REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

 

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

 

SENTENZA

 

sul ricorso numero di registro generale 7491 del 2015, proposto da:

G.A.', rappresentato e difeso dall'avv. Paolo Marini, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Via Flaminia, n. 441;

contro

 

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro-tempore e Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

 

della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA, SEZIONE I TER, n. 07685/2015, resa tra le parti, concernente diniego accesso agli atti in merito alla procedura concorsuale per la promozione alla qualifica di dirigente superiore.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2015 il Cons. Paola Alba Aurora Puliatti e uditi per le parti gli avvocati Tonolo su delega di Marini e l'avvocato dello Stato Attilio Barbieri;

 

Svolgimento del processo

 

1. - Con ricorso al TAR Lazio, il Sig. Aliquò ha impugnato il provvedimento del Ministero dell'Interno - Dipartimento della P.S. - Direzione Centrale per le Risorse umane n. 553-C/2734.3/ prot.u.(...)/2014 del 25.8.2014, recante diniego parziale di accesso ai documenti amministrativi ed il provvedimento della Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi del 12.11.2014, trasmessa con nota della Presidenza del Consiglio dei Ministri n. DICA n. (...) P 4.8.1.8.3 del 27.11.2014.

Il ricorrente, primo dirigente della Polizia di Stato, non utilmente posizionato nello scrutinio per merito comparativo per la promozione alla qualifica di dirigente superiore, con istanza del 5.8.2014, aveva chiesto di accedere ai documenti concernenti la procedura concorsuale e, in particolare, ai fascicoli personali relativi ai 26 scrutinati promossi a tale qualifica superiore.

Oggetto dell'istanza di accesso erano quattro gruppi di documenti.

L'Amministrazione non ha consentito l'accesso ai "fascicoli dei funzionari positivamente scrutinati, al fine di poter acquisire gli atti concernenti l'attribuzione dell'incarico e comunque valutabili nello scrutinio nei limiti previsti dall'art. 60 del D.Lgs. n. 196 del 2003, in quanto già forniti gli atti utilizzati dalla Commissione per le valutazioni relative alle procedure di scrutinio".

Si riteneva così sufficiente il consentito accesso agli stati matricolari, alle schede valutative, alle schede biografiche ed a eventuali segnalazioni e/o apprezzamenti provenienti dai superiori gerarchici, mentre l'accesso ulteriore richiesto agli atti integrali, secondo l'Amministrazione avrebbe costituito un controllo generalizzato dell'attività dell'Amministrazione, con connessi disguidi organizzativi.

Anche la Commissione per l'Accesso, cui proponeva ricorso l'interessato avverso il diniego, si pronunciava negli stessi termini.

2. - Con la sentenza in epigrafe impugnata, il TAR Lazio dichiarava inammissibile il ricorso per mancata sua notifica ad almeno un controinteressato.

Partendo dall'esame dell'art. 116 c.p.a., che disciplina il rito in materia di accesso ai documenti amministrativi, il TAR affermava che il ricorso in parola va proposto "mediante notificazione all'amministrazione e ad almeno un controinteressato", in quanto, con riferimento alla tutela del contraddittorio, la norma ricalca l'art. 41, comma 2, c.p.a..

Il TAR ha ritenuto, pertanto, che siano da qualificare come controinteressati i 26 scrutinati posizionatisi utilmente per la promozione a dirigente superiore della Polizia di Stato, ai quali si riferiscono gli atti il cui accesso è stato denegato al ricorrente e che, in caso di accoglimento del ricorso, diventerebbero ostensibili, con violazione della loro riservatezza.

La loro posizione sostanziale non muta per il fatto che essi abbiano preso parte ad una procedura comparativa paraconcorsuale.

Sebbene l'Amministrazione dell'Interno non ha provveduto a notificare ad alcun controinteressato l'istanza di accesso del ricorrente, non viene meno l'obbligo in capo al ricorrente, stabilito ex lege, di notificare il ricorso ad almeno un controinteressato, nonostante l'orientamento espresso dal Consiglio di Stato (cfr. Cons. St. - sez. IV 26.8.2014, n. 4308), secondo cui "alla omissione dell'incombente di cui al d.P.R. 12 aprile 2006, n. 184 da parte dell'Amministrazione," - quello appunto di notificare la domanda di accesso ai controinteressati - "per elementari esigenze di certezza ed equità non può discendere l'inammissibilità del mezzo di primo grado non notificato al controinteressato".

Inoltre, il Tar ha ritenuto non applicabile l'errore scusabile.

3. - Con l'appello in esame, si denuncia l'erroneità della sentenza che avrebbe violato l'art. 22 L. n. 241 del 1990, individuando quali controinteressati i 26 scrutinati, nonostante che l'istanza di accesso avesse espressamente fatto salvi i diritti alla riservatezza, di cui all'art. 60 D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196 e ricordando che per copiosa giurisprudenza nelle procedure di selezione dei pubblici dipendenti non esistono controinteressati all'accesso.

L'appellante denuncia ancora la violazione dell'art. 3 D.P.R. n. 184 del 2006 e 37 del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, per cui l' amministrazione è tenuta a dare comunicazione ad eventuali soggetti controinteressati all'accesso e questi possono proporre opposizione motivata entro 10 giorni; in mancanza, la giurisprudenza ha ritenuto non dichiarabile l'inammissibilità del ricorso, ma tutt'al più onerabile il ricorrente, ex officio, alla notifica del ricorso, con rimessione in termine ex art. 37 c.p.a..

Vengono, quindi, riproposte censure non esaminate in primo grado, ribadendosi che la richiesta di accesso individua esattamente gli atti di cui si chiede l'ostensione, in relazione alle esigenze difensive del ricorrente.

Trattasi di atti: a) concernenti l'attribuzione dell'incarico; b) comunque valutabili nello scrutinio; c) non ricadenti sotto la tutela dell'art. 60 del D.Lgs. n. 196 del 2003.

La Commissione per la progressione in carriera, nel compilare le schede valutative, è obbligata, a differenza di quanto sostiene l'amministrazione, a riferirsi ai documenti contenuti nel fascicolo personale e non solo alle schede biografiche predisposte dall'amministrazione.

L'appellante ha, dunque, interesse a conoscere i documenti inseriti nei fascicoli personali nella loro integrità e non le informazioni sintetiche che l'Amministrazione trae dai documenti originali.

Illegittimamente sia l'Amministrazione che la Commissione per l'accesso avrebbero ritenuto che sussistano elementi per affermare la prevalenza del diritto alla riservatezza dei terzi sull'interesse del ricorrente a conoscere gli atti contenuti nei fascicoli e strettamente pertinenti allo scrutinio, in violazione e falsa applicazione degliartt. 1, 22, 24 e 25 della L. 7 agosto 1990, n. 241, fermo che non è mai stato intendimento del ricorrente accedere ai dati "sensibili".

L'amministrazione pretestuosamente invocherebbe, ad avviso dell'appellante, inesistenti ragioni di privacy, incorrendo in eccesso di potere per sviamento.

4. - Resiste in giudizio l'Amministrazione intimata.

5.- All'udienza del 19 novembre 2015, la causa è trattenuta in decisione.

 

Motivi della decisione

 

1.- L'appello non merita accoglimento.

Il ricorso introduttivo andava dichiarato inammissibile, sebbene sotto diverso profilo rispetto a quello preliminare e in rito della corretta instaurazione del contraddittorio che il primo giudice ha preso in considerazione.

2. - Va premesso che con l'istanza di accesso del 5 agosto 2014 il ricorrente aveva richiesto di poter conoscere:

1) le disposizioni normative e i criteri comunque denominati sulla base dei quali l'Amministrazione ha proceduto a compiere lo scrutinio;

2) copia di tutti gli atti utilizzati dalla Commissione per la progressione in carriera del personale direttivo e dirigente della Polizia di Stato di cui all'art. 59 del D.Lgs. n. 334 del 2000 per le valutazioni relative alle procedure di scrutinio di cui sopra, limitatamente alle posizioni dei ventisei Funzionari risultati positivamente scrutinati alla qualifica di Dirigente Superiore;

3) copia di tutti i verbali delle riunioni tenute dalla Commissione per la progressione in carriera del personale direttivo e dirigente della Polizia di Stato finalizzate alla formulazione della proposta di graduatoria per l'avanzamento dei primi Dirigenti alla qualifica di Dirigente superiore della Polizia di Stato;

4) il proprio fascicolo personale, nonché, nei limiti previsti dall'art. 60 del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196, quelli dei Funzionari positivamente scrutinati, per acquisire in copia gli atti concernenti l'attribuzione dell'incarico o comunque valutabili nello scrutinio.

Il dipartimento della Pubblica Sicurezza, con provvedimento del 25 agosto 2014, consentiva l'accesso ai documenti di cui ai numeri 1, 2 e 3 e non a quelli di cui al n. 4 per garantire il contemperamento dell'interesse dell'istante con quelli dell'Amministrazione al buon andamento e organizzazione, nonché l'interesse alla riservatezza dei vincitori.

A seguito di ulteriore richiesta del 24 settembre 2014 di accesso ai documenti negati, l'Amministrazione opponeva il diniego impugnato, che l'interessato impugnava sia dinanzi alla Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi, sia, successivamente, dinanzi al TAR, unitamente alla pronuncia della predetta Commissione.

Eccepiscono le Amministrazioni intimate (oltre a rimettersi alle valutazioni di questo Collegio per quanto riguarda le statuizioni d'inammissibilità del gravame per mancata notifica ad almeno uno dei controinteressati) che non è ammissibile un'istanza di accesso riferita ai "fascicoli personali" priva dell'indicazione degli estremi idonei ad identificare con precisione a quali documenti essa si riferisca, non esistendo nell'ordinamento alcuna disposizione che autorizzi un indiscriminato diritto di accesso a tutti i fascicoli personali (nozione peraltro indefinita, non riferibile ad un determinato documento, ma ad un coacervo di atti e documenti conservati unitariamente).

La pretesa così formulata sarebbe diretta ad un controllo generalizzato dell'operato dell'Amministrazione, escluso dalla costante giurisprudenza.

Quanto alla decisione della Commissione per l'accesso ai documenti del 12 novembre 2014, correttamente la Commissione avrebbe ritenuto che il ricorrente ha già esercitato l'accesso ai documenti nei limiti del proprio interesse e che, per le parti sottratte all'accesso mediante "omissis", si tratterebbe di dati non ostensibili, perché riferiti a procedimenti disciplinari e/o penali conclusi con archiviazioni o assoluzioni, come dispone l'art. 4, lett. h) del D.M. n. 415 del 1994.

3. - Ritiene il Collegio che, quand'anche dovesse accogliersi il motivo di appello secondo cui dovrebbe considerarsi correttamente instaurato il rapporto processuale ed integro il contraddittorio con la sola notifica alle Amministrazioni intimate, sarebbe però fondata l'eccezione riguardante l'inammissibilità dell'istanza di accesso formulata in modo generico, ossia riferita in modo generale ai "fascicoli personali" dei 26 colleghi scrutinati positivamente, senza identificazione precisa degli atti in possesso dell'Amministrazione di cui si chiede copia.

L'art. 5, comma 2, del D.P.R. n. 184 del 2006, dispone che " il richiedente ( l'accesso) deve indicare gli estremi del documento oggetto della richiesta ovvero gli elementi che ne consentano l'individuazione; specificare e, ove occorra, comprovare l'interesse connesso all'oggetto della richiesta.".

L'istanza di accesso del ricorrente, invece, contiene un generico riferimento ai "fascicoli personali"; in altri termini, si tratta di una istanza formulata "al buio", senza un concreto riferimento a provvedimenti esistenti, di cui si teme una generica lesività rispetto all'interesse personale che il ricorrente intenderebbe tutelare in giudizio.

La giurisprudenza in relazione al carattere specifico della domanda di accesso ha ritenuto che "non sono ammissibili istanze di accesso caratterizzate da una formulazione eccessivamente generalizzata, ossia riguardanti non specifici atti o provvedimenti, bensì la documentazione di una attività attraverso un imprecisato numero di atti, in un arco di tempo abbastanza lungo, atteso che l'eventuale soddisfazione di simili richieste imporrebbe un'opera di ricerca, catalogazione e sistemazione che non rientra nei doveri posti all'Amministrazione dalla normativa di cui al capo VI della l. n. 241 del 1990." (C.d.S., Sez. IV, 22 settembre 2003, n. 5360).

L'istanza di accesso non è ammissibile se si configura quale domanda volta a consentire una sorta di supervisione generalizzata dell'attività amministrativa (C.d.S., VI, 10.9.2009, n. 5461).

"Fuori dalle ipotesi di connessione evidente tra "diritto" all'accesso ad una certa documentazione ed esercizio proficuo del diritto di difesa, incombe sul richiedente l'accesso dimostrare la specifica connessione con gli atti di cui ipotizza la rilevanza a fini difensivi e ciò anche ricorrendo all'allegazione di elementi induttivi, ma testualmente espressi, univocamente connessi alla "conoscenza" necessaria alla linea difensiva e logicamente intellegibili in termini di consequenzialità rispetto alle deduzioni difensive potenzialmente esplicabili. Altrimenti opinando, il diritto di difesa diventerebbe una generica formula di unilaterale prospettazione di prevalenza delle esigenze ostensive su ogni altro interesse contrapposto, pur espressamente contemplato dalle disposizioni normative di rango primario e regolamentare come limite legale dell'accesso." (C.d.S. VI, 15/03/2013, n.1568).

Pertanto, va rigettato l'appello, dovendosi ritenere inammissibile l'istanza di accesso nella parte relativa alla richiesta conoscenza integrale di atti del fascicolo personale dei 26 colleghi scrutinati positivamente.

4. - Le spese di giudizio si possono compensare tra le parti, in considerazione delle questioni trattate.

 

P.Q.M.

 

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2015 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Romeo, Presidente

Salvatore Cacace, Consigliere

Bruno Rosario Polito, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere, Estensore