Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, (Sezione Seconda Ter), sentenza n. 8492 del 21 luglio 2020, sulla dismissione immobili pubblici.

N. 08492/2020 REG.PROV.COLL.

N. 03442/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3442 del 2014, proposto da
Comune di Tropea, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Spataro, elettivamente domiciliato in Roma, via di Val Fiorita, 90, presso lo studio dell’avv. Francesco Lilli;

contro

Ministero dell'economia e delle finanze, Ministero per i beni e le attività culturali e del turismo e Agenzia del demanio, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale domiciliano in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

C.D.P. Investimenti Sgr S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Sonia Macchia e Stefano Vinti, elettivamente domiciliata in Roma, via Emilia, 88, presso lo studio dell’avv. Stefano Vinti;

per l'annullamento

“a) del Decreto Dirigenziale del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 23.12.2013, pubblicato sulla G.U. n. 2 del 3.01.2014 nella parte in cui l’Agenzia del demanio veniva autorizzata a vendere a trattativa privata, tra gli altri , anche l’immobile denominato “ex Palazzo Giffoni” sito in Tropea al Largo Municipio, nonché nella parte in cui veniva disposto che la procedura di vendita avrebbe dovuto ultimarsi entro il 31 dicembre 2013;

per quanto di ragione ed ove occorrente, della nota prot n.21750 del 23.09.2013, conosciuta nei soli limiti in cui viene richiamata nel corpo motivazionale del Decreto di cui sub a), con la quale il Ministero dell’Economia e delle Finanze – Capo di Gabinetto rendeva noto che “nulla osta all’avvio, da parte dell’Agenzia del Demanio, delle attività inerenti la dismissione dei beni immobili pubblici ai sensi dell’art. 11 quinques, comma 1, del decreto-legge 30settembre 2005, n.203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n.248 e successive modifiche ed integrazioni, mediante il coinvolgimento diretto o indiretto di CDP, ovvero, in subordine di altri investitori istituzionali”;

- per quanto di ragione ed ove occorrente, della nota prot. n.30041 del 17.12.2013, conosciuta nei soli limiti in cui viene richiamata nel corpo motivazionale del Decreto di cui sub a), con cui l’Agenzia del Demanio “ha rimesso un nuovo elenco di beni suscettibili di vendita ai sensi dell’art. 11 quinques del decreto legge n.203/2005, che annulla e sostituisce quelli precedentemente inviati…, e ha rappresentato che la quasi totalità degli immobili di cui al nuovo elenco trasmesso, non sono utilizzati dalle Amministrazioni, ad eccezione: …dei complessi immobiliari denominati “Caserma Colleoni” di Bergamo, “Caserma Rossani” di Pavia… della “Caserma Francesco Ferrucci” di Firenze… e della “Caserma Mameli” di Milano”;

- per quanto di ragione ed ove occorrente, della nota prot. 2013/30540/DNCO del 20.12.2013, conosciuta nei soli limiti in cui viene richiamata nel corpo motivazionale del Decreto di cui sub a), con la quale l’Agenzia del Demanio, “facendo seguito alla nota n.30041 del 17.12.2013, ha trasmesso un nuovo elenco da allegare al decreto di cui al citato art. 11 quinques, epurato dai compendi immobiliari denominati “Caserma Francesco Ferrucci” di Firenze e “Caserma Mameli” di Milano”;

- della nota prot. 2014/851/DRCAL/POTS del 21.01.2014 dell’Agenzia del Demanio – Direzione Regionale della Calabria, giunta al protocollo del Comune ricorrente n.1380 del 22.01.2014, con cui, tra l’altro, si comunicava all’Ente ricorrente che: - in ottemperanza al Decreto Direttoriale di cui sub a), l’immobile “Palazzo Giffoni” era stato venduto alla Società CDP Investimenti S.G.R. con contratto di compravendita del 28.12.2013, per notar Castellini di Roma, rep. 79760, rogito 20741; -il contratto di concessione in uso stipulato tra l’Agenzia del Demanio ed il Comune di Tropea era cessato per effetto dell’art. 11 quinques,comma 2, D.L. n.203/2005; -“le operazioni di ripresa in consegna avverranno il prossimo 27 gennaio alle ore 11.00”;

- dell’ulteriore prot. 2014/1133/DRCAL/POTS, datata 24.01.2014, dell’Agenzia del Demanio –Direzione Regionale della Calabria, successivamente conosciuta, con la quale si rigettavano la richieste del Comune di non procedere alla presa in consegna dell’immobile di cui sub a ) e b) e si invitava il medesimo Ente a “voler garantire la consegna dell’immobile in oggetto, secondo la tempistica comunicata con la nota prot. n.2014/851/DRCAL/POTS del 21/01/2014”;

nonché per la declaratoria di nullità e/o inefficacia

del contratto di compravendita di cui sub b) del 28.12.2013, per notar Castellini di Roma, rep. 79760, rogito 20741.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'economia e delle finanze, del Ministero per i beni e le attività culturali e del turismo, dell’Agenzia del demanio e di C.D.P. Investimenti Sgr S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 luglio 2020 la dott.ssa Roberta Cicchese e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato che l’udienza si è svolta in collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, d.l. 17 marzo 2020, n. 18, convertito in l. 27/2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

II Comune di Tropea, al quale, con atto del 13 dicembre 2008, l’Agenzia del demanio aveva concesso in uso per venticinque anni l’immobile storico denominato “ex Palazzo Gifoni”, impugna il decreto dirigenziale del Direttore generale del Ministero dell’economia e delle finanze, prot. n. 92724, emesso in data 23 dicembre 2013, con il quale l’Agenzia è stata autorizzata a vendere a trattativa privata, tra gli altri, il fabbricato ad esso dato in concessione.

L’impugnativa è estesa agli atti presupposti, con particolare riferimento alla nota del 23 settembre 2013, con la quale il Capo di Gabinetto del Ministero dell’economia e delle finanze ha autorizzato l'Agenzia del demanio all'avvio della procedura straordinaria di vendita in blocco degli immobili dello Stato ai sensi dell'art. 11 quinquies del D.L. 203/2005, agli atti con i quali l’Agenzia ha comunicato al Ministero i vari elenchi (succedutesi nel tempo) dei beni per i quali autorizzare la vendita, nella parte in cui contemplano l’immobile “ex Palazzo Gifoni”, nonché alle note del 20 e 24 gennaio 2014 con le quali la Direzione regionale Calabria di detta Agenzia - nel comunicare al Comune al Tropea l'avvenuta vendita del benen favore della società CDP e la conseguente cessazione degli effetti della concessione del bene medesimo in favore del comune – gli ha intimato il rilascio dell'immobile entro la data del 27 gennaio 2014.

Da ultimo il ricorrente agisce per la declaratoria di nullità e/ o inefficacia del contratto di compravendita intervenuto tra l'Agenzia e la società Cassa Depositi e Prestiti Investimenti SGR spa.

Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di doglianza:

I. Violazione e falsa applicazione delle disposizioni contenute nell'art 11 quinquies, comma 1, del d.l. n. 30.09.2005 n. 203, convertito con modificazioni in l. 02.12.2005 n. 248, violazione dei principi di pubblicità e trasparenza di cui all’art. 1, comma 1, della l. 07.08.1990 n. 241; eccesso di potere per difetto di istruttoria; presupposto erroneo e travisamento; manifesta illogicità; contraddittorietà, incoerenza, irragionevolezza, manifesto sviamento.

Il provvedimento sarebbe viziato dalla mancata acquisizione del concerto con l’amministrazione concessionaria, espressamente richiesto dell’invocato art. 11 quinquies, laddove al comma 1, prevede che “L'Agenzia del demanio è autorizzata, con decreto dirigenziale del Ministero dell'economia e delle finanze, di concerto con le amministrazioni che li hanno in uso a vendere con le modalità di cui all'articolo 7 del decreto-legge 24 dicembre 2002, n. 282, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 2003, n. 27, i beni immobili ad uso non prevalentemente abitativo appartenenti al patrimonio pubblico, ivi compresi quelli individuati ai sensi dei commi 13, 13-bis e 13-ter dell'articolo 27 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e successive modificazioni”.

Ove il Comune fosse stato sentito, lo stesso avrebbe potuto compiutamente rappresentare che l’immobile, diversamente da quanto ritenuto dall’Agenzia del demanio che ha elaborato l’elenco dei beni da dismettere, era in realtà utilizzato dal concessionario, avendo questi avviato la progettazione dell’intervento di recupero e riqualificazione dell’immobile, per la realizzazione del quale il Comune aveva pure ottenuto un cospicuo finanziamento regionale

La stretta tempistica prevista per la dismissione, inoltre, importerebbe la violazione dei principi di pubblicità e trasparenza, di cui all'art.1 della legge n.241/90, avendo la stessa comportato la mancata realizzazione della finalità pubblica di recupero dell’immobile perseguita dal Comune di Tropea.

II. Violazione e falsa applicazione degli articoli 55 e 56 del decreto legislativo n.42/2004; eccesso di potere per difetto di istruttoria; illogicità, contraddittorieà, incoerenza, irragionevolezza, manifesto sviamento.

La vendita sarebbe avvenuta senza acquisire, in via preventiva, l’autorizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali e del turismo, necessaria ai sensi degli artt. 55 e 55 bis del d.lgs. 42/2004.

III Nullità e/inefficacia del contratto di compravendita stipulato con atto per notar Castellini del 28.2013, rep. 79760, rogito 20741.

I vizi sopra illustrati comporterebbero, per invalidità derivata, la nullità dell’atto negoziale di trasferimento.

Il Ministero dell'economia e delle finanze, il Ministero per i beni e le attività culturali e del turismo e l’Agenzia del demanio, costituiti in giudizio, hanno chiesto il rigetto del ricorso in quanto infondato, con riferimento ai primi due motivi di censura, e inammissibile, nella parte in cui ha chiesto la declaratoria di inefficacia del contratto.

Medesime conclusioni ha rassegnato la controinteressata C.D.P. Investimenti Sgr S.p.A.,

Alla camera di consiglio del 2 aprile 2014 l’istanza di sospensione cautelare è stata respinta.

All’udienza del 3 luglio il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

L’art. 11 quinquies, comma 1, del decreto legge 30 settembre 2005, n. 203 (convertito con modificazioni dalla legge 2 dicembre 2005 n. 248), come modificato dall'articolo 3, comma 2, del D.L. 30 novembre 2013, n. 133, convertito con modificazioni dalla Legge 29 gennaio 2014, n. 5 prevede che per finalità di finanza pubblica l'Agenzia del demanio, previa autorizzazione con decreto dirigenziale del Ministero dell'economia e delle finanze, di concerto con le amministrazioni che li hanno in uso, possa procedere alla vendita a trattativa privata anche in blocco, di beni immobili ad uso non prevalentemente abitativo appartenenti al patrimonio pubblico.

Il d.l. 15 ottobre 2013, n. 120 (convertito con modificazioni dalla L. 13 dicembre 2013, n. 137), poi, al fine di riportare il deficit del bilancio 2013 entro un valore non superiore al 3% del PIL, ha previsto per l'anno 2013 un programma di dismissioni immobiliari per complessivi 525 milioni di euro da realizzare inderogabilmente entro il 2013.

A tal fine, con nota prot. n. 21750 del 23 settembre 2013, il Capo di Gabinetto, d'ordine del Ministro dell'Economia e delle Finanze autorizzava l’immediato avvio, da parte dell'Agenzia del demanio, delle attività propedeutiche alla dismissione di beni immobili pubblici secondo la procedura di cui al citato art. 11 quinquies, comma 1.

Individuati gli immobili oggetto di trasferimento, con decreto del Direttore generale del Dipartimento del tesoro del Ministero dell’economia e delle finanze (n. 92724 del 23 dicembre 2013), l’Agenzia del demanio è stata autorizzata a vendere a trattativa private in blocco i beni di cui all'elenco allegato al decreto medesimo, tra i quali l’immobile concesso in uso al Comune di Tropea, risultato, all’esito di un sopralluogo effettuato dalla Direzione Calabria dell’Agenzia del demanio effettuato il 22 ottobre del 2013 “libero da persone e cose, in pessime condizioni manutentive, allo stato rustico, privo di finiture ed impianti tecnologici, di pavimentazione e di intonacatura interna, in stato di assoluto abbandono, necessitante di un integrale ed oneroso intervento di ristrutturazione”.

La vendita avveniva, nei termini di legge, a favore della controinteressata, che aveva manifestato interesse all’acquisto.

Con il primo motivo di doglianza il Comune ricorrente ha lamentato la violazione dell’art. 11 quinquies, comma 1, del d.l. 203/2005, per non essere stato acquisito il concerto di esso concessionario, che aveva in uso l’immobile, censurando inoltre l’inclusione dell’immobile de quo nella lista dei beni oggetto di dismissione, per essere stato erroneamente accertato che lo stesso non era utilizzato dall’amministrazione, contestando, infine, la tempistica procedimentale, tale da frustrare i principi generali di pubblicità e trasparenza.

La doglianza è infondata.

La disposizione invocata, diversamente da quanto ritenuto dal ricorrente, nel richiedere il concerto delle amministrazioni utilizzatrici degli immobili da dismettere, si riferisce alle sole amministrazioni statali che abbiano in uso governativo gratuito gli immobili statali e non anche alle amministrazioni locali.

Tanto emerge, in primo luogo, dal comma 2 del medesimo art. 11 quinquies, ove afferma che la vendita fa venire meno “l'uso governativo”, le concessioni in essere e l'eventuale diritto di prelazione, distinguendo chiaramente l’uso governativo (del quale fruiscono evidentemente le amministrazioni statali) dalle concessioni, eventualmente disposte in favore di enti di tipo diverso.

Nel medesimo senso depone l’utilizzo del termine “concerto”, il quale, nel linguaggio normativo, individua procedure nelle quali è previsto l’intervento di organi in posizione di parità, appartenenti a uno stesso ente, risultando invece denominata “intesa” l’interlocuzione tra enti diversi.

La disposizione invocata, in ogni caso, non poteva trovare applicazione nel caso in esame, difettando il presupposto di fatto di un utilizzo in corso da parte del concessionario.

E, infatti, l’immobile, come emerge dal verbale di sopralluogo effettuato dell’articolazione regionale dell’Agenzia del demanio, era in concreto inutilizzato e inutilizzabile, trovandosi lo stesso in stato di rustico, privo di finiture e impianti tecnologici.

Né, anche alla luce del lungo tempo decorso dalla concessione (ben cinque anni), all’esistenza di un utilizzo vero e proprio in atto può essere parificata l’attività di progettazione e ricerca dei finanziamenti posta in essere dal Comune, atteso che i lunghi tempi dedicati alle attività preliminari, anche per fatti addebitabili all’ente locale, non potevano operare in danno dell’amministrazione concedente.

Ciò è tanto più vero alla luce della natura emergenziale e speciale della normativa sulla base della quale è avvenuta la dismissione e del fatto che il decreto impugnato costituiva attuazione degli strumenti individuati dal Governo italiano, al fine di mantenere, per l’anno 2013, l’indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni entro il limite del 3% del PIL, in conformità ai parametri dell’Unione Europea.

Né, ancora, al fine di ravvisare un “uso” in corso può rilevare la circostanza, riportata dal Comune ricorrente, dell’avere esso ottenuto il finanziamento regionale che le avrebbe consentito la realizzazione delle opere, poi perso a causa del censurato trasferimento alla controinteressata, atteso che non risulta depositato in atti il provvedimento di revoca, così da essere in sostanza rimasta incontestata l’argomentazione della controinteressata secondo cui, ancor prima dell’emanazione del provvedimento impugnato, era certa la non disponibilità per il Comune ricorrente del detto finanziamento.

Va del pari respinto il secondo motivo di doglianza, con il quale il Comune ricorrente ha sostenuto l’illegittimità del decreto impugnato per mancata previa acquisizione dell’autorizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali e del turismo, necessaria ai sensi degli artt. 55 e 55 bis del d.lgs. n. 42/2004.

Risulta infatti depositato in atti il provvedimento prot. 8804 dell’11 novembre 2013, espressamente qualificato nell’oggetto come autorizzazione ai sensi dell’art. 42/2994, con il quale il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Calabria si è espresso in senso favorevole alla vendita.

Va infine condivisa l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla domandata declaratoria di nullità e/o inefficacia del contratto di compravendita

Deve in proposito richiamarsi il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui il riferimento dell’art. 119, comma 1, lett. c) ai provvedimenti relativi alle “procedure di privatizzazione o di dismissione di imprese o beni pubblici”, contiene una mera prescrizione di rito, “senza che ciò implichi che la cognizione di tutte le controversie relative sia riservata al giudice amministrativo, atteso che la disposizione non contiene norme sulla giurisdizione, e perciò non modifica l'ordinario criterio di riparto, fondato sulla natura della situazione soggettiva fatta valere in giudizio” (così, da ultimo, Cassazione civile sez. un., 28/05/2020, n.10082, relativa a fattispecie riconducibile, ratione temporis, all’art. 23 bis della l. 1034/71).

La norma, di conseguenza, non altera le normali regole sul riparto, limitandosi a prevedere che, per la fase pubblicistica delle dette procedure, sulla quale sussiste la giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo, trovo applicazione il rito abbreviato da essa disciplinato.

Del resto, il codice del processo amministrativo contiene una specifica ed articolata disciplina, contenuta negli art. 121 e 122, che, solo con riferimento agli appalti pubblici, consente al giudice amministrativo di dichiarare l'inefficacia del contratto nell'ipotesi di annullamento dell'aggiudicazione definitiva, disciplina la specialità della quale esclude la legittimità di un’applicazione analogica a fattispecie diverse (Tar Puglia, Bari, sez. II, 1 febbraio 2013, n.136).

Il ricorso, in parte qua, andrà dunque riassunto dinanzi al giudice ordinario, munito di giurisdizione, a norma dell’art. 11 c.p.a.

Le spese di lite possono essere compensate in ragione della novità delle questioni poste.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge in parte lo dichiara inammissibile nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2020, celebrata collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, d.l. 17 marzo 2020, n. 18, convertito in l. 27/2020, con l'intervento dei magistrati:

Pietro Morabito, Presidente

Roberta Cicchese, Consigliere, Estensore

Francesca Mariani, Referendario

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Roberta Cicchese

Pietro Morabito

IL SEGRETARIO