Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria, (Sezione Prima), sentenza n. 395 del 29 giugno 2023, sulle garanzie partecipative espropri

MASSIMA

Gli artt. 11 e 16 del D.P.R. n. 327/2001, così come l’art. 7 della L. 241/1990, prevedono espressamente che gli avvisi di avvio del procedimento debba essere comunicato “personalmente” ai destinatari; inoltre, la comunicazione dell’avvio del procedimento ad uno solo dei comproprietari impedisce agli altri di esercitare il loro concorrente potere di amministrazione della cosa comune (cfr. TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 29 aprile 2022, n. 728).

Ai sensi dell’art. 1105 cod. civ., infatti, ciascun comproprietario ha diritto di concorrere all’amministrazione della cosa comune. E per esercitare tale diritto di gestione, il comproprietario deve necessariamente essere messo a conoscenza di tutti i fatti e le circostanze che incidono sul bene comune.

D’altra parte, al fine di garantire un adeguato grado di conoscenza dell’iniziativa dell’amministrazione intenzionata a procedere all’ablazione, è necessario che all’interessato siano comunicati alcuni elementi minimi che gli consentano di individuare i beni oggetto del procedimento di esproprio, mentre si esclude che, nella materia de qua, l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento (o l’insufficienza degli elementi portati a conoscenza dell’interessato) possa essere superata attraverso il ricorso alla disciplina di cui all’art. 21-octies, co. 2, della legge n. 241/1990 (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 13 marzo 2014, n. 1242).

SENTENZA

N. 00395/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00540/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 540 del 2021, proposto da OMISSIS

contro

il Comune di Norcia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Massimo Marcucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Commissario straordinario ricostruzione sisma 2016, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Perugia, nella cui sede in Perugia, via degli Offici n. 14, è ex lege domiciliato, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Regione Umbria, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

- della delibera del Consiglio comunale di Norcia n. 23 del 26.04.2021, con la quale è stato approvato il piano attuativo di ricostruzione riferito alla frazione di Nottoria, nella parte in cui incide ed interessa la proprietà della ricorrente;

- della delibera del Consiglio comunale di Norcia n. 26 del 6.08.2020, con la quale è stato adottato il piano attuativo di ricostruzione della frazione di Nottoria, nella parte in cui interessa la proprietà della ricorrente;

- della determinazione dirigenziale del Servizio Valutazioni ambientali, sviluppo e sostenibilità ambientale della Regione Umbria n. 3643 del 29.04.2020, relativa alla procedura per la verifica di assoggettabilità a V.A.S. del piano attuativo relativo alla frazione di Nottoria, nella parte in cui incide ed interessa la proprietà della ricorrente;

- del decreto del Commissario straordinario del Governo ai fini della ricostruzione nei territori interessati dagli eventi sismici del 2016 n. 52 del 3.02.2021, nella parte in cui interessa la proprietà della ricorrente;

- nonché di ogni altro atto presupposto e/o consequenziale ivi inclusi, nelle parti in cui interessano la proprietà della ricorrente, il verbale n. 1 della Conferenza permanente del 18.12.2020, allegato al decreto del Commissario straordinario n. 52/2021; gli artt. 11 e 15 delle N.T.A. parte generale del piano attuativo approvato dal Comune di Norcia; la relazione tecnica allegata al piano attuativo approvato dal Comune di Norcia; la scheda elaborato D.03 “Perimetrazione degli aggregati e delle U.M.I.”, allegata al piano attuativo approvato dal Comune di Norcia.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Norcia e del Commissario straordinario ricostruzione sisma 2016;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 maggio 2023 il dott. Davide De Grazia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – La sig.ra OMISSIS odierna ricorrente, è proprietaria (insieme ai sigg. OMISSIS) di un fabbricato ad uso strumentale agricolo, ubicato nella frazione Nottoria di Norcia e distinto al catasto fabbricati del Comune di Norcia al foglio n. 196, particella n. 846, cat. C/2, della superficie di 51 mq.

Detto fabbricato insiste su una particella di terreno di maggior consistenza, di cui al catasto terreni, foglio 196 part. 112, ed è utilizzato dall’altra ricorrente, l’Azienda agricola OMISSIS, essendo destinato al ricovero di attrezzatura agricola ed a tal fine inclusi nel relativo fascicolo aziendale.

2. – Con ricorso notificato il 21.07.2021 e depositato il 3.08.2021, le parti ricorrenti hanno impugnato le delibere consiliari n. 26 del 6.08.2020 e n. 23 del 26.04.2021, con le quali il Comune di Norcia ha rispettivamente adottato ed approvato il piano urbanistico attuativo per la ricostruzione riferito alla frazione di Nottoria a seguito del sisma del 2016, e gli altri atti del relativo procedimento indicati in epigrafe, deducendo che con detti atti la particella sopra indicata sarebbe stata individuata quale area da destinare a servizi e a verde pubblico, con la conseguenza che la destinazione urbanistica del terreno e del fabbricato (gravemente danneggiato dal sisma) sarebbe stata mutata e l’area sarebbe stata dichiarata di pubblica utilità con apposizione del vincolo preordinato all’esproprio.

Secondo le ricorrenti, gli atti impugnati sarebbero illegittimi per i seguenti motivi:

1) violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990, dell’art. 7 dell’ordinanza commissariale n. 39/2017, dell’art. 3 dell’ordinanza commissariale n. 36/2017 e dell’art. 11 del d.lgs. n. 327/2001 per omissione della comunicazione di avvio del procedimento;

2) violazione dell’art. 11 del d.l. n. 189/2016 ed eccesso di potere per carenza di istruttoria, illogicità, insufficienza della motivazione e contraddittorietà: le ricorrenti deducono che le scelte operate dal Comune di Norcia tradirebbero le finalità del piano attuativo stesso, animato dall’intento di scongiurare l’abbandono delle zone colpite dal sisma e di favorire il reinsediamento della popolazione e delle attività produttive, e non terrebbero conto della presenza, nelle immediate vicinanze ed in posizione più adeguata rispetto agli assi viari della zona, di un’area più estesa maggiormente idonea, anche per l’adiacenza alla Chiesa di Santo Stefano, ad ospitare un’area da destinare a servizi e verde pubblico.

3. – Si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso tanto il Commissario straordinario del Governo per la ricostruzione dei territori interessati dagli eventi sismici del 2016, quanto il Comune di Norcia.

Il Commissario straordinario ha eccepito l’irricevibilità del ricorso per la tardività dell’impugnazione rispetto all’adozione ed alla comunicazione del decreto commissariale n. 52 del 3.02.2021 e rispetto alla conoscenza dell’adozione del piano attuativo, dimostrata dalla presentazione, da parte della sig.ra OMISSIS nell’ambito del procedimento di formazione del piano, delle osservazioni relative alla particella 846.

Il Comune di Norcia ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse rispetto all’impugnazione del piano attuativo per la ricostruzione, giacché l’immobile della sig.ra OMISSIS non sarebbe soggetto ad alcuna delocalizzazione ma, essendo state accolte le osservazioni dalla stessa ricorrente presentate a seguito dell’adozione del piano, per lo stesso sarebbe stata consentita la demolizione e successiva ricostruzione nello stesso luogo in cui lo stesso attualmente si trova, con esclusione dell’apposizione su di esso di vincoli preordinati all’esproprio.

Entrambe le parti resistenti hanno poi contestato la fondatezza dei motivi di ricorso: il Comune di Norcia ha dedotto che le delibere impugnate non imporrebbero sui beni della sig.ra OMISSIS alcun vincolo preordinato all’esproprio, essendo previsto che gli stessi siano oggetto di interventi in situ di ristrutturazione edilizia con demolizione e ricostruzione; il Commissario straordinario ha dedotto la non contiguità del fabbricato per cui è causa (part. 846) rispetto agli altri corpi di fabbrica dell’aggregato NT09.

4. – Con ordinanza n. 892 del 5 dicembre 2022, questo Tribunale ha disposto l’acquisizione delle disposizioni di piano attuativo e dei relativi allegati per effetto dei quali sia stato eventualmente apposto il vincolo preordinato all’esproprio dell’area e del fabbricato di che trattasi (Elaborato D.05, rev. 01, “Identificazione degli edifici con funzioni rilevanti e dei percorsi e degli spazi strategici, storici e identitari” e altra documentazione pertinente).

5. – Il Comune di Norcia ha ottemperato all’ordine con produzione del 8.02.2023 e del 17.04.2023.

In data 8.02.2023, l’Amministrazione comunale ha anche prodotto un documento denominato “Accertamento consistenza in località Nottoria di Norcia – Foglio 196 particella n° 846”, consistente in una relazione di sopralluogo con allegata documentazione fotografica.

Da tale documento risulterebbe che il fabbricato diruto insistente sulla particella 846, classificato in categoria C/2, con consistenza di 37 mq, sarebbe stato accatastato il 13.04.2012 a seguito della soppressione della particella, presente all’impianto (26.11.1975), n. 103. Inoltre, non risulterebbe essere stata presentata alcuna istanza con decorrenza 12.04.2012 per nuova costruzione di manufatti che interessano la particella predetta e non sono in corso pratiche di condono edilizio.

6. – In vista della discussione della causa le parti hanno depositato memorie e repliche.

Con la propria memoria del 4.04.2023, il Comune di Norcia ha eccepito l’inammissibilità del ricorso con riguardo alla apposizione del vincolo preordinato all’esproprio sulla particella 846, deducendo che la ricorrente avrebbe avuto conoscenza dell’intenzione dell’Amministrazione già all’epoca in cui, con riferimento alla stessa particella, la comproprietaria sig.ra OMISSIS aveva presentato la propria osservazione nell’ambito del procedimento di formazione del piano attuativo.

Con la stessa memoria, il Comune ha dedotto che il fabbricato insistente sulla particella 846 risulterebbe essere costituito da un ammasso di legno e lamiere, tale da non poter essere considerato un edificio, e sarebbe comunque abusivo, con la conseguenza il suo mero accatastamento nella particella 846 non potrebbe assumere rilievo ai fini delle previsioni del piano attuativo, per le quali l’intera area sulla quale esso insiste dovrebbe considerarsi libera e legittimamente destinata, con il piano della cui legittimità qui si discute, ad accogliere parcheggi. Di conseguenza, secondo l’Amministrazione comunale, il provvedimento impugnato non potrebbe essere annullato, dovendosi applicare quanto disposto dall’art. 21-octies, co. 2, della legge n. 241/1990.

7. – All’udienza pubblica del 9 maggio 2023, sentite le parti presenti, come da verbale, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

8. – La deliberazione consiliare n. 23 del 26.4.2021, di approvazione definitiva del piano attuativo della frazione di Nottoria, è stata pubblicata all’albo pretorio informatico dal 7.05.2021 per quindici giorni consecutivi, ai sensi dell’art. 124 TUEL, e dunque fino al 22.05.2021.

Non risulta che la deliberazione sia stata notificata personalmente alle odierne ricorrenti e, comunque, il ricorso è da ritenersi tempestivo anche in relazione all’art. 41, co. 2, cod. proc. amm. nella parte in cui prevede che per la proposizione dell’azione di annullamento il ricorso deve essere notificato entro il termine di cui all’art. 29 dello stesso codice di rito, «decorrente dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, ovvero, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa sia prevista dalla legge o in base alla legge».

L’eccezione di irricevibilità del ricorso è pertanto infondata.

9. – Quanto all’eccezione preliminare di inammissibilità sollevata dall’Amministrazione comunale, deve osservarsi che il ricorso qui in esame concerne l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio sulla particella 846 del foglio 196, e non delle scelte urbanistiche compiute dal Comune di Norcia sulle particelle 62, 63, 64, 94, 95 e 112, alle quali la difesa comunale, con ogni evidenza, fa riferimento allorché eccepisce la carenza di interesse a ricorrere per essere stata accolta l’osservazione in ordine alla modifica della tipologia di intervento da ristrutturazione edilizia a ristrutturazione edilizia con demolizione e ricostruzione.

Anche l’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse sollevata dal Comune di Norcia è pertanto infondata.

10. – Non meritevole di accoglimento è, infine, l’eccezione di inammissibilità formulata dall’Amministrazione comunale con la memoria del 4.04.2023, dal momento che non risulta che la ricorrente abbia avuto specifica conoscenza della pendenza del procedimento e dei suoi potenziali effetti quanto all’apposizione del vincolo espropriativo sulla particella 846, essendo state le osservazioni in merito presentate dalla sig.ra OMISSIS.

In ogni caso, l’eventuale conoscenza dell’atto di adozione del piano attuativo da parte della sig.ra OMISSIS non implica alcuna decadenza rispetto all’impugnazione dell’autonomo atto di approvazione definitiva dello stesso piano urbanistico, per di più in considerazione del fatto che solo con esso la ricorrente è potuta venire a conoscenza del rigetto dell’osservazione presentata dalla sig.ra OMISSIS nella fase di consultazione successiva all’adozione del piano.

10. – Nel merito le censure proposte dalle ricorrenti sono fondate.

Ai sensi dell’art. 11 del D.P.R. n. 327/2001, al proprietario del bene sul quale si intende apporre il vincolo preordinato all’esproprio deve essere inviata la comunicazione di avvio del relativo procedimento, anche allorché l’effetto derivi da uno strumento urbanistico o da una sua variante.

Tali obblighi informativi, in quanto strumentali a garantire l’effettiva possibilità che gli interessati vengano tempestivamente a conoscenza della volontà della P.A. di avviare la procedura ablatoria, non possono ritenersi surrogati dal mero avviso c.d. collettivo di avvio del procedimento pubblicato all’albo pretorio del Comune (cfr. TAR Lazio, Roma, sez. II, 11 ottobre 2021, n. 10478; TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 20 febbraio 2020, n. 321).

Nel caso di specie, l’avvio del procedimento finalizzato all’approvazione del piano attuativo della frazione di Nottoria, con il quale la particella 846 del foglio 196 è stata individuata quale area destinata a “spazi strategici a fini progettuali” (come risulta dall’elaborato D.05) e, più in particolare, alle “dotazioni per parcheggi e spazi pubblici” (come risulta dalla delibera di approvazione del piano attuativo), con conseguente apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, non è stato comunicato all’odierna ricorrente.

La circostanza che in relazione alla particella di cui si controverte la sig.ra OMISSIS (comproprietaria del terreno) abbia formulato una osservazione (non accolta dall’Amministrazione) non rileva per i fini che qui interessano.

Infatti, gli artt. 11 e 16 del D.P.R. n. 327/2001, così come l’art. 7 della L. 241/1990, prevedono espressamente che gli avvisi di avvio del procedimento debba essere comunicato “personalmente” ai destinatari; inoltre, la comunicazione dell’avvio del procedimento ad uno solo dei comproprietari impedisce agli altri di esercitare il loro concorrente potere di amministrazione della cosa comune (cfr. TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 29 aprile 2022, n. 728).

Ai sensi dell’art. 1105 cod. civ., infatti, ciascun comproprietario ha diritto di concorrere all’amministrazione della cosa comune. E per esercitare tale diritto di gestione, il comproprietario deve necessariamente essere messo a conoscenza di tutti i fatti e le circostanze che incidono sul bene comune.

D’altra parte, al fine di garantire un adeguato grado di conoscenza dell’iniziativa dell’amministrazione intenzionata a procedere all’ablazione, è necessario che all’interessato siano comunicati alcuni elementi minimi che gli consentano di individuare i beni oggetto del procedimento di esproprio, mentre si esclude che, nella materia de qua, l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento (o l’insufficienza degli elementi portati a conoscenza dell’interessato) possa essere superata attraverso il ricorso alla disciplina di cui all’art. 21-octies, co. 2, della legge n. 241/1990 (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 13 marzo 2014, n. 1242).

Ad ogni modo, l’Amministrazione non ha motivato le ragioni dell’individuazione, ai fini della realizzazione delle dotazioni di parcheggi e spazi pubblici, della particella 846 del foglio 196, di proprietà dell’odierna ricorrente, per di più in considerazione del fatto che quest’ultima ha segnalato in giudizio la possibile utilizzazione, per i medesimi fini, di un’area vicina e di maggiori dimensioni, risultando fondata anche la censura relativa al difetto di istruttoria e di motivazione.

Tale conclusione non è scalfita dagli esiti dell’accertamento della consistenza della particella 846, di cui al documento del 7.02.2023 depositato dall’Amministrazione comunale. Infatti, premesso che l’esistenza della distinta particella 846 è nota all’Amministrazione comunale fin dalla predisposizione degli elaborati grafici allegati al piano attuativo (cfr. Elaborato D.05 “Funzioni rilevanti e spazi strategici”, ove la stessa è rappresentata in campitura marrone, indentificante gli “spazi strategici a fini progettuali”), e nonostante le osservazioni svolte dal responsabile del settore Edilizia privata del Comune di Norcia nel documento depositato, il carattere abusivo del manufatto non risulta essere mai stato formalmente contestato dal Comune e, comunque, nello stesso documento si dà conto che in relazione ad esso non risultano presentate istanze a fare data dal 12.04.2012, mentre nulla si dice in relazione all’epoca precedente.

11. – In conclusione, il ricorso deve essere accolto, nei sensi di cui sopra, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati nei limiti in cui gli stessi incidono sul bene di cui alla particella 846 del foglio 196, di proprietà della sig.ra OMISSIS, salvo il potere/dovere dell’Amministrazione comunale di rideterminarsi sulla destinazione dell’area con l’osservanza delle garanzie partecipative previste dalla legge e con adeguata motivazione.

12. – Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo; le stesse possono essere compensate con riguardo all’Amministrazione statale; non vi è luogo a provvedere sulle spese per le parti non costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e limiti di cui in motivazione.

Condanna il Comune resistente al pagamento in favore delle ricorrenti delle spese di lite, che liquida nella misura di € 2.000,00 (euro duemila/00) oltre oneri ed accessori di legge; compensa le spese con riguardo all’Amministrazione statale; nulla per le parti non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2023 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Potenza, Presidente

Enrico Mattei, Consigliere

Davide De Grazia, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Davide De Grazia

Raffaele Potenza

IL SEGRETARIO