Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), ordinanza n. 1824 del 9 ottobre 2024, sulla giurisdizione in caso di accordi PA e privato su beni sdemanializzati

MASSIMA

Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario sulla controversia con cui il comune, a fronte di un accordo di diritto privato tra il comune stesso ed un soggetto privato, pretenda la restituzione del bene, qualora tale accordo non rientri nelle concessioni di beni pubblici, in quanto afferente a beni oggetto di sdemanializzazione rispetto ai quali non vi è stato l’esercizio del potere di autotutela da parte dell’ente pubblico.

ORDINANZA  

Pubblicato il 09/10/2024

N. 01824/2024 REG.PROV.COLL.

N. 01135/2022 REG.RIC.           

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 1135 del 2022, proposto da

Comune di Battipaglia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Sabato Criscuolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

omissis, non costituito in giudizio;

per

1) la risoluzione della promessa di vendita che si sarebbe formata in seguito al reciproco assenso tra le parti sulla vendita del bene per cui è causa;

2) l’accertamento che il resistente è occupante abusivo, con condanna dello stesso all’immediato rilascio del bene per cui è causa;

3) la condanna del resistente al risarcimento dei danni subiti da parte ricorrente per la mancata alienazione dell’immobile e per mancata rendita, oltre interessi e rivalutazione monetaria;

4) la condanna del resistente al pagamento dei frutti indebitamente percepiti per illegittima occupazione del bene suddetto a decorrere dall'annata agraria 1992 e fino alla sdemanializzazione, oltre interessi e rivalutazione monetaria.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2024 il dott. Marcello Polimeno;

1. Per finalità di chiarezza espositiva è necessario ripercorrere nei passaggi di rilievo quanto avvenuto prima del presente giudizio dinanzi a questo T.A.R..

1.1. Con atto di citazione notificato nell’aprile 2009 (prodotto nel presente giudizio dal Comune) il Comune di Battipaglia ha convenuto in giudizio omissis dinanzi al Tribunale di Salerno – Sezione distaccata di Montecorvino Rovella ed ha proposto nei confronti dello stesso le seguenti domande:

“1. Dichiarare comunque risoluta e priva di ogni efficacia la promessa di vendita formatasi in seguito al reciproco assenso delle parti sulla futura vendita.

2. Ritenere il convenuto occupante abusivo e per l’effetto disporre la restituzione al Comune di Battipaglia, quale proprietario, dell’appezzamento di terreno mq 8.137 sito in Località “Difesa Nuova” del Comune di Pontecagnano …

3. Ritenere in ogni caso il convenuto occupante sine titulo del terreno sopra descritto e per l’effetto condannarlo all’immediata rilascio in favore del proprietario Comune di Battipaglia.

4. Condannare il convenuto al ristoro dei danni tutti subiti per la mancata alienazione dell’immobile e per la mancata rendita a far data dalla intervenuta sdemanializzazione fino alla restituzione con interessi e rivalutazione monetaria da quantificarsi mediante C.T.U. o, in mancanza, con equo apprezzamento del Giudice adito.

5. Condannare il convenuto al pagamento dei frutti indebitamente percepiti per la illegittima occupazione a decorrere dall’annata agraria 1992, fino alla sdemanializzazione, oltre interessi e rivalutazione monetaria, il tutto da quantificarsi mediante C.T.U. o, in mancanza, con equo apprezzamento del Giudice adito”.

A fondamento delle domande proposte dinanzi al giudice civile il Comune ha evidenziato quanto segue:

- la natura originariamente demaniale del bene oggetto di causa;

- l’avvenuta occupazione in via di fatto del bene predetto da parte del convenuto;

- che con delibera n. 241 del 29.12.1995 il Consiglio comunale di Battipaglia, in alternativa allo sgombero dei fondi da parte degli occupanti abusivi in riferimento ai beni demaniali siti in località Difesa Nuova, previde l’attivazione del procedimento per la sdemanializzazione dei beni predetti, disponendo di non doversi procedere alla reintegra nei confronti di quegli occupanti che avessero presentato domanda di acquisto del terreno occupato;

- che in data 13.12.1996 il convenuto presentò domanda di acquisto del fondo da lui occupato;

- che la Giunta Comunale di Battipaglia con delibera n. 169 del 28.2.1997 incaricò gli uffici comunali di procedere al recupero dei frutti indebitamente percepiti dagli occupanti abusivi a decorrere dall’annata agraria 1992;

- che il convenuto non avrebbe mai corrisposto i predetti frutti;

- che la Regione Campania aveva avviato il procedimento di sdemanializzazione sin dall’anno 1996;

- che a causa del decorso infruttuoso del termine per la conclusione del procedimento amministrativo il Comune agì contro la Regione dinanzi a questo T.A.R.;

- che con sentenza n. 1642/2006 questo T.A.R. ordinò alla Regione di concludere il relativo procedimento di sdemanializzazione entro 30 giorni, nominando commissario ad acta per l’ipotesi di perdurante inerzia;

- che con decreto del 18.12.2006 il commissario ad acta autorizzò il Comune a procedere alla sdemanializzazione delle terre collettive gravate da usi civici e site in località “Difesa Nuova”, ai fini della successiva alienazione ai soggetti elencati nel predetto decreto;

- che tra tali soggetti rientrava anche il convenuto / odierno resistente;

- che in data 17.1.2007 il Comune con raccomandata a.r. ha dato comunicazione al convenuto dell’avvenuta sdemanializzazione e contestualmente lo ha invitato a riconfermare la volontà di acquisto del lotto occupato nel termine di 30 giorni;

- che in data 21.2.2007 con nota prot. n. 11276 il convenuto ha confermato il proprio interesse ad acquistare il lotto di terreno occupato in attesa di venire a conoscenza della determinazione del prezzo di vendita;

- che il Commissario Straordinario del Comune di Battipaglia con decreto n. 13 del 12.4.2007 ha autorizzato l’alienazione dei fondi suddetti;

- che l’Agenzia del Territorio con provvedimento prot. n. 182094/1048/00 del 3.12.2002 aveva espresso parere di congruità in merito all’importo determinato dal perito regionale per il fondo predetto, confermandolo in € 18,08;

- che con raccomandata prot. n. 71646 dell’8.10.2008 il Comune ha: comunicato la volontà di procedere all’alienazione del terreno al prezzo stabilito dall’Agenzia del Territorio e pari ad € 150.371,36; invitato il convenuto a far pervenire entro il 31.12.2008 espressa volontà di acquisto, con l’avvertenza che in mancanza si sarebbe proceduto ad azione di reintegra al patrimonio comunale del bene abusivamente occupato;

- che il termine del 31.12.2008 è spirato senza che il convenuto facesse alcunché;

- che con raccomandata a.r. n. 730 dell’8.1.2009 il Comune ha preso atto della rinuncia all’acquisto ed ha messo in mora il convenuto, invitandolo a riconsegnare il fondo entro il 20.1.2009;

- che il Comune intende essere reintegrato nel possesso del fondo per procedere all’alienazione dello stesso a terzi;

- che il convenuto sarebbe occupante sine titulo e, quindi, il Comune avrebbe diritto ad ottenere la restituzione del fondo;

- che dalla condotta del convenuto sarebbe derivato danno al Comune per mancata alienazione del terreno e per mancata percezione di frutti

1.2. Nel giudizio dinanzi al giudice ordinario si è costituito il convenuto, chiedendo il rigetto delle domande proposte dal Comune e senza proporre alcuna domanda riconvenzionale (tanto si desume dalla lettura della sentenza del Tribunale di Salerno di cui si dirà a breve).

1.3. Dinanzi al giudice civile è stata prospettato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.

2. Il Tribunale di Salerno con la sentenza n. 2010/2022, pubblicata in data 6.6.2022, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.

A sostegno del dichiarato difetto di giurisdizione il Tribunale di Salerno ha posto, tra l’altro, le seguenti considerazioni:

- preliminarmente ha escluso la sussistenza della giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici, in quanto ha ritenuto che la natura demaniale del bene per cui è causa si evincerebbe chiaramente dalla documentazione in atti;

- ha poi fondato l’affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo sulla circostanza che non sarebbe stato conclusa la “fase procedimentale”, in quanto il convenuto avrebbe contestato la determinazione del prezzo del bene effettuata dall’amministrazione perché basata sul parere reso dall’Agenzia del Territorio a distanza di tempo ed in assenza di sopralluogo;

- ha ritenuto che sussisterebbe la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, poiché si sarebbe in presenza dell’ipotesi di cui alla lettera b) del comma 1 dell’art. 133 c.p.a. in materia di concessioni di beni pubblici, richiamando quanto statuito dalle Sezioni Unite nella sentenza 617/2021;

- ha poi richiamato sempre nel senso della sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo pronunce delle Sezioni Unite relative alla materia degli usi civici e, in particolare, alla determinazione della misura del canone e delle altre condizioni richieste per l’approvazione della concessione di legittimazione e trasformazione in allodio;

- quanto al caso di specie ha valorizzato la circostanza che le contestazioni svolte dal convenuto nei suoi scritti difensivi “riguardano l’esercizio di un potere che, come già detto, ha natura discrezionale, essendo innanzitutto la p.a. il soggetto deputato a svolgere questa attività” e che del pari le deduzioni svolte dal Comune nei propri atti difensivi “relative all’obbligo per l’Amministrazione Comunale di conformarsi al parere dell’Agenzia del Territorio, parimenti attengono innanzitutto all’esercizio del potere amministrativo, la cui correttezza, sulla base degli ordinari criteri di riparto della giurisdizione, non può essere oggetto di esame da parte del giudice ordinario” (v. pag. 9 della sentenza).

- ha poi evidenziato che il “confronto tra le parti avrebbe dovuto svolgersi innanzitutto in sede procedimentale, parimenti presidiata dal principio del contraddittorio in virtù delle disposizioni della legge 241/1990” e “che le questioni che vengono in rilievo in tale sede attengono alla legittimità dell’azione procedimentale e dell’esercizio del potere amministrativo, che non spetta a questo giudice esaminare”;

- infine, ha sostenuto la coerenza dell’affermazione nel caso di specie della sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo anche con la giurisprudenza amministrativa e con le coordinate tracciate dalla Corte Costituzionale nelle pronunce nn. 204/2004 e 191/2006.

3. Con il ricorso proposto dinanzi a questo T.A.R. e depositato in data 28.6.2022 il Comune di Battipaglia ha riproposto la domanda già proposta dinanzi al Tribunale di Salerno, il quale con la sentenza n. 2010/2022, pubblicata in data 6.6.2022, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.

4. All’udienza pubblica del giorno 20.2.2024 la causa è stata trattenuta in decisione, previo rilievo a verbale delle questioni concernenti la nullità della notifica del ricorso al convenuto e del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Con ordinanza pubblicata in data 21.2.2024 è stata poi dichiarata la nullità della notifica del ricorso e disposta la rinnovazione della stessa, ribadita la problematica relativa al difetto di giurisdizione (ritenendo possibile l’elevazione del conflitto di giurisdizione soltanto una volta che il contraddittorio fosse stato regolarmente instaurato nei confronti del resistente), nonché fissata per la discussione la successiva udienza del giorno 8.10.2024.

La notifica è stata poi tempestivamente rinnovata dal Comune a mezzo posta e si è perfezionata nei confronti del resistente in data 18.3.2024 (v. documentazione depositata in data 12.3.2024 e 21.3.2024).

All’udienza pubblica del giorno 8.10.2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Tanto premesso, questo Collegio non ritiene condivisibile l’affermazione da parte del Tribunale di Salerno della giurisdizione del giudice amministrativo per i motivi di seguito illustrati, ragion per cui con la presente ordinanza deve provvedere a sollevare conflitto negativo di giurisdizione.

6. Preliminarmente in ordine alla tempestività del sollevato conflitto negativo di giurisdizione questo Collegio deve sottolineare che all’esito dell’udienza pubblica del giorno 20.2.2024 questo Tribunale non ha potuto direttamente sollevare il conflitto negativo di giurisdizione, in quanto il contraddittorio non era stato regolarmente instaurato da parte del Comune nei confronti del resistente. In effetti, come osservato nell’ordinanza pubblicata in data 21.2.2024 la notifica del ricorso introduttivo era nulla in ragione dell’avvenuta notifica non già alla parte personalmente, bensì ai difensori che erano costituiti nel giudizio civile.

Questo Collegio è consapevole della rigorosa giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione in punto di necessità (a pena di inammissibilità) che il conflitto negativo di giurisdizione sia sollevato ai sensi del comma 3 dell’art. 11 c.p.a. in sede di prima udienza;

Tuttavia, non si può non tenere conto del fatto che la questione relativa alla nullità della notificazione dell'atto introduttivo del giudizio riguarda la valida costituzione del rapporto processuale, sicché deve essere esaminata prima della questione di giurisdizione, la quale presuppone pur sempre l'instaurazione di un valido contraddittorio tra le parti (Cass. civ., Sez. Un., 4 febbraio 2016, n. 2201).

Logicamente ed in ossequio alla summenzionata giurisprudenza delle Sezioni Unite ne deriva che nel presente giudizio fintantoché non si era provveduto alla rituale instaurazione del contraddittorio nei confronti del resistente non poteva in alcun modo procedersi a sollevare conflitto negativo di giurisdizione.

Per tali ragioni l’elevazione di tale conflitto ha potuto essere operata soltanto una volta che è stato ritualmente rinotificato il ricorso al resistente e, quindi, all’udienza di discussione del giorno 8.10.2024.

Tale udienza va intesa come prosieguo di quella del 20.2.2024. Vale a dire che soltanto l’udienza del giorno 8.10.2024, celebratasi all’esito di rituale instaurazione del contraddittorio, ha dato luogo alla reale trattazione e decisione della causa.

Del resto, a ragionare diversamente (vale a dire se si fosse sollevato immediatamente il conflitto negativo di giurisdizione senza prima provvedere alla rituale instaurazione del contraddittorio nel presente giudizio) il resistente non sarebbe stato messo in condizione di interloquire dinanzi alle Sezioni Unite laddove avesse ritenuto di procedere in tal senso. Vero è che nel caso di specie il resistente successivamente alla rinnovazione della notifica non ha ritenuto di costituirsi e, tuttavia, tale evenienza non poteva incidere sulla necessità insorta alla scorsa udienza di ripristinare il contraddittorio.

Da ultimo, va pure sottolineato che la questione relativa al difetto di giurisdizione del giudice amministrativo era stata evidenziata a verbale sin dall’udienza pubblica del 20.2.2024 e pure ribadita con l’ordinanza pubblicata in data 21.2.2024, con la quale è stata ordinata la rinotifica del ricorso.

7. Così illustrata la tempestività del sollevato conflitto va ricordato che la giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il “petitum” sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della “causa petendi”, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (Cass. civ., Sez. Un., 31 luglio 2018, n.° 20350).

8. Ciò posto, guardando all’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio e fatta valere da parte del Comune sulla scorta dei fatti allegati dallo stesso in citazione risulta chiaramente prima di tutto che non si verte in materia di concessione di beni pubblici al privato, in quanto il Comune ha al più prospettato l’avvenuta formazione di un accordo di diritto privato tra questo ed il resistente (a ragionare diversamente il Comune non avrebbe chiesto la risoluzione di una promessa di vendita) e non anche l’avvenuta conclusione di un accordo di diritto pubblico.

Inoltre, non si vede come si possa rientrare nell’ambito delle concessioni di beni pubblici, tenuto conto che nessun provvedimento di questo tipo è stato prospettato come emanato in favore del convenuto/odierno resistente.

Peraltro, nel caso di specie si verte anche in materia di beni oggetto di sdemanializzazione (v. il decreto di sdemanializzazione adottato dal commissario ad acta in data 18.12.2006, contenuto nella produzione relativa al giudizio civile e depositato in allegato all’odierno ricorso) e rispetto ai quali non vi è stato l’esercizio del potere di autotutela da parte dell’ente pubblico.

Ancora, proprio la circostanza che attore dinanzi al giudice civile sia stato il Comune e che il convenuto non abbia proposto alcuna domanda riconvenzionale volta all’annullamento di atti autoritativi relativi alla determinazione del prezzo evidenzia come il Comune abbia agito spendendo la stessa situazione giuridica soggettiva che avrebbe il privato e non già una posizione di supremazia nei confronti dello stesso (la quale in presenza di bene di natura demaniale gli avrebbe potuto consentire di rientrare nel possesso del bene per cui è causa anche senza alcuna necessità di passare per il tramite di un giudizio dinanzi all’autorità giudiziaria ai sensi dell’art. 823, comma 2, c.c.).

Vale a dire che il disaccordo tra le parti sulla determinazione del prezzo per la compravendita del bene lungi dal far ricadere la controversia nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ne evidenzia l’appartenenza alla giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di disaccordo per nulla differente sul piano ontologico rispetto a quello che potrebbe esservi tra privati nell’ambito della trattativa per la stipula di un contratto di compravendita.

Del resto, dalla lettura degli stessi precedenti delle Sezioni Unite citati dal Tribunale di Salerno emerge che: nelle fattispecie attenzionate nelle sentenze 617/2021 e 16459/2020 e 20939/2021 il soggetto che aveva intrapreso il giudizio era non già l’ente pubblico, bensì il privato che intendeva contestare provvedimenti autoritativi di tale ente ed ottenerne l’annullamento; nella fattispecie esaminata nella sentenza n. 11802/2017 si era in presenza di una peculiare azione intrapresa da un Comune e volta alla determinazione di criteri di stima per la liquidazione di un uso civico. Vale a dire che tali precedenti non risultano pertinenti rispetto al caso di specie.

9. In conclusione, alla luce di tutto quanto precede, non può essere condivisa la suddetta sentenza del Tribunale di Salerno, con la quale il predetto ha declinato la propria giurisdizione in favore del giudice amministrativo.

10. Quindi, va sollevato d’ufficio ai sensi degli artt. 59, comma 3, della L. 69/2009 e 11, comma 3, c.p.a. il conflitto negativo di giurisdizione mediante remissione degli atti alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, affinché quest’ultima indichi in via definitiva chi sia il giudice munito di giurisdizione nella presente controversia.

Nelle more della definizione della sollevata questione di giurisdizione da parte delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione il giudizio andrà sospeso ai sensi degli artt. 79, comma 1, c.p.a. e 295 c.p.c..

11. Resta riservata ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e sulle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Sezione staccata di Salerno (Sezione Terza):

A) Solleva d’ufficio conflitto negativo di giurisdizione e, per l’effetto, chiede che le Sezioni Unite della Corte di Cassazione vogliano dichiarare che sulla controversia di cui al ricorso in epigrafe non ha giurisdizione il giudice amministrativo, bensì il giudice ordinario;

B) Sospende il presente giudizio nelle more della decisione delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione;

C) Manda alla Segreteria della Sezione per la trasmissione di copia della presente ordinanza unitamente a copia degli atti del giudizio alla Cancelleria della Corte di Cassazione a Sezioni Unite.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Pierluigi Russo, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere

Marcello Polimeno, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Marcello Polimeno

Pierluigi Russo

IL SEGRETARIO