Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, (Sezione Settima), sentenza n. 2256 del 27 aprile 2017, sulla revoca di un comodato d’uso gratuito.

Massima

Se al bene va data una qualificazione pubblicistica, anche in ragione della sua successiva sottoposizione al regime proprio dei beni assoggettati a vincolo storico artistico, è necessaria “una ponderazione fra l’interesse pubblico in considerazione dell’utilizzo del bene quale biblioteca pubblica, e quello posto alla base di un atto di revoca: ciò avuto riguardo alla circostanza che in considerazione della successiva connotazione in senso pubblicistico del bene non va esercitato un mero recesso ad nutum.

Sentenza

N. 02256/2017 REG.PROV.COLL.
N. 02801/2016 REG.RIC.
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Settima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2801 del 2016, proposto da:
OMISSIS in persona del legale rapp.te p.t., rapp.ta e difesa g. m. a m. del presente atto, anche disgiuntamente, dagli avv.ti Giuseppe Abbamonte (BBMGPP23C17F839Y), Pietro Farina (FRNPTR64C1 I 1.197Z) e Sergio Turturiello (TRTSRG71S10F839B) con il domicilio eletto in Napoli al V.le A. Gramsci 16;
contro
Comune di Sant’Agata dei Goti, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Andrea Verdicchio C.F. VRDNDR70B10A783S, con domicilio eletto presso Vincenzo Prisco in Napoli, via Toledo N. 156;
per l'annullamento
a) della deliberazione n. 50 del 15 aprile 2016 della G.C. della Città di Sant'Agata de' Goti avente ad oggetto "Revoca comodato locali Palazzo Mosera alla "Pro loco" Sant'Agata", notificata alla ricorrente in data 4 maggio u.s. unitamente alla nota sub b); b) della nota prot. n. 6646 del 4 maggio 2016 del Responsabile del Procedimento - Area Tecnica della predetta amministrazione, avente ad oggetto "Deliberazione della Giunta Comunale n. 50 del 15.04.2016 ad oggetto Revoca comodato locali Palazzo Mosera alla Pro Loco Sant'Agata. Comunicazione di avvio del procedimento ai sensi e per gli effetti degli artt. 7 e seguenti della legge n. 241/90 e 7 e seguenti del regolamento comunale sul procedimento amministrativo e sul diritto di accesso"; c) della nota 7621 del 23 maggio 2016, notificata in pari data, del Responsabile del Procedimento Area Tecnica della predetta amministrazione di riscontro alla memoria presentata dalla Associazione ricorrente in data 13.05.2015; d) di ogni altro atto, antecedente connesso e consequenziale, comunque lesivo
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Sant'Agata de' Goti;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 aprile 2017 il dott. Guglielmo Passarelli Di Napoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso iscritto al n. 2801 dell’anno 2016, la parte ricorrente impugnava i provvedimenti indicati in epigrafe. A sostegno delle sue doglianze, premetteva:
di essere una associazione di volontariato senza fini di lucro con valenza di pubblica utilità sociale e con rilevanza di interesse pubblico, e di aver ottenuto formale riconoscimento quale associazione di "Promozione Sociale ai sensi della 1. 383/2000" e di essere iscritta nell'elenco provinciale ex art. 9 L.R. 7/2003, delle Associazioni Culturali;
di svolgere tutta una serie di attività che, in base al principio di sussidiarietà ex art. 118 cost., possono essere qualificate come veri e propri "servizi pubblici";
di aver, infatti, realizzato una pinacoteca e, soprattutto nei locali oggetto dei provvedimenti impugnati, la Biblioteca pubblica "M. Melenzio", inaugurata il 19 dicembre 2005;
che questa iniziativa ha colmato la mancanza di un luogo deputato alla lettura, raccolta e conservazione di testi in un centro, come quello saticulano, di grande patrimonio storico, artistico e architettonico da sempre al centro di grandi eventi ed interessi culturali; con la biblioteca, dunque, si è dotata la Città di Sant'Agata dei Goti di una struttura importante per svolgere seminari di lettura, concorsi letterari e poetici, presentazione di libri e convegni letterari per interessare soprattutto i giovani;
che, per l'allestimento della biblioteca è stata fondamentale e lo è tuttora, la fattiva collaborazione di firme illustri del giornalismo - quali Giancristiano Desiderio vicedirettore dell'Indipendente - il contributo del Settore Musei e Biblioteche della Regione Campania ma soprattutto la collaborazione e la disponibilità dell'Amministrazione Comunale;
che, infatti, la realizzazione della biblioteca non sarebbe stata possibile senza la concessione in comodato gratuito dei locali del demanio comunale disposto dapprima con deliberazione di G.C. n. 95 del 5 maggio 2005; con tale deliberazione veniva revocata l'antecedente deliberazione n. 53/C del 14.04.2004 con la quale vennero concessi all'Associazione ricorrente in comodato d'uso gratuito i locali di Casa Mosera ricadenti sulla verticale dei locali posti a piano terra già concessi alla Pro loco adibiti a pinacoteca, concedendo alla Associazione ricorrente ed in sostituzione dei predetti locali, i locali siti in casa Mosera al primo piano accessibili da vicolo S. Vito posti sulla verticale dell'Ufficio Tributi fino al completamento dei lavori di Palazzo San Francesco, locali utilizzati per i fini istituzionali della Associazione;
che, con successiva deliberazione n. 282 del 26.09.2011, la Giunta Comunale deliberava di concedere in comodato d'uso gratuito per fini istituzionali dell'Associazione Pro loco ricorrente, ulteriori locali di proprietà comunale ubicati nella ex casa Mosera per l'ampiamento della "Biblioteca Pubblica" M. Melenzio;
che le ulteriori statuizioni contenute in detta delibera rendono palese che l'Associazione ricorrente attraverso la biblioteca svolge un vero e proprio servizio pubblico prevedendosi che l'utilizzo da parte dell'utenza sarebbe avvenuto senza scopo di lucro e a totale carico della Pro loco, che le visite bibliografiche sarebbero state regolate dalla Pro loco tenendo conto delle esigenze di visite a scopi turistici e didattici dell'amministrazione comunale, che l'utilizzo dei locali concessi in comodato d'uso sarebbe avvenuto esclusivamente per attività culturali ed artistiche attraverso la catalogazione di tutti i libri di proprietà comunale già depositati o da depositare;
che il Palazzo Mosera costituisce immobile di interesse storico-architettonico di importanza pubblica ai sensi dell'art. 10 d.lgs. 42/2004, come da nota prot. 0011111 del 9.05.2011 del Ministero per i Beni e le Attività Culturali-Sovrintendenza ai Beni Architettonici e per il paesaggio di Caserta. Tale riconoscimento determina un preciso vincolo di destinazione dell'immobile in argomento trattandosi di bene appartenente al demanio o, quanto meno, al patrimonio indisponibile, con tutte le conseguenze in ordine al relativo regime giuridico di cui agli art. 822 e 824 c.c.;
che, a conferma di ciò, il Consiglio Comunale di Sant'Agata dei Goti con deliberazione n. 21 del 5.09.2015, in applicazione dell'art. 58 d.l. 112/2008, escludeva il palazzo Mosera dall'elenco dei beni immobili ricadenti nel territorio comunale, suscettibili di dismissione;
che l'inserimento in detto elenco, nella specie mai avvenuto, avrebbe determinato la conseguente classificazione del bene in argomento come patrimonio disponibile - per espressa previsione dell'art. 58 comma 2 d.l. 112 cit. - sicché risulta acclarata la natura demaniale o al patrimonio indisponibile del "Palazzo Mosera";
che, inaspettatamente e ponendosi in aperto contrasto con tutte le determinazione in precedenza assunte, in data 4 maggio 2016 l'amministrazione comunale ha notificato alla ricorrente Associazione la nota prot. n. 6646 del 4 maggio 2016, avente ad oggetto "Deliberazione della Giunta comunale n. 50 del 15.04.2016 ad oggetto "Revoca comodato" locali Palazzo Mosera alla Pro Loco Sant 'Agata. Comunicazione di avvio del procedimento ai sensi e pe gli effetti degli artt. 7 e seguenti della legge n. 241/90 e 7 e seguenti del regolamento comunale sul procedimento amministrativo e sul diritto di accesso", allegando a detto nota anche la citata deliberazione n. 50, notificata unitamente alla stessa in pari data;
che la nota prot. 6646 del 4 maggio 2016, seppur formale comunicazione di avvio del procedimento, rende edotta la ricorrente del contenuto di determinazioni che si sono già assunte e cioè che con deliberazione n. 50 del 15 aprile 2015, l'amministrazione comunale ha già disposto la revoca del comodato gratuito (rectius della precedenti deliberazioni) con le quali venivano concessi in comodato i locali di proprietà comunale alla Pro Loco e l'aver dato mandato al Responsabile dell'Area Tecnica dell'ente per l'adozione dei conseguenziali provvedimenti incluso la comunicazione dell'avvio del procedimento finalizzato alla risoluzione del detto contratto di comodato sottoscritto in data 8.02.2012 e la restituzione dell'immobile in argomento;
che nella delibera n. 50/2016 è scritto testualmente quanto segue: "delibera ...di revocare le proprie precedenti delibere con le quali venivano concessi in comodato gratuito i locali di proprietà comunale alla Proloco e per l'effetto recedere dal contratto di comodato sottoscritto in data 8/02/2012. Di dare mandato come dà mandato al Responsabile dell'Area Tecnica dell'Ente per l'adozione dei conseguenziali provvedimenti incluso la comunicazione di avvio del procedimento finalizzati alla risoluzione del contratto di comodato d'uso sottoscritto in data 8/02/2012 dei vani individuati nell'immobile ex Casa Mosera di proprietà comunale";
che l’unico supporto motivazione a tale decisione è rappresentato dal seguente inciso ".. considerato che l'amministrazione intende riottenere la disponibilità dei predetti locali concessi in comodato.. " e nulla più; fermo quanto precede, è comunque evidente che la nota prot. 6648 di comunicazione di avvio del procedimento avrebbe dovuto precedere e non seguire la deliberazione n. 50 del 15 aprile 2016 essendo questo il primo atto -adottato dalla P.A. che ha inciso negativamente sulla sfera giuridica della ricorrente: procedimento al quale la ricorrente non è stata mai ammessa a partecipare pur essendo avviato d'ufficio dall'amministrazione, in quanto alcuna comunicazione preventiva alla ricorrente è mai pervenuta. Nonostante ciò la ricorrente ha presentato una memoria rappresentando l'evidente illegittimità della attività posta in essere. A tale memoria ha fatto seguito la nota prot. n. 7621 del 23 maggio 2016 con la quale l'amministrazione comunale, nel ribadire la legittimità del proprio operato, ha altresì chiesto di accedere ai locali concessi in comodato e la messa a disposizione tutti gli atti con i quali è stata effettuata la catalogazione dei volumi (oltre 15.000 libri di provenienza privata) ad opera della Associazione ricorrente.
Instava quindi per l’annullamento degli atti impugnati con vittoria di spese processuali.
Si costituiva l’Amministrazione chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.
All’udienza camerale del 19.07.2016, con ordinanza n. 1197/2016, l’istanza cautelare è stata accolta.
All’udienza pubblica del 4.4.2017, il ricorso è stato assunto in decisione.
DIRITTO
La parte ricorrente impugnava i provvedimenti in epigrafe per i seguenti motivi: 1) preliminarmente, sussiste la giurisdizione del g.a. perché il bene è stato dato in uso senza corrispettivo e per finalità di interesse pubblico: solo qualora si tratti di beni del patrimonio disponibile il cui godimento sia stato concesso a terzi dietro un corrispettivo — circostanza pacificamente esclusa nel caso di specie - ed indipendentemente dal "nomen iuris" che le parti abbiano dato al rapporto, si versa nell'oggettivo schema civilistico della locazione e le controversie da esso insorgenti spettano alla giurisdizione ordinaria (così, ancora il Cons. St., Sez. VI, n. 3924 del 19.7.2013 e Cass. SS.UU. n. 16951/2012); violazione dell’art. 7 l. n. 241/1990 perché nel caso di specie la comunicazione in parola è stata effettuata dopo aver adottato gli atti lesivi della sfera giuridica della ricorrente; 2) violazione dell’art. 21 quinquies l. n. 241/1990 attesa l’omessa indicazione delle sopravvenute ragioni di interesse pubblico che sono a sostegno del provvedimento impugnato; al di là della facoltà di recedere senza alcun preavviso dal comodato gratuito (decisione che attiene al profilo funzionale del rapporto), era la decisione a monte della revoca delle precedenti deliberazioni (che invece attiene al profilo genetico) a dover essere congruamente motivata in quanto l'esercizio del potere di autotutela da parte della p.a., richiede sempre l'esistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla rimozione dell'atto, che non si identifica neppure nel mero ripristino della legalità violata, nel caso di specie neppure paventata e, soprattutto la sua comparazione con gli interessi sacrificati quando, per effetto del provvedimento ritenuto illegittimo, siano sorte posizioni giuridiche qualificate, innegabili nel caso di specie. Né la palesata intenzione di rientrare nella disponibilità dell'immobile mera petizione di principio - integra la sussistenza dei "rigorosi presupposti oggettivi" come richiesti dalla giurisprudenza, i quali devono afferire pur sempre alla sussistenza di sopravvenute ragioni di interesse pubblico o obbiettive circostanze che hanno mutato il quadro fattuale-giuridico di riferimento che originò la decisione della concessione in comodato; 3) violazione del principio di sussidiarietà, atteso che la decisione del Comune priverebbe la comunità locale dell’unica biblioteca esistente, e sottrarrebbe alla fruizione della collettività un bene di interesse storico ed architettonico.
L’Amministrazione eccepiva preliminarmente il difetto di giurisdizione del g.a., atteso che il bene in questione rientra pacificamente nel patrimonio disponibile del Comune; che la biblioteca resta comunale, sicché non vi sarebbe alcuna cessazione di tale servizio per la comunità; che la stessa ricorrente ha sottoscritto atti in cui era previsto che successivamente la gestione dei locali sarebbe passata ad altra associazione.
Va dichiarata la cessazione della materia del contendere.
Infatti, come precisato dall’Amministrazione resistente in memoria depositata in data 21.03.2017, il comune di Sant'Agata dei Goti, con delibera di Giunta Municipale n. 48 del 27.02.2017, ha revocato la precedente delibera di G.M. n. 50 del 15.04.2016, oggetto dell'impugnativa.
Le spese processuali vanno poste a carico della parte virtualmente soccombente e si liquidano come in dispositivo. Infatti, come osservato in sede cautelare, poiché al bene va data una qualificazione pubblicistica, anche in ragione della sua successiva sottoposizione al regime proprio dei beni assoggettati a vincolo storico artistico, era necessaria “una ponderazione fra l’interesse pubblico di cui è comunque portatrice parte ricorrente, in considerazione dell’utilizzo del bene de quo quale biblioteca pubblica, e quello, non esplicitato, posto alla base dell’atto di revoca: ciò avuto riguardo alla circostanza che in considerazione della successiva connotazione in senso pubblicistico del bene (che non poteva che permeare il rapporto ab origine qualificato come privatistico) non andava esercitato un mero recesso ad nutum”.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Settima sezione di Napoli, definitivamente pronunciando, disattesa e respinta ogni diversa istanza, domanda, deduzione ed eccezione, così provvede:
1. Dichiara cessata la materia del contendere;
2. Condanna il Comune di Sant’Agata dei Goti a rifondere alla parte ricorrente le spese del presente giudizio, che liquida in complessivi € 2.500 (duemilacinquecento) oltre I.V.A., C.N.A.P. e rimborso spese generali, come per legge, e contributo unificato, se ed in quanto versato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 4 aprile 2017 con l'intervento dei magistrati:
Rosalia Maria Rita Messina, Presidente
Guglielmo Passarelli Di Napoli, Consigliere, Estensore
Marina Perrelli, Consigliere
         
         
L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Guglielmo Passarelli Di Napoli        Rosalia Maria Rita Messina
         
         
         
         
         
IL SEGRETARIO