonché, allo stesso modo, di quelle dovute dal Ministero per l'utilizzazione dei locali ad uso archivio, di proprietà della banca). Infine, risulta necessario disciplinare adeguatamente ed espressamente le reciproche obbligazioni delle parti, al fine di salvaguardare nel tempo, in presenza di un contratto avente anche natura atipica, la corrispettività delle reciproche prestazioni.

Sotto il secondo profilo, pare opportuno evidenziare che, anche se i negozi "aventi ad oggetto l'acquisto o la locazione, quali che siano le relative modalità finanziarie, di terreni, fabbricati esistenti o altri beni immobili o riguardanti diritti su tali beni" non sono soggetti alle disposizioni del codice dei contratti pubblici (cfr. art. 17, comma 1, lett. a, del D.Lgs. 19 aprile 2016, n. 50), devono comunque osservarne i sottostanti principi di trasparenza, pubblicità e concorrenza, propri di tutta la contrattualistica pubblica (si rinvia all'art. 4 del richiamato codice dei contratti pubblici). Questi ultimi, inoltre, come reso evidente dalle sopra richiamate disposizioni della legge e del regolamento di contabilità di Stato, sono propri, altresì, dei provvedimenti amministrativi di concessione in godimento di beni demaniali o patrimoniali indisponibili. Pertanto, appare opportuno far precedere la stipula del contratto atipico, prospettato dal Sindaco istante, da una procedura concorsuale, sia pure regolata dai soli principi in materia di contratti pubblici, al fine di verificare l'eventuale interesse, da parte di istituti di credito concorrenti, alla fruizione dei medesimi spazi, e impegno, da parte di questi ultimi, ad un'analoga controprestazione (messa a disposizione di locali ad uso archivio ubicati nei pressi del Tribunale) ugualmente funzionale allo scopo (posto che, come palesato nell'istanza di parere, l'interesse pubblico sottostante non è di carattere economico, ma finalizzato al migliore organizzazione degli uffici giudiziari sotto il profilo logistico). In alternativa, in aderenza alle possibilità che lo stesso codice dei contratti pubblici e le norme di contabilità di Stato offrono in casi tassativi e particolari, è necessaria adeguata motivazione che giustifichi, alla luce delle circostanze del caso concreto, la negoziazione con un unico operatore economico privato.

P.Q.M.

 

nelle considerazioni sopra esposte è il parere della Sezione.

Copia della presente deliberazione sarà trasmessa, a cura del preposto alla segreteria, al Sindaco del Comune di Genova.

Depositata in Cancelleria 31 gennaio 2017.