Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, (Sezione Quarta), sentenza n. 256 del 7 gennaio 2025, risarcimento danni da occupazione illegittima.

MASSIMA

I soggetti i cui beni siano stati illegittimamente occupati dall’amministrazione non possono, di norma, chiedere il risarcimento del danno collegato alla perdita della titolarità del bene, giacché tale perdita, sotto il profilo dominicale, non vi è stata, permanendo la proprietà degli stessi in capo ai privati medesimi; ne discende l’inammissibilità della eventuale domanda giudiziale mirante a ottenere il risarcimento dei danni subiti per la perdita dei beni, pari al valore venale degli stessi, sia pure per equivalente; diversamente opinando, si darebbe luogo a un’indebita locupletazione (cfr. T.A.R. Toscana, sez. III, 5 giugno 2013, n. 901), sicché il risarcimento del danno deve coprire il solo valore d’uso del bene, dal momento in cui la sua occupazione è divenuta illegittima fino alla giuridica regolarizzazione della fattispecie, cioè al momento in cui la pubblica amministrazione acquisterà legittimamente la proprietà dell’area, vuoi con il consenso della controparte mediante contratto, vuoi mediante l’adozione del provvedimento autoritativo di acquisizione sanante ex art. 42-bis, d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 (cfr. Tar Campania, Napoli, sez. V, 23 maggio 2018, n. 3368).

Tale valore d’uso corrispondente, come detto, al danno sofferto da parte ricorrente per l’illecita prolungata occupazione del terreno di sua proprietà, può quantificarsi, con valutazione equitativa ex artt. 2056 e 1226 c.c., nell’interesse del cinque per cento annuo sul valore venale del bene, comprensivo del valore del soprassuolo relativo alle opere legittimamente realizzate in virtù di titolo edilizio, in linea con il parametro fatto proprio dal legislatore con il cit. art. 42 bis comma 3, d.P.R. n. 327 del 2001, suscettibile di applicazione analogica in quanto espressione di un principio generale (T.A.R. Napoli, sez. V, 22.10.2021, n. 6651; T.A.R. Basilicata, 7.03.2014, n. 182; T.A.R. Liguria, sez. I, 14 dicembre 2012).

SENTENZA

N. 00256/2025 REG.PROV.COLL.

N. 07678/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7678 del 2015, proposto da OMISSIS S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Dario La Torre, Mario Lupi, con domicilio eletto presso lo studio Mario Lupi in Roma, Lung.Re dei Mellini, 10;

contro

Anas S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, avente domicilio in Roma, alla via dei Portoghesi, 12;

per la condanna

di ANAS S.p.A. alla restituzione degli immobili di proprietà della società ricorrente, distinti in catasto al foglio n. 134, particelle n. 2146, 2147 (parte), 1756 (parte), salvo altre da identificare nonché al risarcimento del danno da occupazione sine titulo e da mancato godimento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Anas S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 maggio 2024 il dott. Giuseppe Grauso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del giudizio, Ru.Fi S.r.l., agisce per ottenere la condanna di Anas S.p.A. alla restituzione dell’area occupata con decreto n. 484/15608/90 del 20 giugno 1990 del Prefetto di Roma, che ha autorizzato l’impresa Asfalti Sintex S.p.A. (poi fallita) – in nome e per conto della stessa Anas all’occupazione temporanea e d’urgenza, per un periodo di cinque anni, con immissione in possesso occorsa in data 26.07.1990, divenuta illegittima in data 26 luglio 1995, non essendo stato completato il procedimento ablatorio il periodo autorizzato per la legittima occupazione, di alcuni immobili necessari alla realizzazione dei lavori di ampliamento a tre corsie del Grande Raccordo Anulare fra cui quelli di proprietà della Gera S.r.l., ora confluita nella RU.FI S.r.l., a seguito dell’atto di fusione 22 dicembre 1995 – nonché al pagamento delle spese necessarie per l’eventuale riduzione in pristino ovvero, in alternativa, al pagamento del corrispondente valore degli stessi, dell’indennizzo spettante a titolo di occupazione eventualmente legittima, oltre interessi e rivalutazione, e, in ogni caso, al risarcimento del danno per il periodo di illecito spossessamento, oltre interessi e rivalutazione dall’occupazione al soddisfo.

2. Ricostruite le vicende procedimentali, e giudiziarie relative all’occupazione dell’area in questione, la ricorrente chiede che l’adito TAR condanni Anas S.p.A., alternativamente, alla sanatoria “postuma” prevista dall’art. 42 bis DPR n. 327/2001 ovvero alla restituzione dei beni in proprio favore; il tutto con il pagamento dei relativi indennizzi e/o risarcimenti come specificati in atti (indennizzo ex art. 42 bis ovvero risarcimento del danno prodotto per effetto dell’illegittima apprensione del bene).

3. Dalla documentazione versata in atti, risulta pacifico che tale area sia nel possesso di Anas S.p.A., che vi ha realizzato l’opera pubblica sopra descritta, dopo aver emesso decreto prefettizio del 20 giugno 1990, di occupazione temporanea e d’urgenza, senza tuttavia completare il procedimento ablatorio entro il periodo autorizzato di cinque anni fissato nello stesso decreto.

4. Nel corso del presente giudizio, la Sezione I stralcio di questo Tribunale, preso atto che la relazione di Anas non forniva un adeguata rappresentazione catastale delle unità particellari interessate dalla occupazione d’urgenza, esprimendo in termini meramente probabilistici l’indicazione in ordine alle aree effettivamente interessate dall’acquisizione nella disponibilità dell’Azienda procedente, ha disposto con ordinanza 23 luglio 2021, n. 9061 lo svolgimento di una consulenza tecnica d’ufficio ex art. 67 c.p.a.; rilevando, al riguardo, l’esigenza di:

“indicare che i quesiti da sottoporre al consulente tecnico d’ufficio verteranno sulla determinazione, nell’ambito delle proprietà fondiarie indicate al catasto di Roma al foglio n. 134, particelle n. 2146, 2147 (parte), 1756 (parte), della superficie occupata dall’ANAS e sulla quantificazione del suo valore venale”.

Con successiva ordinanza 30 novembre 2021, n. 12373, la medesima Sezione ha confermato il predetto quesito. Infine questa Sezione, con ordinanza del 11 febbraio 2022 richiedeva ulteriormente al consulente di indicare “l’esatta individuazione delle particelle oggetto di occupazione d’urgenza, ai sensi del decreto prefettizio del 20 giugno 1990 per la realizzazione del progetto di ampliamento a tre corsie del G.R.A. di Roma”.

5. Espletato il giuramento, il consulente tecnico nominato procedeva quindi all’individuazione delle aree occupate di proprietà della OMISSIS Rufi S.r.l. con relazione depositata il 30 aprile 2023 appurando che, per quanto qui interessa: “- le porzioni delle particelle 2146-2147 e 476 di proprietà OMISSIS Srl, incorporante la Gera Srl, sono occupate da ANAS con opera pubblica e sono indicate con campitura di colore verde negli allegati 7.9.a e 7.10.a.;

L’intestazione catastale delle particelle interessate alla causa in oggetto ad oggi risultano

nel Catasto Terreni del Comune di Roma al foglio n.134:

- Particella 2146 intestata alla Gera Srl con sede a Roma codice fiscale 00976180588, vedi visura storica allegato 10;

- particella 2147 (interessata dal decreto) intestata alla Gera Srl con sede a Roma

codice fiscale 00976180588, vedi visura storica allegato 12;

- particella 476 tipo mappale presentato in 23.9.2015 numero RM615538 intestatari RU.FI Srl con sede in Roma e Demanio dello Stato ramo LLPP vedi visura storica allegato 14;

6. All’udienza pubblica del 18 dicembre 2024, la causa veniva quindi trattenuta in decisione.

7. Come emerge dalla disposta Consulenza di Ufficio, ai fini della realizzazione dell’opera pubblica de qua, l’Anas ha occupato a titolo di occupazione temporanea e d’urgenza, ex decreto prefettizio del 20 giugno 1990, per un periodo di cinque anni, le aree aventi accesso principale al civico n. 1223 della Via Salaria, così come definite nella relazione depositata il 30 aprile 2023, disposta da questo Tribunale, divenuta illegittima in data 26 luglio 1995, non essendo stato completato il procedimento ablatorio entro il termine autorizzato per la legittima occupazione.

Si tratta delle porzioni delle “particelle 2146-2147 e 476 di proprietà Ru.Fi. Srl, incorporante la Gera Srl, … occupate da ANAS con opera pubblica e sono indicate con campitura di colore verde negli allegati 7.9.a e 7.10.a.”, come individuate dalla verificazione depositata il 24 aprile 2024; e precisamente della porzione della “Particella 2146 intestata alla Gera Srl con sede a Roma codice fiscale 00976180588, vedi visura storica allegato 10” di mq. 14,30; della porzione della “particella 2147 (interessata dal decreto) intestata alla Gera Srl con sede a Roma codice fiscale 00976180588, vedi visura storica allegato 12”, oggi confluita nella Rufi S.r.l., di mq. 38,43; della porzione della “particella 476 tipo mappale presentato in 23.9.2015 numero RM615538 intestatari RU.FI Srl con sede in Roma e Demanio dello Stato ramo LLPP vedi visura storica allegato14” di mq. 1,83.

8. Ciò posto, con riferimento alle proprietà riportate, non risultando concluso alcun procedimento ablativo con l’adozione del decreto di esproprio o altro atto equiparato (come stabilito dagli artt. 13 e 22 bis del d.P.R. n. 327/2001), cessato il termine del periodo autorizzato dal decreto prefettizio del 20 giugno 1990 per la legittima occupazione delle aree e, dunque, stante l’assenza di un titolo, valido ed efficace, idoneo al trasferimento della proprietà (decreto di esproprio, contratto, provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001 e s.m.i.), deve essere affermata la permanenza della situazione di illiceità in cui versa l’Ente intimato a causa dell’occupazione dell’area in questione divenuta sine titulo a partire dal 26 luglio 1995.

9. Il Collegio rinviene nel predetto comportamento tutti gli elementi costitutivi della responsabilità aquiliana per danno ingiusto, ravvisando sia il compimento di un atto illecito, derivante dalla perdurante occupazione “sine titulo” dei cespiti immobiliari della ricorrente, sia l’elemento psicologico della colpa, per la negligenza dimostrata nella mancata conclusione di una valida procedura espropriativa ovvero nella finalizzazione degli accordi transattivi intercorsi tra le parti, sia il nesso causale tra l’azione appropriativa e il danno patito per effetto della sottrazione del bene.

10. Con specifico riferimento al fatto illecito, costituiscono principi acquisiti quelli per cui:

a) è oramai espunto dal nostro ordinamento giuridico l’istituto dell’occupazione acquisitiva in ragione dell’acclarato contrasto con l’art. 1 del protocollo addizionale alla Convenzione EDU;

b) caduto il presupposto della possibilità di affermare in via interpretativa che da una attività illecita della P.A. possa derivare la perdita del diritto di proprietà da parte del privato, diviene applicabile lo schema generale degli artt. 2043 e 2058 c.c., il quale non solo non consente l’acquisizione autoritativa alla mano pubblica del bene altrui su cui sia stata realizzata un’opera di pubblica utilità o di pubblico interesse in assenza di previa dichiarazione di pubblica utilità o in seguito all’inefficacia degli atti ablatori eventualmente emanati, ma attribuisce al proprietario, rimasto tale, la tutela reale e cautelare apprestata nei confronti di qualsiasi soggetto dell’ordinamento (restituzione, riduzione in pristino dello stato dell’immobile, provvedimenti di urgenza per impedirne la trasformazione, ecc.), oltre al consueto risarcimento del danno (limitato al valore d’uso del bene), ancorato ai parametri dell’art. 2043 c.c.: esattamente come sinora ritenuto per la c.d. occupazione usurpativa (ex plurimis, Cass. S.U. n. 735 del 19 gennaio 2015);

c) come di recente affermato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato del 20/01/2020, n. 2, per le fattispecie disciplinate dall’art. 42-bis t.u. espropriazioni (d.P.R. n. 327/2001) l’illecito permanente dell’Autorità viene meno nei casi da esso previsti (l’acquisizione del bene o la sua restituzione), salva la conclusione di un contratto traslativo tra le parti, di natura transattiva; e la rinuncia abdicativa non può essere ravvisata, neppure se formulata dal soggetto privato sotto forma di domanda di risarcimento per il danno subito, atteso che una rigorosa applicazione del principio di legalità, affermato in materia dall’art. 42 della Costituzione e rimarcato dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo, richiede una base legale certa perché si determini l’acquisto della proprietà in capo all’espropriante, base legale che l’ordinamento individua esclusivamente nel provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, ovvero in un contratto traslativo di natura transattiva.

11. Ne deriva, allora, che i soggetti i cui beni siano stati illegittimamente occupati dall’amministrazione non possono, di norma, chiedere il risarcimento del danno collegato alla perdita della titolarità del bene, giacché tale perdita, sotto il profilo dominicale, non vi è stata, permanendo la proprietà degli stessi in capo ai privati medesimi; ne discende l’inammissibilità della eventuale domanda giudiziale mirante a ottenere il risarcimento dei danni subiti per la perdita dei beni, pari al valore venale degli stessi, sia pure per equivalente; diversamente opinando, si darebbe luogo a un’indebita locupletazione (cfr. T.A.R. Toscana, sez. III, 5 giugno 2013, n. 901), sicché il risarcimento del danno deve coprire il solo valore d’uso del bene, dal momento in cui la sua occupazione è divenuta illegittima fino alla giuridica regolarizzazione della fattispecie, cioè al momento in cui la pubblica amministrazione acquisterà legittimamente la proprietà dell’area, vuoi con il consenso della controparte mediante contratto, vuoi mediante l’adozione del provvedimento autoritativo di acquisizione sanante ex art. 42-bis, d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 (cfr. Tar Campania, Napoli, sez. V, 23 maggio 2018, n. 3368).

12. In applicazione dei principi esposti, discende:

1) l’obbligo “civilistico” di Anas S.p.A. di procedere al ripristino del diritto di proprietà della ricorrente, mediante restituzione dell’area illegittimamente occupata, detenuta e trasformata in assenza di titolo legittimante, previa demolizione dei manufatti ivi eventualmente realizzati e salva la facoltà di continuare ad utilizzare l’area in questione purché sia acquisita legittimamente, mediante lo strumento autoritativo previsto dall’art. 42 bis, d.P.R. n. 327/2001, con le conseguenze patrimoniali indicate, ovvero con gli ordinari strumenti privatistici con il consenso della ricorrente anche in relazione ai corrispettivi patrimoniali da acquisirsi;

2) la condanna di Anas S.p.A. al risarcimento del danno da occupazione illegittima dal momento in cui l’occupazione è divenuta illegittima (ossia a partire dal 26 luglio 1995, momento in cui è cessato il periodo autorizzatorio di cinque anni per la legittima occupazione temporanea e di urgenza previsto dal decreto prefettizio del 20 giugno 1990, senza essere stato completato il procedimento ablatorio) fino alla giuridica regolarizzazione della fattispecie (restituzione del bene ovvero adozione del provvedimento di cui al citato art. 42-bis).

13. Ciò posto quanto all’an dei diritti azionati, in ordine al quantum risarcitorio va precisato che il risarcimento del danno per occupazione illegittima, secondo la costante giurisprudenza, deve coprire il solo valore d’uso del bene, dal momento della sua illegittima occupazione (ovvero dalla scadenza del periodo di occupazione temporanea e di urgenza legittima) fino alla giuridica regolarizzazione della fattispecie, ovvero fino alla restituzione dell’area o al suo legittimo acquisto, vuoi con il consenso della controparte mediante contratto, vuoi mediante l’adozione del provvedimento autoritativo di acquisizione sanante ex art. 42 - bis, d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 (T.A.R. Toscana, sez. III, 29.11.2013, n. 1655), confluendo peraltro in tale ultima ipotesi la posta risarcitoria, in senso lato, nell’indennizzo dovuto per l’acquisizione sanante, come evincibile dal richiamato disposto del comma 3 del citato art. 42 bis.

14. Tale valore d’uso corrispondente, come detto, al danno sofferto da parte ricorrente per l’illecita prolungata occupazione del terreno di sua proprietà, può quantificarsi, con valutazione equitativa ex artt. 2056 e 1226 c.c., nell’interesse del cinque per cento annuo sul valore venale del bene, comprensivo del valore del soprassuolo relativo alle opere legittimamente realizzate in virtù di titolo edilizio, in linea con il parametro fatto proprio dal legislatore con il cit. art. 42 bis comma 3, d.P.R. n. 327 del 2001, suscettibile di applicazione analogica in quanto espressione di un principio generale (T.A.R. Napoli, sez. V, 22.10.2021, n. 6651; T.A.R. Basilicata, 7.03.2014, n. 182; T.A.R. Liguria, sez. I, 14 dicembre 2012).

15. Con riferimento alla domanda di risarcimento, il Collegio ritiene di poter applicare, limitatamente all’obbligazione pecuniaria, l’art. 34, comma 4, del c.p.a. e, anche in ragione dei poteri equitativi e della “ratio” dell’art. 42 - bis d.P.R. n. 327/2001, di dover condannare Anas S.p.A., secondo il proprio orientamento in materia, al pagamento del danno conseguente all’illegittima detenzione dell’area di proprietà della ricorrente, per il periodo di occupazione illegittima, decorrente dal 26 luglio 1995, fino alla restituzione dell’area medesima (oppure fino alla regolarizzazione della fattispecie con acquisizione sanante), quantificandolo, in via equitativa, nella somma pari al 5% annuo del valore venale del bene, comprensivo del valore del soprassuolo relativo alle opere legittimamente realizzate in virtù di titolo edilizio, oltre interessi legali dalla data della presente decisione sino al soddisfo.

16. Quanto alla determinazione del valore venale del bene, quale parametro per la quantificazione del danno patrimoniale da illegittima occupazione, Anas S.p.A. dovrà proporre, in favore di parte ricorrente, entro il termine di 180 gg. dalla comunicazione in via amministrativa o dalla notificazione della presente sentenza, se anteriore, il pagamento delle somme dovute, da quantificare alla luce dei criteri di seguito esposti, pagamento da effettuare poi, su accordo delle parti, nei 120 gg. successivi.

17. In specie, la stessa dovrà:

a) utilizzare il metodo di stima diretta (o sintetica), che consiste nella determinazione del più probabile valore di mercato di un bene mediante la comparazione di valori di beni della stessa tipologia di quello oggetto di stima (atti di compravendita di terreni finitimi e simili);

b) devalutare i valori medi a mq. indicati per la porzione di terreno interessata, fino a portarli alla data di inizio del periodo di occupazione illegittima;

c) applicare a questi ultimi gli interessi nella misura del 5% per ogni anno di occupazione fino alla data di restituzione (oppure fino alla regolarizzazione della fattispecie);

d) sulla somma così liquidata decorreranno inoltre gli interessi legali ex art. 1282 comma 1 c.c. dalla data di pubblicazione della sentenza, sino al soddisfo.

20. In via subordinata, laddove la resistente, nell’esercizio dei propri poteri discrezionali, voglia evitare la restituzione con contestuale ripristino dei luoghi, essa potrà optare per la regolarizzazione postuma della vicenda ablatoria de qua e, pertanto, perseguire la via dell’acquisizione sanante ex art. 42 bis del D.P.R. 327/2001, avendo cura di porre in essere tutti gli adempimenti previsti dal succitato articolo.

18. In sostanza, in linea con quanto previsto dal diritto comune con riguardo alle obbligazioni cd. “con facoltà alternativa”, è consentito all’Anas di adempiere all’obbligo restitutorio, oggetto della condanna principale recata dalla presente sentenza, mediante una diversa modalità satisfattiva rappresentata dal meccanismo di cui all’art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001.

19. In tal caso, qualora Anas deliberi, così come prospettato in questa sede, di voler salvaguardare l’opera realizzata e le finanze pubbliche e di provvedere nel senso di adeguare la situazione di fatto a quella di diritto mediante l’esercizio del potere previsto dall’art. 42 bis del D.P.R. n. 327/2001, l’indennizzo dovuto dovrà essere liquidato secondo gli indicatori fissati dalla predetta disposizione, sia a titolo di pregiudizio patrimoniale che di pregiudizio non patrimoniale. Resta ferma la giurisdizione del giudice civile sulle controversie riguardanti in concreto la determinazione dei relativi importi (cfr. SS.UU. 15283/2016).

20. Il Collegio dispone, pertanto, che l’eventuale procedimento ex articolo 42 bis del D.P.R. n. 327/2001 sia avviato e concluso nel termine di giorni 180 (centottanta) dalla comunicazione della presente sentenza o, se anteriore, dalla notificazione della stessa, e che il pagamento dei corrispettivi dovuti, laddove accettati dalla controparte, siano versati nei successivi 120 giorni.

21. Il Collegio ritiene, dunque, che il ricorso meriti accoglimento nel senso di ordinare all’Anas nei termini indicati sopra:

- in via principale, la restituzione del bene illegittimamente occupato (previo ripristino dei luoghi e risarcimento del danno da occupazione temporanea illegittima);

- in alternativa, l’acquisizione del bene mediante l’emanazione del provvedimento previsto dall’art. 42 bis del D.P.R. n. 327/2001, con il connesso pagamento dei corrispettivi previsti dalla citata disposizione.

22. Tenuto conto della complessità delle vicende sottese alla controversia e della destinazione delle aree in questione, il Collegio ritiene di disporre la compensazione tra le parti delle spese del giudizio.

23. Nulla si dispone sulla liquidazione delle spese per la verificazione, non essendo stata presentata alcuna richiesta di liquidazione nei cento giorni dalla data dell’espletamento dell’incarico, come richiesto dall’art. 71 d.p.r. 115 del 2022.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Mele, Presidente

Marianna Scali, Primo Referendario

Giuseppe Grauso, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Giuseppe Grauso

Francesco Mele

IL SEGRETARIO