Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), sentenza n. 105 del 7 gennaio 2022,

MASSIMA

L’Adunanza plenaria ha chiarito che nelle fattispecie sottoposte all’esame del giudice amministrativo e disciplinate dall’art. 42 bis T.U.E. (cioè quelle in cui si faccia questione dell’utilizzo, da parte dell’Autorità, di un bene immobile per scopi di interesse pubblico modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, ipotesi alla quale lo stesso articolo equipara quelle in cui il titolo, anziché mancare in origine, sia stato annullato) non può essere ravvisata una rinuncia abdicativa al diritto dominicale quale atto implicito ed implicato nella proposizione, da parte di un privato illegittimamente spossessato, della domanda di risarcimento del danno per equivalente monetario derivante dall’illecito permanente costituito dall’occupazione di un suolo da parte della pubblica amministrazione, a fronte della irreversibile trasformazione del fondo.

In questi casi, esclusa la ravvisabilità di una rinuncia abdicativa, l’illecito permanente dell’Autorità viene meno nei casi ivi previsti (l’acquisizione del bene o la sua restituzione), salva la conclusione di un contratto traslativo tra le parti, di natura transattiva (C.d.S., Ad. Plen. nn. 2, 3 e 4 del 2020 citt.).

SENTENZA

N. 00105/2022REG.PROV.COLL.

N. 08611/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8611 del 2010, proposto da A.N.A.S. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

contro

OMISSIS, rappresentati e difesi dall’avv. Francesco Giuffré, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Luciano Battaglia in Roma, via Vigliena n. 2;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, n. 912 del 28 luglio 2010, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dei sigg. Salvatore Suraci e Angela Suraci, nella qualità di tutrice della sig.ra Santa Suraci;

Viste le ordinanze collegiali del 26 febbraio 2021, n. 1675, e del 21 maggio 2021, n. 3983;

Viste le memorie depositate dalle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il Cons. Francesco Guarracino nell’udienza pubblica del giorno 8 giugno 2021, svoltasi con modalità telematica ai sensi dell’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito con legge 18 dicembre 2020, n. 176, nessuno comparso per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - Con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione Staccata di Reggio Calabria, n.r.g. 1234/2006, il sig. OMISSIS, agivano in giudizio nei confronti dell’ANAS s.p.a. per ottenerne la condanna al risarcimento del danno derivante dalla trasformazione irreversibile del fondo di loro proprietà sito nel comune di Reggio Calabria, censito in catasto al fg. 14, p.lla 1459 (poi p.lla 1765), conseguente ai lavori di costruzione del “tratto svincolo Arangea – Torrente d’Armo – svincolo Malderiti e asta di raccordo all’aeroporto di Reggio Calabria” effettuati, a fronte di occupazione temporanea disposta con decreto prefettizio del 27.4.1999 e scaduta il 27.1.2004, nell’ambito di una procedura ablatoria mai conclusasi col decreto di esproprio, dichiarando di non avere interesse al mantenimento della titolarità dell’area trasformata, ma solo al suo risarcimento in misura pari al valore di mercato.

2. - Con sentenza n. 912 del 28.7.2010, il TAR adito accoglieva il ricorso e, per l’effetto, dichiarava l’intervenuto acquisto, in data 14.12.2006, della proprietà del fondo da parte dell’A.N.A.S. e condannava quest’ultima al risarcimento del danno, a favore dei ricorrenti, in misura pari al valore di mercato dell’intero fondo al momento dell’abdicazione della relativa proprietà, per un importo complessivo di € 58.766,40, oltre rivalutazione e interessi legali.

3. - Col ricorso in appello, l’A.N.A.S. ha chiesto la riforma della decisione di primo grado, criticandone l’impianto per sostenere che i ricorrenti non dovessero essere risarciti, ma indennizzati sulla base del parametro economico del c.d. valore agricolo medio.

4. - Il sig. OMISSIS, nella suddetta qualità, hanno resistito al gravame.

5. - Con ordinanza collegiale del 26.2.2021, n. 1675, alla luce del contegno delle parti, sono stati chiesti chiarimenti sull’attualità dell’interesse all’appello e, al contempo, è stata sottoposta loro la questione della non conformità all’attuale quadro normativo della domanda risarcitoria proposta in primo grado dalla parte appellata, invitando quest’ultima a precisare, di conseguenza, la domanda alla luce dei principi enunciati in materia dall’Adunanza plenaria (C.d.S., Ad plen., n. 2 e n. 3 del 2020, punto 8; Ad. plen., n. 4 del 2020, punto 16.2.3).

6. - L’ANAS ha provveduto con memoria del 4.3.2021 a confermare l’interesse alla riforma della sentenza appellata e con memoria del 8.4.2021 a illustrare i motivi della denunciata erroneità della propria condanna al risarcimento del danno.

7. - I sigg. OMISSIS hanno precisato la loro domanda mediante memoria del 21.4.2021, regolarizzata, siccome priva della firma digitale richiesta dall’art. 136, co. 2 bis, c.p.a., con nuovo deposito in data 24.5.2021, nel termine all’uopo assegnato con ordinanza collegiale del 21.5.2021, n. 3983.

8. - Alla pubblica udienza dell’8.6.2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. - L’Adunanza plenaria ha chiarito che nelle fattispecie sottoposte all’esame del giudice amministrativo e disciplinate dall’art. 42 bis T.U.E. (cioè quelle in cui si faccia questione dell’utilizzo, da parte dell’Autorità, di un bene immobile per scopi di interesse pubblico modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, ipotesi alla quale lo stesso articolo equipara quelle in cui il titolo, anziché mancare in origine, sia stato annullato) non può essere ravvisata una rinuncia abdicativa al diritto dominicale quale atto implicito ed implicato nella proposizione, da parte di un privato illegittimamente spossessato, della domanda di risarcimento del danno per equivalente monetario derivante dall’illecito permanente costituito dall’occupazione di un suolo da parte della pubblica amministrazione, a fronte della irreversibile trasformazione del fondo.

In questi casi, esclusa la ravvisabilità di una rinuncia abdicativa, l’illecito permanente dell’Autorità viene meno nei casi ivi previsti (l’acquisizione del bene o la sua restituzione), salva la conclusione di un contratto traslativo tra le parti, di natura transattiva (C.d.S., Ad. Plen. nn. 2, 3 e 4 del 2020 citt.).

L’Adunanza plenaria ha, altresì, chiarito che con l’art. 42 bis il legislatore ha predisposto un rimedio generale per i casi di utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico, il quale trova, quindi, possibile applicazione in tutti i casi in cui un bene immobile, che si trovi nella disponibilità dell’amministrazione, sia stato da questa utilizzato o sia da questa ancora in corso di utilizzazione e dunque modificato nella sua consistenza materiale per finalità di pubblico interesse (C.d.S., Ad. Plen. n. 5 del 2020).

10. - La richiamata giurisprudenza ha, inoltre, puntualizzato che in tali casi, qualora sia invocata solo la tutela (restitutoria e risarcitoria) prevista dal codice civile e non si richiami l’art. 42-bis, il giudice deve pronunciarsi tenuto conto del quadro normativo e del carattere doveroso della funzione attribuita dall’articolo 42 bis all’amministrazione, ma ha anche opportunamente evidenziato che, per evitare che le domande proposte in primo grado, congruenti con ciò che appariva allora il quadro normativo e l’orientamento giurisprudenziale di riferimento, siano di ostacolo alla formulazione di istanze di tutela adeguate al diverso contesto normativo e giurisprudenziale esistente al momento della decisione della causa in appello, possono soccorrere gli strumenti che sono offerti dall’ordinamento processuale amministrativo, quali la conversione della domanda ove ne ricorrano le condizioni, la rimessione in termini per errore scusabile ai sensi dell’art. 37 c.p.a. o l’invito alla precisazione della domanda in relazione al definito quadro giurisprudenziale, in ogni caso previa sottoposizione della relativa questione processuale, in ipotesi rilevata d’ufficio, al contraddittorio delle parti ex art. 73, comma 3, c.p.a., a garanzia del diritto di difesa di tutte le parti processuali.

11. - Ciò è quanto avvenuto con la richiamata ordinanza collegiale n. 1675/2021.

12. - I sigg. OMISSIS hanno, quindi, precisato la domanda proposta in primo grado chiedendo che “In considerazione dell’irreversibile trasformazione del bene immobile individuato nel Catasto Terreni del Comune di Reggio Calabria al foglio 14, p.lla 1765 (già p.lla 1459), in assenza del provvedimento di esproprio e della dichiarazione della pubblica utilità dell’opera, voglia l’ANAS adottare il provvedimento di acquisizione del bene al proprio patrimonio.

Per l’effetto, riconoscere ai proprietari l’indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale sofferto ai sensi dei commi 1 e 3 dell’art.42 del DPR 327/2001”.

13. - Ora, non è mai stato in contestazione, come già rilevato dal primo giudice, che il fondo dei sigg. OMISSIS è stato occupato in data 8.6.1999, giusta decreto del Prefetto di Reggio Calabria n. 410 del 27.4.1999, e che - realizzata l’opera pubblica - il termine finale dell’occupazione è spirato il 27.1.2004, senza che l’amministrazione abbia provveduto ad adottare il decreto d’esproprio.

14. - Occorre ulteriormente rammentare, allora, che l’Adunanza plenaria ha chiarito anche che nulla vieta al giudice, adito in sede di cognizione ordinaria o nell’ambito del rito sul silenzio, di imporre all’amministrazione di decidere ad esito libero, ma una volta e per sempre, nel rispetto di tutte le garanzie sostanziali e procedurali, se intraprendere il procedimento per acquisire il bene ex art. 42-bis o adottare una diversa soluzione consistente nella restituzione del bene o nella conclusione con il privato un accordo di natura transattiva (cfr. Ad. plen. n. 2 del 2016 cit., § 6.5).

Difatti, l’amministrazione che, come nel caso in esame, è nell’attuale disponibilità del bene, fatto salvo il caso di compiuta usucapione del medesimo (nei ristretti limiti e alle rigorose condizioni individuate dalla giurisprudenza di questo Consiglio, su cui ancora Ad. plen. n. 2 del 2016, § 5.3), può trattenere il bene soltanto provvedendo al suo acquisto nelle forme di diritto privato o mediante lo strumento dell’acquisizione sanante di cui all’art. 42 bis cit.

15. - Per queste ragioni, la domanda di tutela formulata dai sigg. OMISSIS col ricorso di primo grado, sussistendo i presupposti per disporne la conversione in conformità alle conclusioni da ultimo formulate, risulta meritevole di accoglimento nei sensi e nei limiti appresso precisati, con conseguente conferma della sentenza appellata nei medesimi termini e limiti e rigetto dell’appello dell’ANAS.

Per l’effetto, rilevato che per l’art. 34 c.p.a. la sentenza di cognizione può conformare l’azione amministrativa, anche con la nomina di un commissario ad acta (C.d.S., sez. IV, 17 settembre 2020, n. 5527), deve disporsi che, nel termine di giorni 90 (novanta) dalla comunicazione o notificazione, se anteriore, della presente sentenza, l’ANAS provveda alla restituzione delle aree indebitamente occupate, previo ripristino dello stato dei luoghi, o, in alternativa, alla loro acquisizione mediante l’adozione del provvedimento motivato di cui all’art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001, qualora ne ricorrano i presupposti e le condizioni di legge e nel rispetto delle garanzie del procedimento, salva la possibilità di conclusione di un diverso accordo tra le parti.

Per il caso in cui sia emesso l’atto di acquisizione, l’indennizzo dovuto dovrà essere liquidato secondo i criteri fissati dallo stesso art. 42 bis cit., ferma la spettanza al giudice civile delle controversie sulla determinazione e corresponsione dell’indennizzo medesimo (ex ceteris, Cass., SS.UU., 20 luglio 2021, n. 2069; C.d.S., sez. IV, 13 settembre 2021, n. 6255).

Qualora nel termine sopra indicato le aree non siano state restituite o acquisite o le parti non abbiano concluso un diverso accordo, in luogo del Comune provvederà, entro novanta giorni dalla richiesta del suo intervento, un commissario ad acta che si nomina sin d’ora nel Prefetto di Reggio Calabria o suo delegato, con compenso da liquidarsi, su sua istanza, con separato provvedimento.

16. - Le spese del grado del giudizio possono essere interamente compensate tra le parti, in considerazione dell’incertezza del quadro normativo di cui è testimonianza il mutamento d’indirizzo giurisprudenziale in materia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda) respinge l’appello nei sensi e nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, ordina all’ANAS s.p.a. di restituire ai sigg. OMISSIS le aree indebitamente occupate, previo ripristino dello stato dei luoghi, o, in alternativa, di adottare il provvedimento di acquisizione delle stesse ai sensi dell’art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001, previa verifica della ricorrenza dei suoi presupposti, entro il termine di giorni 90 (novanta) dalla comunicazione o notificazione, se anteriore, della presente sentenza.

Nomina commissario ad acta il Prefetto di Reggio Calabria, con facoltà di delega, affinché, ove nel termine assegnato le aree non siano restituite o acquisite e le parti non abbiano concluso un diverso accordo, vi provveda in sostituzione dell’ANAS, nell’ulteriore termine di novanta giorni dalla richiesta del suo intervento.

Compensa le spese del grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso dalla Seconda Sezione del Consiglio di Stato con sede in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2021, svoltasi in videoconferenza con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:

Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Francesco Guarracino

Gianpiero Paolo Cirillo

IL SEGRETARIO