N. 04631/2015REG.PROV.COLL.

 

N. 00277/2012 REG.RIC.

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

 

 

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

 

Il Consiglio di Stato

 

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

 

ha pronunciato la presente

SENTENZA

 

sul ricorso numero di registro generale 277 del 2012, proposto da: 

Costruzioni Agazzi Srl, rappresentata e difesa dagli avv.ti Giuliano Tropea e Alessio Petretti, con domicilio eletto presso Alessio Petretti in Roma, Via degli Scipioni, 268/A; 

contro

Comune di Bergamo, rappresentato e difeso dagli avv.ti Vito Gritti e Gabriele Pafundi, con domicilio eletto presso Gabriele Pafundi in Roma, viale Giulio Cesare N.14; 

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA - SEZ. STACCATA DI BRESCIA: SEZIONE I n. 01091/2011, resa tra le parti, concernente indebita corresponsione di somme a titolo di monetizzazione di aree a standard versate in relazione al piano di recupero

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bergamo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 aprile 2015 il Cons. Antonio Bianchi e uditi per le parti gli avvocati Alessio Petretti e Gabriele Pafundi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO

Nel mese di dicembre dell'anno 2005, la società Agazzi S.r.l. (d'ora in poi Agazzi), presentava al Comune di Bergamo una proposta di Piano di Recupero finalizzata ad intervenire su un fabbricato dismesso di sua proprietà.

L'articolo 35 delle N.T.A del P.R.G. del Comune all'epoca vigente, riconosceva la possibilità di intervenire sull'edificio in questione con interventi di risanamento conservativo, finalizzati al recupero dell'immobile senza aumento di volume.

Pertanto la Agazzi presentava un Piano di Recupero al fine di modificare il grado di intervento sull'immobile (da risanamento conservativo a ristrutturazione edilizia ), onde rendere possibile un utilizzo più razionale e funzionale dello stesso volume e delle stesse superfici, nonché recuperare dei posti auto di cui l'immobile era sprovvisto.

Il Piano di Recupero proposto riguardava, in particolare,un modesto aumento della SLP commerciale (da 476,86 m² a 513,71 m², per un totale di 36,85 m² in più ) e la diminuzione di SLP per la parte residenziale (da 3.089,14 m² a 3.052,50 m², per un totale di 36,64 m² in meno ) .

Nel complesso, peraltro, il fabbricato oggetto di recupero si sarebbe connotato per una volumetria totale inferiore rispetto a quella originaria (4.781,74 m³, contro gli originari 4.836,69 m³ ) .

In ragione di quanto sopra, la Agazzi quantificava nella proposta di convenzione originariamente depositata in Comune le aree da reperire al titolo di standards, facendo riferimento all'effettivo incremento del peso insediativo derivante dall'intervento, non computando peraltro il decremento della superficie residenziale.

A fronte di tale conteggio ne derivava la seguente superficie totale da reperire : 36,85 m² (pari all'incremento di SLP commerciale) moltiplicato 1,25 m²/ m²(coefficiente di calcolo utilizzato dal Comune) = 46,06 m² .

Non essendo possibile cedere al Comune tali aree, in quanto non reperibili, la Agazzi richiedeva quindi la monetizzazione delle stesse .

A fronte di detta richiesta, nasceva però un contrasto con il Comune in quanto quest'ultimo riteneva che le superfici a titolo di standards dovessero essere calcolate non con riferimento al solo incremento del peso insediativo derivante dall'intervento, bensì utilizzando come base di calcolo l'intera volumetria dell'edificio realizzato.

In sostanza, il Comune riteneva che la monetizzazione degli standards dovesse essere determinata in relazione alla superficie totale dell'intervento pari a 1.451,04 m².

Così determinata la superficie totale, il Comune stabiliva poi che il corrispettivo per la monetizzazione previsto nella delibera di Giunta del 29 dicembre 2005 dovesse essere applicato nella misura massima pari a euro 205,05/mq,derivandone quindi un importo finale di euro 298.188,72 .

A fronte di tale conteggio la Agazzi si vedeva costretta a presentare una nuova convenzione, depositando però una lettera accompagnatoria corredata da un parere legale, con cui sosteneva la fondatezza della pretesa ad una minore quantificazione della monetizzazione dovuta e dichiarava di non essere in alcun modo acquiescente rispetto a quanto previsto dagli articoli 6 e 7 della convenzione stessa, riservandosi al riguardo ogni più ampio diritto .

Il Piano di Recupero, modificato nei termini di cui sopra, passava quindi all'esame del Consiglio comunale di Bergamo, il quale lo approvava definitivamente in data 9 luglio 2007 con procedura semplificata, muovendo dal presupposto che lo stesso esplicitava elementi di variante non sostanziale al PRG, rientranti nella casistica contemplata dall'art. 2 ,comma 2 lettera d ), della legge regionale n. 23 del 1997, ovverosia delle “varianti dirette a modificare le modalità di intervento sul patrimonio edilizio esistente, nel caso in cui esse non concretino ristrutturazione urbanistica e non comportino incremento del peso insediativo in misura superiore al 10% rispetto a quanto stabilito dallo strumento urbanistico vigente” .

Per quanto sopra la Agazzi, dopo aver manifestato a più riprese la propria contrarietà alla quantificazione degli standards così come operata dall'Amministrazione, adiva il Tar Lombardia-Brescia, chiedendo che quest'ultimo accertasse l'indebita corresponsione al Comune di somme a titolo di monetizzazione di aree a standards in relazione al Piano di Recupero in questione, con conseguente condanna del Comune stesso alla restituzione delle suddette somme a titolo di indebito oggettivo.

Con la sentenza n. 1091/2011 il Tribunale adito, dopo aver disposto specifica verificazione, respingeva il ricorso precisando che :

a. la superficie di 1.451,04 m², utilizzata dall'Amministrazione ai fini del calcolo degli standards, era corretta ;

b. il valore unitario di monetizzazione, utilizzato in applicazione della delibera di Giunta comunale del 29 dicembre 2005, era parimenti corretto .

Avverso detta pronuncia la Agazzi ha quindi interposto l'odierno appello, chiedendone la riforma limitatamente alla sola parte in cui è stata ritenuta corretta la superficie di metri quadri 1.451,04 ai fini del calcolo degli standards .

Si è costituito in giudizio il Comune di Bergamo intimato, chiedendo la reiezione del gravame siccome infondato.

Con successive memorie le parti hanno insistito nelle rispettive tesi giuridiche.

Alla pubblica udienza del 14 aprile 2015 la causa è stata trattenuta per la decisione .

DIRITTO

1. Con l'unico ancorché articolato mezzo di gravame l'appellante deduce l'erroneità della sentenza impugnata, laddove ha ritenuto corretto come parametro da assumere per la monetizzazione degli standards il “peso insediativo complessivo” imposto dal Comune (pari a metri quadri 1.451,04), invece “dell’incremento del peso insediativo” come richiesto dalla ricorrente (pari a metri quadri 46,06 ) .

Assume infatti la Agazzi che :

- l'intervento in questione non interessa aree degradate, “posto che lo stesso Prg del comune…. vigente all'epoca dei fatti, consentiva sull’edificio… interventi di risanamento conservativo, senza la necessità di incrementare la dotazione di standard presenti in loco (evidentemente ritenuti sufficienti) …;

- l'intervento realizzato con il Piano di Recupero è consistito in una “ristrutturazione edilizia” che ha” comportato un effettivo incremento del peso insediativo stimato in soli 36,85 m², nonché un sensibile miglioramento della viabilità del quartiere attraverso la realizzazione di autorimesse interrate, prima inesistenti” ;

- il giudice adito, quindi,” non avrebbe potuto fare altro che accertare l’illegittimità e l’abnormità della decisione imposta dal comune….. di calcolare, ai fini della determinazione degli standard urbanistici, l'intera superficie oggetto dell'intervento…” ;

- “diversamente da quanto adombrato dal Tar….. non si può assolutamente ritenere che la decisione del comune…. sia stata accettata dall'odierna appellante la quale, al contrario, l'ha sempre contrastata in tutte le sedi con tutti gli strumenti a sua disposizione” .

2. La censura è fondata nei sensi e nei limiti di seguito precisati.

3. Osserva il collegio come nel caso di specie :

- la proposta di Piano di Recupero con contestuale variante al PRG sia stata presentata dalla Agazzi per ottenere la sola modifica dei grado di intervento sull'immobile da “risanamento conservativo” (intervento specificatamente previsto dal PRG) a “ristrutturazione edilizia” ;

- detta proposta sia stata accolta dall'Amministrazione ai sensi dell'art. 2, comma 2, lettera d) della l.r. n. 23 del 1977 disciplinante le “varianti dirette a modificare le modalità di intervento sul patrimonio edilizio esistente, nel caso in cui esse non concretino ristrutturazione urbanistica e non comportino incremento del peso insediativo in misura superiore al 10% rispetto a quanto stabilito dallo strumento urbanistico vigente” ;

- l'intervento, in effetti, comporti da un punto di vista quantitativo un incremento di 36,85 m² per ciò che attiene alla superficie commerciale,una diminuzione di 36,64 m² per ciò che attiene alla superficie residenziale, ed una volumetria complessiva finale del nuovo edificio inferiore a quella dell'edificio originario (da 4.836,69 m³ a 4.781,74 m³) ;

- l'intervento sia stato quindi classificato non di ristrutturazione urbanistica ma di ristrutturazione edilizia, con un incremento del solo peso insediativo commerciale pari all'8%, restando viceversa invariato quello residenziale (cfr. per tutto quanto precede le risultanze della verificazione disposta dal Tar ) .

4. Tanto premesso, illegittimamente l'Amministrazione ha considerato ai fini della determinazione degli standards urbanistici il “peso insediativo complessivo” nella misura di metri quadrati 1.451, 04, conteggiando sia l'intera superficie commerciale sia l'intera volumetria residenziale quali risultanti dal progetto di ristrutturazione .

Ed altrettanto illegittimamente, la medesima Amministrazione ha poi fissato il corrispettivo per la monetizzazione degli standards nell'importo di € 298.188,72, commisurandolo alla anzidetta superficie complessiva di metri quadri 1.451,04 .

Come già precisato, infatti, il Piano di Recupero in questione è stato espressamente approvato dall'Amministrazione ai sensi dell'art. 2, comma 2, lettera d) della legge regionale n. 23 del 1997 in quanto “non concreta ristrutturazione urbanistica” e non “comporta incremento di peso insediativo in misura superiore al 10% rispetto a quanto stabilito dallo strumento urbanistico vigente” .

Ed in effetti l'intervento realizzato si sostanzia in una “ristrutturazione edilizia”, che mantiene le stesse funzioni insediative, diminuisce addirittura sia la superficie residenziale che il volume preesistente e comporta un aumento della sola superficie commerciale di appena 36,85 m², pari ad un incremento dell'8% del peso insediativo rispetto al pregresso .

Nella specie, pertanto, il parametro su cui commisurare gli standards non è il peso insediativo complessivo, ma piuttosto l'incremento del peso insediativo che è venuto a determinarsi con l'intervento edilizio .

Non v’è dubbio, infatti, come la quantificazione degli standards urbanistici sia direttamente legata al peso insediativo ed alle sue variazioni, per cui non può ragionevolmente ritenersi che il mero cambio dello strumento di intervento, senza modifiche nelle funzioni insediative e con addirittura una diminuzione volumetrica, possa di per sé comportare una cessione di standards (o la loro monetizzazione) commisurata al peso insediativo complessivo, invece che al solo incremento del peso insediativo preesistente che l'intervento edilizio ha determinato.

Né, peraltro, può accedersi alla tesi dell'Amministrazione secondo cui sarebbe legittimo commisurare gli standards urbanistici al complessivo peso insediativo in quanto l'intervento comporta un “insieme sistematico di opere che ha fatto sì che l'intera proprietà sia stata ridefinita con un'articolazione distributiva delle parti, sia residenziali sia commerciali, completamente diversa rispetto a preesistente e con un aumento di superficie commerciale a fronte di una diminuzione del volume residenziale”, per cui “la monetizzazione è stato l'unico beneficio per la P.A. conseguente all'enorme beneficio per i privati in cambio del grado di intervento che ha consentito agli stessi di realizzare un complesso del tutto nuovo e diverso rispetto al preesistente” .

Al riguardo, infatti, il collegio non può che :

- osservare come il cambio del grado di intervento non si sostanzi nella concessione discrezionale di un beneficio a fronte del quale pretendere una contropartita economica altrettanto discrezionale, ma costituisca al contrario un atto dovuto, ed in linea di principio normativamente conformato nel suo contenuto, se ed in quanto (come risulta nella specie) previsto dalla disciplina urbanistica di riferimento ;

- ribadire come l'intervento in questione, anche se ha comportato la realizzazione di un complesso del tutto nuovo e diverso, si sostanzi giuridicamente in una ristrutturazione edilizia, senza modifiche nelle funzioni insediative, con una riduzione volumetrica e con un incremento del peso insediativo contenuto nel 10% di quello preesistente .

Nella specie, quindi, dall'invocata consistenza dell'intervento che ha trasformato “la realtà strutturale e la fruibilità urbanistica dell'immobile, con l'oggettiva rivalutazione dell'immobile”, non può comunque inferirsi che gli standards possano essere determinati con riguardo al peso insediativo complessivo ma , al più, che gli stessi possano essere commisurati all'incremento massimo del peso insediativo fissato dalla legge come condizione di ammissibilità dell'intervento stesso e, quindi, all'incremento del 10% rispetto al pregresso.

Entro tali limiti percentuale, infatti, possono ragionevolmente essere condivise le deduzioni sia dell'Amministrazione che del Verificatore in ordine alla circostanza che nella specie si sia in presenza di una ristrutturazione “innovativa” volta a “riqualificare preesistenze degradate…. mediante un intervento che porta ad un nuovo organismo” edilizio.

In conclusione, la determinazione degli standards va commisurata all'incremento del peso insediativo nella misura del 10% rispetto al pregresso, così per come stabilito dalla richiamata legge regionale quale condizione di ammissibilità dell'intervento , e sulla base delle relative risultanze va di conseguenza effettuata la monetizzazione degli standards stessi .

5. Per quanto sopra l’appello si appalesa fondato e da accogliere nei sensi e nei limiti precisati e per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto sempre nei limiti e nei sensi precisati il ricorso proposto dalla Agazzi in primo grado, ed accertato il diritto della società ad ottenere il rimborso da parte del Comune di Bergamo della somma pari alla differenza tra quanto indebitamente corrisposto e quanto effettivamente dovuto a titolo di monetizzazione degli standards, in base ai calcoli da effettuare nel modo più sopra precisato .

6. Attesa la peculiarità della controversia, sia le spese dei due gradi di giudizio che quelle relative alla verificazione vanno compensate tra le parti .

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto,lo accoglie nei sensi e nei limiti precisati in motivazione e per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie sempre nei limiti e nei sensi precisati il ricorso proposto dalla Agazzi in primo grado ed accerta il diritto della società ad ottenere il rimborso da parte del Comune di Bergamo della somma pari alla differenza tra quanto indebitamente corrisposto e quanto effettivamente dovuto a titolo di monetizzazione degli standards, in base ai calcoli da effettuare nel modo più sopra precisato .

Condanna il Comune di Bergamo al pagamento in favore della Agazzi della somma sopra specificata, oltre ad interessi ed accessori come per legge .

Spese sia di lite che di verificazione compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2015 con l'intervento dei magistrati:

Giorgio Giaccardi,Presidente

Diego Sabatino,Consigliere

Raffaele Potenza,Consigliere

Andrea Migliozzi,Consigliere

Antonio Bianchi,Consigliere, Estensore

 

 

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

 

 

 

 

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 05/10/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)