Cons. Stato, Sez. III, sentenza n. 3475 del 4 aprile 2023, sulla nozione di controinteressato nel giudizio amministrativo  

MASSIMA 

Nell'ambito del giudizio amministrativo, la qualifica di controinteressato, a cui il ricorso deve essere notificato, deve essere riconosciuta non a chi abbia un interesse, anche legittimo, a mantenere in vita il provvedimento impugnato, bensì soltanto a chi riceva un vantaggio diretto e immediato dal provvedimento.

SENTENZA 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5346 del 2018, proposto da C.C. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Leonardo Cocco, Vincenzo Mirra e Salvatore Sorice, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

l'Azienda S.L.D.C. e la Regione Campania, non costituite in giudizio,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 5752/2017, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice, nell'udienza pubblica del giorno 16 marzo 2023, il Cons. Stefania Santoleri e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Svolgimento del processo - Motivi della decisione

1. - Con il ricorso di primo grado, proposto dinanzi al TAR Campania, la casa di cura ricorrente ha impugnato il provvedimento della A.C. del 29 giugno 2012, prot. n. (...), con il quale è stata respinta la sua richiesta di ripristino del provvisorio accreditamento per la branca F..

La casa di cura ha esposto nel ricorso di aver articolato la propria istanza precisando:

- di essere inserita nell'elenco provvisorio dei centri convenzionati per la branca RX e Terapia Fisica, di cui alla deliberazione della Regione Campania n. 2840 del 31 febbraio 1981;

- di aver presentato istanza per ottenere l'accreditamento definitivo per le branche di Radiologia, F. e Lungodegenza;

- di aver conseguito l'accreditamento definitivo per Radiologia e Lungodegenza nell'anno 2011, dopo aver ottenuto l'autorizzazione da parte del Comune di Capua, in seguito all'adeguamento della struttura, in esecuzione dei rilievi dei NAS, che avevano comportato l'adozione del provvedimento del Commissario straordinario n. 547 del 10 settembre 2009, di sospensione dell'accreditamento provvisorio;

- che l'esistenza dell'accreditamento provvisorio per la branca di F. risulterebbe dal verbale di conciliazione del 17 dicembre 2007 del Tribunale di Santa Maria C.V., in base al quale sono state pagate le prestazioni fornite ai pazienti.

2. - Con la sentenza n. 5752/2017 il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per mancata evocazione in giudizio di almeno un controinteressato: secondo il TAR, infatti, l'accreditamento provvisorio della casa di cura ricorrente comporterebbe l'attribuzione del budget, che, a sua volta, inciderebbe sull'importo dei tetti di spesa assegnati alle altre strutture.

Da ciò deriverebbe l'obbligo di notificazione del ricorso ad almeno un controinteressato, da individuarsi in uno dei centri operanti in regime di provvisorio accreditamento per la branca di F..

3. - Avverso tale sentenza la ricorrente ha proposto appello contestando, con il primo motivo la declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado; con le successive doglianze l'appellante ha riproposto, ai sensi dell'art. 101, comma 2, c.p.a., le censure prospettate con il ricorso di primo grado.

4. - All'udienza pubblica del 16 marzo 2023 l'appello è stato trattenuto in decisione.

5. - L'appello va respinto, dovendo il ricorso di primo grado essere respinto ancorché con diversa motivazione.

Con il primo motivo l'appellante ha censurato la statuizione di inammissibilità del ricorso di primo grado, per mancata evocazione in giudizio di almeno un controinteressato, disposta dal giudice di prime cure.

L'appellante ha rilevato che i soggetti controinteressati, oltre ad essere nominativamente indicati nel provvedimento, devono essere comunque agevolmente individuabili come portatori di un interesse giuridicamente qualificato alla conservazione dell'atto, di natura uguale e contraria a quello del ricorrente, non essendo qualificabili, invece, come controinteressati i soggetti la cui posizione sia incisa solo in modo indiretto e riflesso.

Nel caso di specie, secondo l'appellante, dal provvedimento impugnato non sarebbero sorte posizioni di controinteresse in favore delle strutture accreditate per la branca di F., come erroneamente ritenuto dal giudice di primo grado.

6. - La doglianza è condivisibile.

Innanzitutto è opportuno richiamare il costante orientamento della giurisprudenza relativo all'identificazione della posizione di controinteressato.

"Nel processo amministrativo la nozione di controinteressato al ricorso si fonda sulla simultanea sussistenza di due elementi: a) quello formale, rappresentato dalla contemplazione nominativa del soggetto nel provvedimento impugnato, tale da consentirne alla parte ricorrente l'agevole individuazione; b) quello sostanziale, derivante dall'esistenza in capo a tale soggetto di un interesse legittimo uguale e contrario a quello fatto valere attraverso l'azione impugnatoria, e cioè di un interesse al mantenimento della situazione esistente - messa in forse dal ricorso avversario - fonte di una posizione qualificata meritevole di tutela conservativa" (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. V, 30 dicembre 2022, n. 11721).

"Nell'ambito del giudizio amministrativo, la qualifica di controinteressato, a cui il ricorso deve essere notificato, deve essere riconosciuta non a chi abbia un interesse, anche legittimo, a mantenere in vita il provvedimento impugnato, bensì soltanto a chi riceva un vantaggio diretto e immediato dal provvedimento" (cfr. Cons. Stato sez. IV, 28 giugno 2022, n. 5374; Cons. Stato, sez. VI, 3 febbraio 2022, n. 771).

6.1 - Nel caso di specie, manca il requisito formale, in quanto, nel provvedimento impugnato, non sono indicati i soggetti titolari di una posizione di controinteresse; difetta anche il requisito sostanziale, poiché dalla determinazione impugnata non è derivata, in modo diretto ed immediato, una posizione di vantaggio a carico di determinati soggetti facilmente individuabili.

L'impugnazione, infatti, non riguarda l'atto di attribuzione dei tetti di spesa alle varie strutture accreditate, situazione nella quale sussistono posizioni di controinteresse, tenuto conto che il budget complessivo è fisso e, quindi, l'incremento del tetto di spesa per una casa di cura comporta la riduzione del budget delle altre strutture: nel caso di specie, infatti, l'atto impugnato si riferisce ad una fase anteriore, quella dell'accreditamento, che si pone a monte del provvedimento di assegnazione dei tetti di spesa.

L'accreditamento, infatti, non comporta in via automatica l'attribuzione contestuale del budget di spesa, che potrebbe essere ridotto agli altri operatori accreditati in caso di accoglimento del ricorso: nel sistema recato dal D.Lgs. n. 502 del 1992 l'accreditamento costituisce soltanto il presupposto per poter ottenere, con un successivo e distinto atto, l'attribuzione del tetto di spesa e, quindi, la stipulazione del contratto ex art. 8 quinquies dello stesso D.Lgs. n. 502 del 1992 e s.m.i..

Dall'eventuale accoglimento del diniego di accreditamento non discendono, quindi, posizioni di controinteresse, atteso che, come già sottolineato, pur sussistendo in capo alle altre strutture accreditate un generico interesse ad evitare l'ingresso di un ulteriore operatore nel settore, perché ciò potrebbe ripercuotersi sul proprio budget di spesa, nondimeno questa situazione di vantaggio costituisce un interesse di mero fatto, e non può considerarsi come un vantaggio immediato e diretto discendente dal provvedimento impugnato. nei termini precisati dalla giurisprudenza consolidata (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28 giugno 2022, n. 5374).

La lesione dell'interesse, tale da comportare l'obbligatoria notificazione del ricorso, presuppone, infatti, che la situazione di vantaggio sia sorta in capo al soggetto terzo per effetto del provvedimento impugnato; nel caso dell'impugnazione di un atto della sequela procedimentale, in assenza dell'atto che incide direttamente sulla posizione dei terzi, arrecando loro un vantaggio, non sono rinvenibili posizioni di controinteresse.

Il primo motivo va pertanto accolto e, quindi, il ricorso di primo grado va ritenuto ammissibile.

7. - Devono essere ora esaminate le censure prospettate con il secondo e terzo motivo che riproducono le doglianze sollevate con il ricorso di primo grado.

7.1 - Con il provvedimento impugnato la A.D.C. ha rilevato, innanzitutto, che sulla base degli atti in suo possesso, non risultava l'erogazione, da parte della C.C." di Capua, di prestazioni di F. a decorrere dall'anno 2007 in regime di accreditamento provvisorio.

La A. ha poi dedotto, in aggiunta, che dagli atti regionali, decreti commissariali n. 25/2011 e n. 68/2012, non risultava assegnato a tale struttura il fondo strutturale, in assenza del quale non è possibile sottoscrivere il contratto ex art. 8-quinquies, comma 2, del D.Lgs. n. 502 del 1992 e s.m.i.

Dalla motivazione del provvedimento si evince, in sintesi, che la A. non disponeva di alcun atto dal quale desumere il precedente accreditamento provvisorio della casa di cura ricorrente per la branca F., circostanza che - da sola - era idonea a respingere la richiesta di conversione dell'accreditamento provvisorio in definitivo.

7.2 - Le ulteriori precisazioni, fornite dalla A., con riferimento alla mancata assegnazione del tetto di spesa, della mancata contrattualizzazione, dell'inesistenza di pagamenti effettuati per tale tipo di prestazioni a carico del SSR, costituiscono, soltanto, ulteriori elementi presuntivi dai quali desumere l'infondatezza della pretesa azionata.

8. - Ritiene dunque il Collegio che, per poter dedurre l'illegittimità del provvedimento impugnato, la ricorrente avrebbe dovuto confutare, con dati certi, quanto sostenuto dalla A.: in pratica, avrebbe dovuto provare l'esistenza di un atto di accreditamento istituzionale.

8.1 - La casa di cura ricorrente, a dimostrazione dell'esistenza dell'accreditamento provvisorio fino al 2009, per la branca della F., ha dedotto che tale circostanza:

- si evincerebbe dalla Delib. n. 547 del 10 settembre 2009, con cui è stato sospeso il provvisorio accreditamento anche per tale branca;

- si potrebbe desumere dal verbale di conciliazione sottoscritto dalla C.D.C.V.O. e dalla A.D.C. dinanzi al Tribunale di Santa Maria Capua Vetere il 17 dicembre 2007.

In aggiunta a tali argomentazioni è opportuno ricordare che, nell'istanza inviata alla A.D.C., la casa di cura aveva richiamato un ulteriore elemento a sostegno della pretesa, quello dell'iscrizione nell'elenco delle strutture convenzionate di cui alla deliberazione della Regione Campania n. 2840 del 31 febbraio 1981.

8.2 - La prospettazione dell'appellante non può trovare accoglimento.

Ritiene il Collegio che l'appellante - a fronte di specifica precisazione da parte della A. circa l'inesistenza del provvedimento di accreditamento provvisorio, non abbia fornito idonei elementi a sostegno della tesi contraria, anche alla luce delle difese svolte dalla Regione Campania nel giudizio di primo grado, oltre a quanto rappresentato dalla stessa casa di cura nella istanza di accreditamento definitivo, rigettata dalla A. con il provvedimento impugnato.

In quest'ultima istanza, per dimostrare l'esistenza dell'accreditamento provvisorio, l'appellante ha fatto riferimento all'iscrizione "nell'elenco provvisorio dei centri convenzionati per la branca RX e Terapia Fisica di cui alla deliberazione della Regione Campania n. 2840 del 31 febbraio 1981": la Regione, nella propria memoria, ha precisato che fino al 1998 tutti i soggetti convenzionati con le casse mutue sono stati accreditati in via provvisoria senza alcuna previsione di tetti di spesa; nel 1998 con la DGRC n. 377/98 sono state invece regolate le prestazioni da erogare e sono stati stabiliti i requisiti per l'accreditamento istituzionale.

Da ciò deriva che il richiamo all'iscrizione nell'elenco della Delib. regionale n. 2840 del 1981 non costituisce un valido presupposto per sostenere la tesi dell'accreditamento provvisorio.

Tale regime, infatti, è stato ritenuto valido solo fino al 1998 e, nel caso di specie, l'appellante vorrebbe ottenere l'accreditamento definitivo sulla base della disciplina successiva a tale data.

8.3 - Anche il riferimento al verbale di conciliazione del 2007 non è idoneo a suffragare la tesi dell'appellante, in quanto da tale verbale non si evince quanto da essa sostenuto sia per ragioni meramente temporali, in quanto il verbale del 2007 non può riguardare prestazioni erogate negli anni successivi 2008 e 2009, ma soprattutto perché tale verbale si appalesa generico e, quindi, non idoneo a dimostrare, in modo specifico, a quale tipologia di prestazioni sanitarie si riferisce e in quale periodo esse sono state prestate.

8.4 - Infine, il riferimento alla branca in questione, contenuto del provvedimento di sospensione dell'accreditamento (relativo ad una pluralità di branche), non costituisce, in assenza della prova dell'esistenza di un formale atto di accreditamento, un valido presupposto per confutare quanto ritenuto dalla A.: l'indicazione della branca in questione, infatti, potrebbe derivare anche da un mero errore materiale commesso dal redattore dell'atto.

8.5 - Ne consegue che, in mancanza di una solida prova circa l'esistenza del provvedimento di accreditamento provvisorio, si appalesa legittimo il diniego di accreditamento definitivo per la branca F.: tale presupposto è idoneo, infatti, di per sé a supportare il provvedimento impugnato.

9. - In ogni caso, per completezza espositiva, vanno respinti anche gli ulteriori profili di gravame: come già anticipato, la mancata attribuzione del budget di spesa e del successivo contratto ex art. 8-quinquies del D.Lgs. n. 502 del 1992, costituiscono soltanto elementi presuntivi, addotti dalla A., per rimarcare l'inesistenza dell'accreditamento provvisorio; anche il richiamo al mancato pagamento delle fatture relative alle prestazioni erogate a carico del SSR assolve alla medesima funzione, quella di dimostrare l'inesistenza di validi elementi di prova, dai quali desumere l'esistenza del pregresso accreditamento provvisorio.

10. - In conclusione, per i suesposti motivi, l'appello va respinto e, per l'effetto va respinto, con diversa motivazione, il ricorso di primo grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, respinge con diversa motivazione, il ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Conclusione

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 marzo 2023 con l'intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere, Estensore

Nicola D'Angelo, Consigliere

Fabrizio Di Rubbo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere