N. 01995/2016 REG.PROV.COLL.

 

N. 06776/2013 REG.RIC.

 

REPUBBLICA ITALIANA

 

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

 

(Sezione Seconda)

 

ha pronunciato la presente

 

SENTENZA

 

sul ricorso numero di registro generale 6776 del 2013, proposto da: 

Giasa s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Mario Sanino, Carlo Celani e Lorenzo Coraggio, con domicilio eletto presso lo studio legale Sanino, in Roma, v.le Parioli, 180; 

contro

Roma Capitale, rappresentata e difesa dall’avv. Domenico Rossi, con domicilio in Roma, Via Tempio di Giove, 2, presso l’Avvocatura capitolina; 

per la declaratoria

dell’avvenuta utilizzazione senza titolo di un bene privato per scopi di interesse pubblico

e per la conseguente condanna alla restituzione del terreno, o in subordine, all’emanazione di provvedimento di acquisizione non retroattiva, con previsione di indennizzo patrimoniale e non patrimoniale, ai sensi dell’art. 42 – bis d.P.R. n. 327/2001.

 

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore alla pubblica del giorno 13 gennaio 2016 il Cons. Silvia Martino;

Uditi gli avv.ti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

 

FATTO e DIRITTO

1.La società ricorrente rappresenta di essere tuttora proprietaria di un terreno sito nel Comune di Roma, identificato al NCT di Roma al foglio 112, all. 400, part.5.

Con delibera di Giunta n. 9361 del 23 novembre 1985, il Comune di Roma ne disponeva l’occupazione temporanea e d’urgenza, in attesa di definire gli atti di esproprio conseguenti all’approvazione del progetto di costruzione del parcheggio pubblico della Giustiniana, ai sensi e per gli effetti dell’art. 3, l.r. n. 41/74 e dell’art. 1, l.r. n. 1/78, per cui l’opera era stata dichiarata di pubblica utilità, nonché indifferibile ed urgente.

Il periodo di occupazione era fissato in 60 mesi a partire dalla data di immissione in possesso, fatte salve eventuali proroghe previste dalla legge.

Nel corso del 1986 il terreno veniva effettivamente occupato. Veniva, inoltre, deliberato il deposito dell’indennità di esproprio, per un importo pari a lire 30.060.000.

La procedura espropriativa, però, non si concludeva con il relativo decreto, come ammesso dalla stessa amministrazione che, con nota del 24.5.2011, invitava l’odierna ricorrente ad una definizione transattiva della vicenda mediante acquisizione negoziale del bene.

Attualmente, sulla strada interessata dall’occupazione, ormai divenuta illegittima, insiste una strada in asfalto, denominata via Bassano Romano, che serve il parcheggio della Giustiniana e la ferrovia Roma – Viterbo.

E’ pertanto evidente che il terreno ha subito una trasformazione irreversibile, tanto che la stessa amministrazione ne ha dichiarato impossibile la restituzione alla legittima proprietaria.

Di qui la presente iniziativa giurisdizionale intesa ad ottenere la restituzione del bene, ovvero, in subordine l’emanazione del provvedimento di acquisizione ex art. 42- bis del testo unico espropri.

Si è costituita, per resistere, l’amministrazione capitolina, la quale non si è opposta a che la Sezione ordine all’amministrazione medesima di valutare se adottare un provvedimento di acquisizione sanante. Ha peraltro precisato che, nel calcolo dell’indennizzo, dovrà essere operata la detrazione di quanto già depositato a favore della società, ivi comprese le somme pignorate da Equitalia Sud.

Il ricorso, è stato quindi trattenuto per la decisione alla pubblica udienza del 13 gennaio 2016.

2. Va premesso che, ormai, per giurisprudenza pacifica, “Sono devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie nelle quali si faccia questione, anche ai fini complementari della tutela risarcitoria, di attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti ad una dichiarazione di pubblica utilità, con essa congruenti e ad essa conseguenti, anche laddove il procedimento all'interno del quale siano state espletate non sia poi sfociato in un tempestivo atto traslativo ovvero sia stato caratterizzato dalla presenza di atti poi dichiarati illegittimi” (così, da ultimo, Cons. St., sez. IV, sentenza n. 131 del 12.3.2015).

Non rientra invece nella giurisdizione del g.a. la pretesa relativa all’esatta quantificazione dell’indennizzo dovuto, nell’ipotesi in cui l’amministrazione si determini all’adozione di un provvedimento di acquisizione sanante (Cass. civ., Sezione Unite, ordinanza n. 22096 del 29.10.2015).

3. Ciò posto, giova ricordare che l'occupazione sine titulo di beni immobili appartenenti a privati è una situazione di fatto del tutto contrastante con quella di diritto, e che l’amministrazione - che non può restare inerte in situazioni di illecito permanente connesso con l'occupazione usurpativa - deve tempestivamente adoperarsi per ripristinare una situazione di legalità.

Essa ha quindi dinanzi a sé la seguente alternativa: o restituisce i terreni ai titolari, demolendo quanto realizzato e disponendo la completa riduzione in pristino, oppure si attiva per costituire un legittimo titolo di acquisto dell'area.

Va tuttavia precisato che il potere di disporre l'acquisizione, ex art. 42-bis, d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, dell'area abusivamente occupata è espressione del più generale potere di amministrazione attiva che compete agli enti pubblici, cui il giudice amministrativo non può sostituirsi al di fuori dei casi di giurisdizione estesa al merito; la valutazione comparativa degli interessi in gioco e la conseguente decisione in ordine all'acquisizione o alla restituzione del bene costituisce quindi scelta riservata alla discrezionalità dell'amministrazione (Cons. St., sez. IV, sentenza n. 5090 del 9.11.2015).

L’art. 42 – bis del d.P.R. n. 327/2001 stabilisce che, valutati gli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest'ultimo forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene.

La Corte Costituzionale, in ordine alle questioni di legittimità costituzionale sollevate con riferimento a tale norma da due ordinanze della Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, del 13 gennaio 2014 e da quattro ordinanze del TAR Lazio, Seconda Sezione, del 12 maggio 2014 e del 5 giugno 2014, con sentenza n. 71 del 6 maggio 2015, ha così provveduto:

- ha dichiarato non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 42-bis del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità – Testo A), sollevata, in riferimento agli artt. 42, 111, primo e secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, dalla Corte di cassazione, sezioni unite civili, con le ordinanze indicate;

- ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24, 97 e 113 Cost., dalla Corte di cassazione, sezioni unite civili, con le ordinanze indicate;

- ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24, 42, 97, 111, primo e secondo comma, 113 e 117, primo comma, Cost., dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, con le ordinanze indicate.

La Corte – nel rilevare che l’art. 42-bis è stato introdotto nel T.U. sulle espropriazioni dall’art. 34, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, dopo che la stessa Corte, con sentenza n. 293 del 2010, aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale, per eccesso di delega, dell’art. 43 del medesimo T.U. sulle espropriazioni, disciplinante un istituto affine - ha rappresentato che “in presenza di una serie di patologie rilevabili nei procedimenti amministrativi di espropriazione, la giurisprudenza di legittimità aveva elaborato gli istituti dell’occupazione «appropriativa» ed «usurpativa». In sintesi, la prima era caratterizzata da una anomalia del procedimento espropriativo, a causa della sua mancata conclusione con un formale atto ablativo, mentre la seconda era collegata alla trasformazione del fondo di proprietà privata, in assenza di dichiarazione di pubblica utilità. Nel primo caso (a partire dalla sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite civili, 26 febbraio 1983, n. 1464), l’acquisto della proprietà conseguiva ad un’inversione della fattispecie civilistica dell’accessione di cui agli artt. 935 e seguenti cod. civ., in considerazione della trasformazione irreversibile del fondo. Secondo questa ricostruzione, la destinazione irreversibile del suolo privato illegittimamente occupato comportava l’acquisto a titolo originario, da parte dell’ente pubblico, della proprietà del suolo e la contestuale estinzione del diritto di proprietà del privato. La successiva sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite civili, 10 giugno 1988, n. 3940, precisò poi la figura della «occupazione acquisitiva», limitandola al caso in cui si riscontrasse una valida dichiarazione di pubblica utilità che permetteva di far prevalere l’interesse pubblico su quello privato. L’«occupazione usurpativa», invece, non accompagnata da dichiarazione di pubblica utilità, ab initio o per effetto dell’intervenuto annullamento del relativo atto o per scadenza dei relativi termini, in quanto tale non determinava l’effetto acquisitivo a favore della pubblica amministrazione”.

Nel dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 43 del T.U. sulle espropriazioni per eccesso di delega, il supremo giudice delle leggi, con sentenza n. 293 del 2010, ha rilevato che l’intervento della pubblica amministrazione sulle procedure ablatorie, come disciplinato dalla norma da ultimo richiamata, eccedeva gli istituti della occupazione appropriativa ed usurpativa, così come delineati dalla giurisprudenza di legittimità, prevedendo un generalizzato potere di sanatoria, attribuito alla stessa amministrazione che aveva commesso l’illecito, addirittura a dispetto di un giudicato che avesse disposto il ristoro in forma specifica del diritto di proprietà violato.

Tuttavia, ha sottolineato che il nuovo meccanismo acquisitivo, di cui all’art. 42 bis, presenta significative differenze rispetto all’art. 43 del T.U. sulle espropriazioni.

In particolare, ”la nuova disposizione, risolvendo un contrasto interpretativo insorto in giurisprudenza sull’art. 43 … , dispone espressamente che l’acquisto della proprietà del bene da parte della pubblica amministrazione avvenga ex nunc, solo al momento dell’emanazione dell’atto di acquisizione (ciò che impedisce l’utilizzo dell’istituto in presenza di un giudicato che abbia già disposto la restituzione del bene al privato). Inoltre, la norma censurata impone uno specifico obbligo motivazionale “rafforzato” in capo alla pubblica amministrazione procedente, che deve indicare le circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell’area e se possibile la data dalla quale essa ha avuto inizio. La motivazione, in particolare, deve esibire le «attuali ed eccezionali» ragioni di interesse pubblico che giustificano l’emanazione dell’atto, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati, e deve, altresì, evidenziare l’assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione. Ancora, nel computo dell’indennizzo viene fatto rientrare non solo il danno patrimoniale, ma anche quello non patrimoniale, forfetariamente liquidato nella misura del 10 per cento del valore venale del bene. Ciò costituisce sicuramente un ristoro supplementare rispetto alla somma che sarebbe spettata nella vigenza della precedente disciplina. Il passaggio del diritto di proprietà, inoltre, è sottoposto alla condizione sospensiva del pagamento delle somme dovute, da effettuare entro 30 giorni dal provvedimento di acquisizione”.

Pertanto, considerata infine la previsione (non presente nel precedente art. 43) in base alla quale l’autorità che emana il provvedimento di acquisizione ne dà comunicazione, entro trenta giorni, alla Corte dei conti mediante trasmissione di copia integrale, si tratta di un istituto diverso da quello disciplinato dall’art. 43 del T.U. sulle espropriazioni.

La Corte, nel disattendere le questioni sollevate, ha tra l’altro posto in rilievo che “l’adozione dell’atto acquisitivo, con effetti non retroattivi, è certamente espressione di un potere attribuito appositamente dalla norma impugnata alla stessa pubblica amministrazione. Con l’adozione di tale atto, quest’ultima riprende a muoversi nell’alveo della legalità amministrativa, esercitando una funzione amministrativa ritenuta meritevole di tutela privilegiata, in funzione degli scopi di pubblica utilità perseguiti, sebbene emersi successivamente alla consumazione di un illecito ai danni del privato cittadino”, per cui “la situazione appare conforme alla giurisprudenza di questa Corte, secondo cui «[…] la P.A. ha una posizione di preminenza in base alla Costituzione non in quanto soggetto, ma in quanto esercita potestà specificamente ed esclusivamente attribuitele nelle forme tipiche loro proprie. In altre parole, è protetto non il soggetto, ma la funzione, ed è alle singole manifestazioni della P.A. che è assicurata efficacia per il raggiungimento dei vari fini pubblici ad essa assegnati» (così la sentenza n. 138 del 1981)”.

L’adozione dell’atto, inoltre, “è consentita – una volta escluse, all’esito di una effettiva comparazione con i contrapposti interessi privati, altre opzioni, compresa la cessione volontaria mediante atto di compravendita – solo quando non sia ragionevolmente possibile la restituzione, totale o parziale, del bene, previa riduzione in pristino, al privato illecitamente inciso nel suo diritto di proprietà”.

Così interpretata, ha concluso la Corte, “la norma consente infatti:

− di riconoscere, per le situazioni prodottesi prima della sua entrata in vigore, l’esistenza di «imperativi motivi di interesse generale» legittimanti l’applicazione dello ius superveniens in cause già pendenti. Tali motivi consistono nell’ineludibile esigenza di eliminare una situazione di deficit strutturale, stigmatizzata dalla Corte EDU;

− di prefigurare, per le situazioni successive alla sua entrata in vigore, l’applicazione della norma come extrema ratio, escludendo che essa possa costituire una semplice alternativa ad una procedura espropriativa condotta «in buona e debita forma», come imposto, ancora una volta, dalla giurisprudenza della Corte EDU;

− di considerare rispettata la condizione, posta dalla stessa Corte EDU nella … sentenza Scordino del 6 marzo 2007, secondo cui lo Stato italiano avrebbe dovuto «sopprimere gli ostacoli giuridici che impediscono la restituzione del terreno sistematicamente e per principio»;

− di impedire alla pubblica amministrazione – ancora una volta in coerenza con le raccomandazioni della Corte EDU − di trarre vantaggio dalla situazione di fatto da essa stessa determinata;

− di escludere il rischio di arbitrarietà o imprevedibilità delle decisioni amministrative in danno degli interessati”.

3.1.Nel caso di specie, da quanto sin qui illustrato, discende che deve essere assegnato a Roma Capitale il termine di 90 (novanta) giorni, decorrente dalla comunicazione in via amministrativa o notificazione, se anteriore, della presente sentenza parziale, per l’eventuale adozione del provvedimento di acquisizione sanante di cui all’art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, con contestuale obbligo di determinazione delle indennità dovute alla ricorrente secondo quanto indicato nel medesimo art. 42-bis, ivi comprese le somme dovute per il periodo di occupazione senza titolo.

Ove nel termine assegnato alla resistente amministrazione comunale, la stessa, effettuate le dovute valutazioni, ritenga di non adottare il provvedimento di acquisizione sanate di cui all’art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, questo Tribunale provvederà a delibare sulle ulteriori domande proposte.

In conclusione, va ordinato alla resistente amministrazione di determinarsi, ai sensi dell’art. 42-bis del D.P.R. n. 327 del 2001, nel termine sopra indicato, in ordine all’acquisto o meno delle aree al proprio patrimonio indisponibile, con determinazione delle indennità dovute.

E’ riserva ogni decisione, in rito, in merito e sulle spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, non definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in premessa, così statuisce:

-assegna a Roma Capitale il termine di 90 (novanta) giorni, decorrente dalla comunicazione o dalla notificazione della presente sentenza parziale, per l’eventuale adozione del provvedimento di acquisizione delle aree di cui all’art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001;

-fissa per il prosieguo dell’esame del ricorso l’udienza pubblica del 19 ottobre 2016;

-riserva al definitivo ogni altra statuizione in rito, sul merito e sulle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2016 con l'intervento dei magistrati:

Elena Stanizzi,Presidente

Silvia Martino,Consigliere, Estensore

Roberto Caponigro,Consigliere

 

 

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

 

 

 

 

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/02/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)